政府机构改革与行政体制重构，本文主要内容关键词为：重构论文,体制论文,行政论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发生在世纪之交的中国政府的机构改革是一场意义深远的革命。这次全新的政府机构改革是在市场经济体制框架初步形成的条件下，为彻底转变以计划经济体制为基础的旧的政府机构设置和行政体制，真正构建与市场经济体制相适合的新型政府机构和行政体制所实施的一次带有较大难度的过渡性变革。这次政府机构改革与行政体制的重建是结合在一起的。认真探讨这次政府机构改革的条件、难点、力度、目标及措施，既有助于政府理论的发展，也能为具体的实践操作提供依据。
政府机构改革的意义、机遇与挑战
新的一轮政府机构改革具有特殊的意义。经过近20年的改革开放，我国正处于从一个以农业为主的传统型的社会转向工业化、现代化的社会，整个国家的政治、经济和文化生活发生了巨大的变化，人民生活水平有了较大的改善和提高。虽然我国政府机构先后经过三次大的调整变革，但是，从整个社会生活结构的现状来看，行政体制的改革与政府机构的改革依然明显地滞后于经济体制的改革和经济社会的发展。这种上层建筑对经济基础的滞后性突出地表现在两个方面：
一是我国的经济体制改革经过两次飞跃（从消灭商品向有计划的商品经济的飞跃、从有计划的商品经济向社会主义市场经济的飞跃），正在实现两个转变（经济生活从计划经济体制向市场经济体制转变、经济增长方式从粗放型向效益型转变）；社会在回答了第一次挑战即70年代末80年代初的世界高新技术浪潮的挑战后，正在全力以赴地迎接第二次挑战即90年代末开始的世界知识经济浪潮的挑战。经过近20年的发展，我国在世界经济一直处于波动不稳的形势下创造了经济连续高速增长的奇迹，在亚洲金融危机中树立了强大而负责任的大国形象。而与上述的经济成就形成鲜明对比的是我国的行政体制改革和政府机构的改革却步伐不大。改革开放以来，我国先后进行过三次大规模的政府机构改革，虽然也取得了一定的成绩，但从总体上说，收效不大。1993年政府机构改革时估计党政机关加上事业单位，全国吃财政饭的总人数为1400万，而到1998年党政机关干部约为800万，事业单位人数约为2800万，总数为3600万。三次机构改革，提出过各种方案与口号，比如“强政府，小社会”，“小政府，大社会”；也进行过各种方式的调整，既有从中央开始的自上而下的裁员，也搞过从县级开始的自下而上的精减，但最后还是陷入“减了胀，胀了减，越胀越减，越减越胀”的怪圈。
二是目前行政体制严重不顺，政府机构设置政企不分，职能重迭，机构臃肿，效率低下，不正之风和官僚主义时有发生，尤其是腐败现象得不到根治。这种显然已经过时的行政体制和政府机构系统，不仅给财政带来沉重的负担，而且在人民中也无法树立良好的形象。据有关资料透露，全国吃“皇粮”的人数已占到职工总人数的32%，这样一个庞大的政府机构，每年就要花费公共财政1400多亿人民币。（注：刘智峰：《第七次革命》，经济日报出版社1998年版，第31页。）
政府机构的改革与社会经济体制改革严重脱节、行政体制的构建与经济社会发展严重不适应的现象必须得到切实改变。推行新的一轮政府机构改革，重新建构新的行政体制已是迫在眉睫，刻不容缓。首先，改革政府机构，创建新的行政体制是顺应民心、反映民情的需要。政府机构改革是党和国家领导制度改革的一项重要任务，是政治体制改革的重要内容。目前，要求政府改革的呼声强烈，精减机构，改变行政体制运行方式已成为人们的共识。在这种情况下，必须实行真刀实枪的改革，以取得实质性的突破。
