南京国民政府禁烟述略，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
鸦片烟毒，自19世纪中叶泛滥开始，为祸中华百数十年，成为近代中国最为严重的社会问题之一。所谓“一枝竹枪，杀死英雄豪杰不见血；半檠灯火，烧尽田园家业并无灰”，正是这一人间惨剧的真实写照，在这期间，历届政府对禁烟都做过或多或少的努力。国民政府自1927年定都南京开始，到1949年最后覆灭，统治中国23年间，对禁烟并无通盘的考虑和彻底的决心，其禁政也数经更迭，互不相续。加之战争频仍，资料散失，研究者难得其祥。笔者依据部分档案、报刊及文史资料探其大概，现分阶段阐述如下：
（一）“寓禁于征”时期。国民政府建立伊始，便面对烟毒造成的“饥馑遍地，战乱不辍，实业凋敝，道德堕落”的困顿局面（注：《拒毒月刊》第4期专号，第4页。），大江南北翘首以待，希望新政府能解决烟毒问题。同时，由于新政府成立之初，军事浩繁，动费万千，使财政奇绌，罗掘俱穷。于是国民政府推出“寓禁于征”政策，意在禁烟领域一石两鸟，名利双收。1927年8月20日，国民党中央政治会议第105次会议议决，由财政部出面禁烟，自1928年始，限三年内完全禁绝。由此财政部内设禁烟处统管禁烟事宜，各县分设禁烟局及戒烟药品（注：戒烟药品即鸦片制品，征收烟税称特税，这是国民政府掩人耳目的说法。）专卖处分头贯彻。9月，财政部颁布《禁烟暂行章程》13条（注：本文所引用之法令法规，除注明出处外，均引自《中国禁烟法令变迁史·附录》。），其实质是将一切私运、私吸、私售变为专运公卖，征收高额烟税，税率第一年为70%，第二年100%，第三年200%。同时规定，戒烟药品须交禁烟机关统一运输，遵章贴用印花；贩卖戒烟药品须先行呈报财政部请领特许证，否则科以3000元以下罚金；吸食鸦片也要请领吸烟执照，交执照税后方可吸食。11月，又公布《国民政府修正禁烟条例》，主要内容与《章程》大同小异，重点仍在抽税，只是对申领执照、特许证、印花税，以及罚金和没收财产等规定得既详且严。
1928年3月20日，财政部公布《戒烟药料护运章程》，该章程称，为便利商民巩固运输，特备运舰数艘轮流护运戒烟药料。戒烟药料满100两以上者，可请专运所代运，并特别规定，所运药料不满一担（1000两）者，均以一担计算纳税。次日，财政部又公布《征收戒烟药料特税章程》，规定财政部“于各省扼要地点设立专运所，凡此项药运经该所辖境再输往各埠者，除应纳部定各省原征各税外，须按本章程所定缴纳特税，”“每1000两征收特税国币300元。”4月9日，在公布实施的《戒烟药料印花领用章程》中，规定戒烟药料印花计3类19种，“凡药料不贴印花者即属私货，”“一经查出即将原货充公，并按应纳税额处以五倍之罚金。”至此，国民政府在征收鸦片烟税方面建立起一套完整的体系。
为保证烟税收入，国民政府不惜从烟苗抓起。1928年3月19日颁布的《各省检查烟苗局章程》中明确规定，各省须设检查烟苗局，办理检查烟苗及征费暨收买药料事宜。同时规定烟农申报栽种田亩时，“如有以多报少，希图瞒匿，一经查出或被告发，除责令补报外，并处以应缴费额10倍以上100倍以下之罚金。”征收药料时，价格须先期呈请核准，并“精密检查品质”，以防掺假。稍后，再次修正颁布的禁烟条例（21条），对禁烟机构的设置更臻完善，上设禁烟总局，紧要区域设分局，非紧要区域各县设分所，并将“栽种罂粟……除将烟苗铲除外并处10年以下5年以上有期徒刑”修订为经“特许”者，可栽种罂粟。如此规定无异于号召农民只要照章纳税就可大量种植罂粟。同期颁布的《审理烟案简易程序》更是直言不讳，特别规定“凡被告人预以声明，愿纳法定最高度之罚金额”，可“不经审判，迳行执行，”即以钱代法。
在旧中国，法令即政策之体现。从“寓禁于征”时期颁布的法令法规中，可以清晰地看到国民政府禁烟目的之所在。由财政部出面禁烟，本身对民众就是一个强烈的暗示：国家要借烟生利！只是蒋介石作为新军阀比他的对手们高明得多。他高举禁烟旗帜，却大干纵毒取利的勾当。正如时任财政部次长的郑洪年所言：“目下禁烟计划，仅为筹款之计。如谋禁烟，不但不能禁烟，实足纵毒。此稗政实非人民所喜，更非国府下应有之现象”。（注：转引自《中国禁烟法令变迁史》，第193页。）“寓禁于征”的结果，仅首都南京一市，“则操此卑劣生涯者，有4410余户之多，……是全市一日所耗之费，有35300余元之巨，……南京之为烟世界，已无可讳言”。（注：《益世报》“禁烟专刊”第9期(1947.7.1)。）
（二）全国禁烟会议与断禁之尝试。“寓禁于征”政策的推行，激起全国舆论大哗，尤以拒毒团体反对最为强烈。中华国民拒毒会认为，“鸦片为帝国主义侵略之工具，为军阀官僚生存之命脉，实三民主义之劲敌，亡国灭种之祸根。惟按目下之禁烟计划观之，则不但与三年禁绝之政策背道而驰，更与总理遗训势不两立……（禁烟政策）言为福国，实为祸国，言为利民，实为害民”。（注：转引自《中国禁烟法令变迁史》，第191页。）浙江省地方公团组成“浙江反对鸦片公卖委员会，”致电中央政府要求收回成命，并督促本省政府自办禁烟事宜；江苏、上海也致电中央，认为“寓禁于征”之法流弊滋多，“请国民政府另筹彻底办法”。（注：转引自《中国禁烟法令变迁史》，第194页。）
在国际禁烟会议上，列强也借口鸦片泛滥，对中国代表倍加责难，并且拒不接受中国代表提出的关于在殖民地禁烟的建议，中国几无立足之地。国民政府深知国际地位低下的窘境，认识到禁烟“事关我国前途既重且巨，若无充分准备，必难应付得宜，取信友邦。”与此同时，随着张学良东北易帜，全国军事俟定，“军政时期”结束，“训政时期”开始，国民政府暂无燃眉之急，开始实施一系列有利于国计民生的政策，禁烟也由此转向断禁为主，并在全国掀起一场禁烟运动。
1928年7月，国民政府颁布《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》，前者规定由政府出面组织全国禁烟会议，研究各项禁烟问题的症结，厘订切实有效的禁政措施；后者规定禁烟委员会督理全国禁烟事宜，对于各地方最高级行政长官执行禁烟事务，负指示监督之责。8月，全国禁烟委员会成立，隶属行政院，内设总务和查验两处，分掌禁烟机要、会议及督理地方禁政等职。
9月17日，由禁烟委员会制定的《禁烟法》和《禁烟施行条例》交由国民政府颁布实施，确定以断禁为主的禁烟方针，并且把一切禁政事宜都置于各级禁烟机关的直接领导和监督之下。
在一切工作准备就绪后，11月1日至10日，第一届全国禁烟会议在南京市韩家巷禁烟委员会大礼堂召开，包括各省市政府、禁烟团体、各最高军事长官的代表共70人与会。蒋介石、谭延闿、胡汉民等党政要员也到会演讲。大会主席张之江在开幕词中说，会议要“一扫从前因循敷衍之恶习，毅然谋根本上彻底的办法。”（注：本文所引演讲词出自《全国禁烟会议汇编》（一）（二））蒋介石在演讲时也慷慨陈词：“兄弟以为禁烟一事，应先从中央着手，然后才能希望各地能实地做去”，“禁烟不自中央始，谨订定各种条例，而吸者自吸，贩者自贩，不过是一种具文而已，如果大家要救中国，必自禁烟始，欲实行禁烟，必自中央人员始，”并表示“此后国民政府，绝对不从鸦片中谋一文钱，如有此种嫌疑，由本会告发，我们就认定这个政府是破产的，就不信任他。”谭延闿也表示，“此次禁烟，不论财政如何困难，务求贯彻初衷，下最大决心，毅然决然努力去做。”胡汉民对禁政与法制的关系作了独到的阐述，他认为制定禁烟法律，“立法贵恕，行法贵严”，要求各省市加强执法力度，严厉打击涉毒分子。
禁烟会议经过10天讨论，议决禁种、禁运、禁售、禁吸各种议案44件。所有议案都有一个共同特点——从党政军各机关开始严禁。同时强调在全国大规模地开展禁烟宣传，要求在中小学教科书中加入拒毒内容。此外还通过了禁止外国毒品输入案，要求调查南洋群岛殖民当局公卖鸦片情形，并向国际禁烟大会申诉，设法免除侨胞受鸦片毒害等。