其次，改革政府机构，创立新的行政体制是巩固经济体制改革的成果的需要。经济体制改革是经济运行方式和管理模式的变革，无论是市场经济体制的框架，还是金融、税收、财政、价格等方面的具体改革，都需要有相应的政治与行政体制加以维护。我国现有的政府机构设置和行政体制是计划经济的产物，它所支持与保护的只能是封闭半封闭、政企不分、政府办社会的运作体系和行为规范。如果对这套政府机构和行政体制不作根本的改变，经济领域改革业已取得的成果就无法得到保护与巩固。
其三，改革政府机构，创建新的行政体制是为更加深入的经济体制改革和其他领域改革提供新的动力的需要。我国的经济体制改革目前已进入“深水区”和“攻坚阶段”，困难更大，阻力也更多，要把这场改革进行到底需要有新的推动力。但是，现行的政府机构设置和行政体制，在相当程度上削弱了市场在资源配置方面的基础作用，阻滞着社会主义市场经济体制的不断完善。因此，只有改革现行的政府结构、职能与体制，进行行政制度创新，经济、政治、文化领域的改革才能获得新的动力。
经过近20年的改革开放，我国社会经济的发展已为新的一轮行政体制改革和政府机构改革提供了良好的机遇。具体地说，一是作为基础产业的农业经过多年的努力已经得到加强，农村经济获得较快发展，粮食生产取得了连续多年的大丰收。二是我国近几年的经济宏观调控获得举世瞩目的成就。我国走出了一条“高增长，低通胀”的新路子，成为世界经济调整中“软着陆”的典范。宏观经济形势比较宽松。我国近几年来的经济结构也发生了巨大改变，各种具体的经济杠杆得到了优化。金融体制、外汇体制、财政体制、税收体制、价格体制等实行了一系列有效的改革，同时，良好的社会保障体系也正在构建之中。三是我国微观经济形势也较为宽松。经过近20年改革大潮的冲涤，计划经济体制已经被打破，新的市场经济体制的基本框架已经构建起来。企业获得了自主经营与自主发展的权利，国有企业改革在实行“抓大放小”的战略以后，中小企业有了活力，500家大型国有企业的改革已经启动，并产生了预斯的效益。
总之，一方面整个国家对新的一轮政府机构的改革具有较强的承受能力；另一方面干部和群众对新的一轮政府机构改革也具有较强的承受能力。
但是，新的一轮行政体制改革和政府机构改革也决不是轻而易举的，必然会遇到一定的挑战。凡是政府机构改革与行政体制的改革，都不可避免地存在一些风险，这种风险既可能是显在的，也可能是潜在的，具体表现在：
首先，国有企业改革与政府机构改革同时进行，可能引发共振。国有企业改革与政府机构改革缺一不可，必须同时展开。这两个领域存在的问题，尤如两片雷区，要一块儿去趟，弄得不好是一个引爆另一个，或两者共振，引发社会动荡。
其次，亚洲金融危机尚未完全平息，一些国际炒家对中国在危机中没有受到大的打击很不甘心，发誓要把中国作为下一轮危机的打击对象。另外，亚洲金融危机对中国的影响也开始显露出来。比如，今年我国第一个季度的外贸出口的增长率与去年同期相比已有下降趋势，而且作为我国一大产业的旅游业收入有所下降，特别是来自东南亚的旅客大减。
其三，国际经济竞争日益加剧。一国的政府效率直接影响到国家的综合国力，如果政府改革进展顺利，综合国力加强，就能在国际经济竞争中占有优势；反之，如果政府机构改革出现波折，综合国力就受影响，从而在国际经济的激烈竞争中失去优势。
政府机构改革的力度、难点和策略
必须确定新的一轮行政体制改革和政府机构改革的力度。总结以往三次政府机构改革，其所以没有取得重大进展，究其原因，一是因为改革的时机还不成熟。要真正建立起与市场经济体制相适应的行政体制和政府体系，必须要有完善的市场经济体制作为基础。当市场经济的体制框架没有建立起来之前，要完成彻底的行政体制与政府机构设置的改革是不可能的。二是因为前几次政府机构改革的力度不够。当前社会主义市场经济的体制框架已经建立起来，因此要使得新的一轮政府机构改革取得预期效果，就必须正确地把握改革的力度。对这次政府机构改革的力度的选择，主要存在两种看法：
一种是关于力度不宜过大的选择。有些专家认为，当前整个国家改革的重点应放在500家大型国有企业的战略性重组上，这一改革任务重、难度大，加上有许多工人下岗，不安定的因素较多，如果同时搞政府机构改革，可能风险较大。因此，政府机构改革的力度不宜太大。
一种是关于力度适当加大的选择。有些专家则认为，前几次政府机构改革虽有成绩，但成效不大，老百姓有点失望。目前政府机构改革的条件成熟，机遇难得，又势在必行，应当尽可能地做到一步到位，让人民群众切实感受到政府机构改革的决心和魄力，更为重要的是只有真正构建起与市场经济相适应的行政体制，才能将改革继续推向深入。因此，政府机构改革的力度要适度加大。
笔者认为，选择的改革力度要适当，既要决心大，态度积极，又要沉住气，步骤稳妥。这次政府机构改革必须迈出一些实质性的步子，取得一些突破性的成果。机构改革的幅度要大，政府运作的方式要变换，自上而下的精减要到位。同时，这次政府机构改革必须着力解决一些突出的矛盾，使政府职能与运行机制发生重大改变。通过改革，要建立科学的宏观调控体系，逐步减少专业经济部门，建立健全统一的社会保障体系，优化与改革执法监督体系，等等。
新的一轮政府机构改革存在许多不确定的因素，有较大的难度，主要的难点有三个方面：首先是指导改革的理论准备。在计划经济条件下，政府的职能不清，政府活动的领域过宽。在市场经济体制下，政府的本质究竟是什么？政府能否无所不为，政府究竟能做什么，不能做什么？等等。这些问题都需要从理论上得到彻底解决，否则就会影响改革的进程。
其次是利益再分配中的矛盾突出。政府机构改革是一个利益再分配的过程。它涉及到的是相当多的干部职位的变动与岗位的调整，位子变了，岗位变了，权力变了，使得不少人一下子难以适应。
其三，裁减人员的分流途径不多。一方面，政府机构臃肿，富余人员必须精减出政府机构；另一方面，这些在政府部门工作多年的人员多数具有一专之长，是国家的宝贵财富，不用到适当的岗位上，则会造成人才的浪费。但是，目前下岗人员较多，加上部分干部长期只习惯于计划经济体制下的工作方法，甚至养成官僚主义的习气，对于这些人还有一个继续学习和接受培训的问题。
要保证新的一轮政府机构改革顺利进行，就必须注意改革的程序与策略。第一，政府机构改革的顺序必须是自上而下，从中央到地方，从政府机构到事业单位，有次序地进行。九届人大一次会议讨论通过了国务院机构改革的方案，按照国务院的统一部署，精心组织，积极稳妥地推进。在党政机构实行大力度改革的同时，要加快事业单位的改革。总的原则是，除教育单位和极少数需要财政补贴的事业单位外，财政补贴的事业单位每年减少三分之一，三年实现自负盈亏。
政府机构改革的关键在于做好“三定”。政府机构改革的核心是改革行政体制的运行方式，彻底转变政府职能。因此，确定市场经济条件下政府的科学职能是改革的首要环节。职能搞清楚了，编制也就能定下来，然后再以机构职能所要求的人员素质及工作量来确定机构人员。这次机构改革，人员要减少一半。从中央到地方，政府机构的设置都要严格限制。国务院机构减少到51个，省一级的机构减少到40个以下，直辖市机构减少到55个以下，地市县乡的政府机构设置限额，原则上精减20%左右。