全国禁烟会议闭会后，禁烟委员会按照既定原则，积极进行各种禁烟法令的制定修正工作。自1929年1月至1930年底，两年内共颁布重要的禁烟法令14种，涵盖禁政事业的各个方面。这些法令表现了国民政府在着手恢复国民经济的同时力除积弊的精神，并且司法操作性也较以前有很大的改进。以修正颁布的《禁烟法》为例，这是禁烟期间的根本大法，共4章22条，该法对禁烟机关的界定，除将原来各级禁烟机关名称和职责更加明确外，同时将水陆公安机关也列为禁烟机关；科刑定罪方面，禁烟法已从关注禁止制造、贩卖鸦片等表面毒品深入到比较隐蔽的施打吗啡等毒品犯罪的问题上；对于吸食毒品的瘾君子，也从以前单处罚金改处“一年以下有期徒刑，得并科1000元以下罚金，”使倾家荡产也在所不惜之徒苦尝铁窗滋味；更为重要的是，禁烟法加重对公务员的处罚，最高刑直到量死刑，一改以往禁烟“大抵仅及平民，公务人员往往置身法外”的陋习，以促使公务人员廉洁奉公，做民众的榜样。
此阶段国民政府尝试断禁政策，成绩也显而易见。据禁烟委员会统计，仅1928年7月1日至1929年6月底一年间，江苏、河北等15省市就办理烟案21429起，抓获烟犯31850人，（注：王金香著《南京国民政府初期的禁烟政策》，载《民国档案》1994.2。）以至于有的监狱在押烟犯“踵接肩摩，几乎不能坐卧”。海关方面1929年缉获国内鸦片580617两，吗啡7580两，海洛因2297两，高根421两，缉获外来鸦片4936两；1930年1月至9月，海关缉获鸦片331429两，吗啡468两，海洛因4501两，高根72两，外来鸦片7131两。（注：王金香著《南京国民政府初期的禁烟政策》，载《民国档案》1994.2。）这些成绩，尽管不能根绝烟毒，但为治理烟毒祸害造成了一定声势，给毒业以沉重打击，对挽救社会颓风起了进步作用。
（三）渐禁时期的政策措施。国民政府日趋完善的断禁政策并没有贯彻到底，随着新军阀混战的加剧，以及国民政府大规模“围剿”苏区红军，借烟生利再次成为禁政主流。
国民政府由断禁政策转变到渐禁政策，颇费了一番周折。1929年，就在宣布裁撤财政部禁烟处及各省市县禁烟局的同时，在西南鸦片转运的集散中心武汉，财政部悄然设立了清理两湖特税处。特税处下设总所、分所、分卡等，对过往烟土，依然照章收税，并发给土行护照，派兵护送。这一名为清理实为征税的机构，自然遭到全国各界的一致反对。湖南湘乡县政府首先提出质疑：“夫禁烟之彻底，自以不抽税为原则，既不抽税，何由清理？查其内客无非巧立名目，惟税是视。”（注：中国第二历史档案馆，国民政府行政院档案，二①1530。）1930年1月9日，全国禁烟委员会第21次会议议决，呈请行政院及早撤消两湖特税处。2月20日，第27次委员会再次讨论两湖特税处问题，指责财政部对此数月不议，反将特税处展限的做法。
面对四面八方的谴责声，国民政府根本无意裁撤两湖特税处。地方政府此刻更揣摸中央旨意，群起效仿，增设特税征收局。对此倾向，禁烟委员会主席张之江大声疾呼：“国家理财之道，开源节流，其途甚多。财部负有度支之专责，自当慎重筹划，何必于清理特税一再展限，久冒不韪。使饮鸩而能止渴，犹可说也，今则渴未能止，毒弥蔓延……盖驰鸦片之禁，大溃法律之防，流弊所至，恐未忍言”。（注：中国第二历史档案馆，国民政府行政院档案，二①1530。）国民政府对此不得不顾及影响，但又难舍丰厚的特税收入，在左右为难之际，国府高参陈布雷、杨永泰、陈芷汀等人出谋划策，建议取消两湖特税处，“另设督察处，实行统收统运，不受省市、部院管辖，直接以军事委员会委员长之命行事，并且不受立法、行政、司法各机关法令的限制，自立法执法，实行独裁。”（注：文史资料选辑，第34辑，第159页。）