第二，政府机构改革的前提必须保证“三不”。政府机构改革应按照“带职分流定向培训，加强企业，优化结构”的原则进行。当前，各级政府要确保各项工作“不松”，保持干部队伍特别是领导干部的思想稳定；要确保各项工作“不断”，在机构改革中保持工作的连续性，保持机关工作的正常运转；要确保各项工作的“不乱”，严格管理，严肃纪律，保证机关工作有条不紊地进行。
政府机构改革的目标、关键与措施
要搞好新的一轮行政体制改革和政府机构改革，就必须确立正确的目标。我国政府机构的改革，其根本任务是要将在计划经济的基础上建立起来的政府机构转变为以市场经济为基础的政府机构。这两种机构是不一样的。首先是基础不一样，一个是计划经济体制，一个是市场经济体制；其次是职能不一样，一个是以“审批项目”、管束企业为运作方式，一个是以指导方向、政企分开为运作方式；第三是机构设置不一样，一个是机构细化、臃肿，一个是机构精干、高效。
从计划经济体制为基础的政府转换为以市场经济体制为基础的政府，必须经过一个较长的过程。目前，计划经济的体制虽已被大部分打破了，但是，完善的市场经济体制还没有完全建立起来，因此，现在还不可能一步到位地建立与市场经济体制完全适合的新型政府机构和新型行政体制。所以，目前的政府机构改革仍然是阶段性的改革，离最终的目标模式还有一定的距离。新的一轮政府机构改革带有过渡性，它要为下一步的改革到位准备条件。其具体目标是要建立与当前经济体制改革相适应的有中国特色的行政管理体制，同我国当前的经济体制改革的进程相配套；要建立与当前经济社会发展相适应的办事高效、运行协调、行为规范的政府行政体系，与当前经济社会发展的水平相配套。
要实现上述目标应定位在以下几个方面：要理顺政府与人民的关系，使政府系统更好地为人民服务，使政府机构的改革与民主政治建设结合起来，这是对政府提出的民主政治的要求；要加大政府对社会调控的能量，使政府系统高效率、高质量的运作，这是对政府的现实主义的要求；要限制政府自身的发展与增长，使政府变得廉政、廉洁，这是对政府的伦理学的要求；要增强政府对环境变化作出及时回应的能力，使政府更具有开放性、适应性，这是对政府的生态学的要求。（注：唐贤兴：《机构改革对政府发展和经济发展的影响》，《当代学术信息》1998年第3期，第14页。）
新的一轮政府机构改革的主要措施有以下三个方面：一是改革传统的投资方式，将投资、融资活动推向市场，让市场在资源配置中起基础作用。凡是竞争性项目和以经济效益为主的基础性项目由企业自主决策，自担风险，贷款由商业银行自主决定，自负盈亏；用项目登记制度取代计划经济体制下的基础审批制度。国家经贸委作为宏观调控部门，只负责指导竞争性项目的投资方向，指导企业改革，推进企业战略性重组。
二是逐步减少专业经济部门，使专业经济部门与过去所管辖的企业脱钩，企业在行政上不再隶属于专业经济部门。对于500家大型国有企业，其主要负责人由国家人事部负责委派与考察；企业的决策、投资、经营的结果则由政府向企业派出的稽察特派员负责监督；财政部门对企业收益进行审核结算，企业向国家按章纳税。要建立统一的社会保障机构和制度，以促进国有企业实行战略性改组，实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程。
三是要建立健全政府的执法监督部门。实行“管与办分开”、“收与支分离”。市场主体是竞技场上的运动员，行政执法部门则是市场竞赛的裁判。监管市场的不能主办市场。要使执法监督具有公正性与权威性，管与办就必须分开。工商行政部门不能办市场，药品监督部门不能卖药，质量监督部门不能管生产。加强政府的执法监督部门还必须实行收支两条线。不论是依法收费，还是处罚收费，都应当归国库。市场执法机构及其人员，依法执行公务，其费用由财政支出。只有执法与经济收入脱钩，政府人员才能秉公执法，依法行政。