1932年6月，预鄂皖三省“剿匪”总司令部设于汉口之后，清理两湖特税处顺理成章地改为汉口禁烟督察处，“承豫鄂皖三省剿匪总司部之命，办理三省禁烟事务”，并借口“以往禁烟采取断禁政策，未著成效，”“乃就三省辖境试行分期渐禁办法”。（注：中国第二历史档案馆，司法院档案，三二160①。）所谓分期渐禁，不过是国民政府为长期获得“剿匪”军费而找到的一块遮羞布而已。
随着“围剿”苏区规模越来越大，豫鄂皖三省特税已难填巨额军费开支的欲壑，于是禁烟督察计划逐渐推及湘、苏、浙、闽、赣、冀、鲁、晋等腹地省份。1933年6月，军事委员会委员长南昌行营成立，专设第三组主管禁烟事务，次年5月，南昌行营公布禁烟督察处组织规程，将督察处直接隶属军事委员会管辖，承军事委员会委员长之命办理各省市区禁烟督察事宜。（注：中国第二历史档案馆，司法院档案，三二160①。）同年7月18日，国民政府以第480号训令正式宣布，豫鄂皖赣湘苏浙闽陕甘十省于“剿匪”期内，禁烟事务统归军事委员会办理。（注：中国第二历史档案馆，行政院档案，二1402。）
1936年1月，国民政府为应付舆论，推出“两年禁毒，六年禁烟”计划，规定种烟限于1939年底前禁绝；运售两项，因烟民系分期施戒，故在此期间，烟土统一管理，严密控制，照章提售；至于禁吸，在六年分禁期间，允许烟民登记，领取限期戒烟执照，凭照吸烟。（注：《益世报》“禁烟专刊”第32期(1947.12.2)。）稍后不久，南昌行营以理禁字第138号公函告知行政院：“川滇黔宁察绥冀鲁晋九省及北平、天津、青岛三市之禁烟事务，亦经本会统筹办理。”这样全国禁政几乎都由军事委员会把持，以备军需。
但是，以军委会名义执掌烟政，总不免授人口实。因此，国民政府于1935年6月5日发布第465号训令，废止禁烟法，裁撤禁烟委员会，另设禁烟总监，办理全国禁烟事宜。（注：国民政府公报第94册，国民政府令1760号。）同日，蒋介石出任禁烟总监，禁烟不再受立法司法行政的限制，由蒋某营造一个独立王国。为对全国特税统收统支，蒋介石专门成立中国农民银行，并积极参与鸦片营业。以至于“剿匪”军队开到哪里，禁烟就“禁”到哪里，农民银行的分支机构也就开设到哪里，而以前所说“此后国民政府绝对不从鸦片中得一文钱”的誓言，早已在万千银元的特税收入中忘得一干二净。
同年10月，国民政府颁布《禁烟治罪暂行条例》，不过是以前禁烟督察处及南昌行营发布的一系列禁烟法令章则稍加编审而成。1936年2月，国民政府颁布《检举烟民登记办法》和《禁烟考成暂行办法》；6月，又颁布《国民政府禁烟总会组织规程》，并成立禁烟总会，由军委会直接领导指挥，他人不得染指。同时还修正颁布《禁毒治罪暂行条例》，给人以政府在加强禁政的错觉。
1937年“七·七事变”爆发，半壁山河沦陷。由于失地日多，特税收入也随之剧减。1938年1月10日，蒋介石辞去对军需已无关痛痒的禁烟总监一职，禁烟事务交由内政、财政两部管理，蒋氏还欲借此向世人证明其专心抗日的“爱国情”。
此阶段禁政的成绩，可借用时人的话来加以评述：“近来官厅的禁烟法令到处布告着，民众拒毒的呼声到处叫喊着，差不多闹得满天星斗……讵料证绪事实，官民奔走呼告的成绩，只是在白纸上落个黑字。”
（四）断禁政策实施时期。1940年底“六年禁烟”计划届满，由于日寇在沦陷区实行毒化中华的政策，吸烟成瘾的人有增无减。（注：日本毒化中华问题，参看拙著《烟毒兴灭》，民主与建设出版社1997年8月版。）面对毒化日益严重的破碎山河，蒋介石代表国民政府宣布：“继今以往，日日皆为厉禁之时，处处皆为禁绝之地，检举绝不间断，嫌疑必予澈究，无论种、运、售、吸、判、藏苟有犯者，皆服上刑，官吏凭是以为考成，人民籍此以判良莠。”（注：《益世报》“禁烟专刊”第32期(1947.12.2)。）禁政再次转入断禁时期。
1941年初，国民政府责令由内政部负设计督导考核禁政之责，实际办理禁烟业务则归地方各级政府。此外运售两项缉私工作，也统归内政部管理，以为事权统一。同年2月，颁布《禁烟禁毒治罪暂行条例》，12月，又颁布《肃清烟毒善后办法》，将断禁政策明定于法律之中，并明令全国各地处理烟毒事务，统限于抗战结束后二年内彻底肃清，只许提前，不得展缓。（注：《益世报》“禁烟专刊”第2期(1947.5.13)。）断禁工作随后在全国展开。
这一阶段，国民政府吸取以前禁政的经验教训，采取了一些切实可行的办法，形成阶段性的特点。其一是确定“勤教”、“严绳”为施禁的基本原则，并以注意宣传、劝导、施戒、救助为贯彻勤教之方法；同时动员民众，倡导官民合作，以为施禁力量之源泉。政府负责设计、执行、督导、考核，以充分发挥行政上的权能，民众则辅助政府宣传劝勉并相互检举，以加强社会制裁之力量。其二是在禁政工作中以禁吸为工作重心。主管禁政的官员认为，“种、运、制、藏、售，皆因吸食而起，如无人吸食，则此五种违禁行为，乃不禁而自绝”。（注：《益世报》“禁烟专刊”第32期(1947.12.2)。）其三，针对以往禁政机构系统紊乱，主从不分，权责诿卸的弊端，此次施禁严格划分主办、协办机关，及辅助施禁团体，“明定其权限，列举其职掌，用期责有专归，并能相互配合以收分工合作之功效。”（注：《益世报》“禁烟专刊”第32期(1947.12.2)。）根据规定，中央由内政部禁烟委员会掌理全国禁烟禁毒事宜，地方则以各级政府为主办机关，省县乡各级禁烟协会负有协助政府宣传、检举、施戒、救济、制裁等义务。
抗战胜利后，国民政府针对收复区内烟毒泛滥的情形，于1945年2月制定《收复地区肃清烟毒办法》，规定自中央政令确能到达之日起，6个月为施戒期限，2年为肃清期限。为鼓励烟民自新，还规定施戒期内可斟酌情形，对烟民免处刑罚。（注：《益世报》“禁烟专刊”第32期(1947.12.2)。）
收复区在施行烟禁过程中，由于“勤教”有余而“严绳”不足，无法彻底贯彻中央政府完全断禁之精神，加上各地肃清烟毒限期转瞬即至，所以国民政府在1947提4月重新修正颁布《收复地区肃清烟毒办法》，明确规定在施戒期限届满后，经检举调验尚有瘾者，即以复吸论罪，处死刑或无期徒刑，审判机关在审判实践中须依规定援用。（注：《益世报》“禁烟专刊”第4期(1947.5.27)。）
对原国统区的烟毒治理，除援用《肃清烟毒善后办法》外，国民政府在1946年2月修正颁布《禁烟禁毒治罪条例》，该条例除加重对聚众抗铲烟苗的处罚外，还增列制造抵瘾丸药，栽种麻烟，公务员军警滥换或隐没查获之吸食鸦片或吸用毒品之器具等新罪刑；同时对吸食人犯，也体现“尚教而不尚刑”的精神，除刑事处罚外，“得指定相当处所予以禁戒”。（注：《益世报》“禁烟专刊”第4期(1947.5.27)。）
随着断禁工作的不断推进，全国各地均有较大收获。据1946年统计，全国发现种植烟苗者共15省计140县区又1旗，铲烟654098亩，又25454812株，又20驼，收毁烟籽7斗4升2合。同年及1947年上半年，23省市查获烟犯连同击毙烟匪25266人，缉获烟毒品34118.7两，又400余小包，烟具19126件。（注：《益世报》“禁烟专刊”第15期(1947.8.12)。）西南各省是烟祸重灾区，历来鸦片被地方势力视为经济命脉之所在，但在严厉实施断禁时期，种植面积也急速递减。据国民政府统计，1945年种植面积四川为2260.33公顷，西康为946公顷，甘肃为0.07公顷，青海无，共计3206.4公倾；1946年，四川为2000公顷，西康为812.6公顷，甘肃为3.33公顷，青海无，共计2816.93公顷；1947年1月至7月，四川为1185.2公顷，西康为100公顷，甘肃为2.50公顷，青海无，共计1287.7公顷。（注：国民政府行政院档案，《西南各地禁烟状况答问》(1947.9.2)。）
为使禁令通行全国，内政部设立“江苏兼上海”、“安徽”、“浙江”、“河北”、“山东兼青岛”、“闽粤”、“豫晋”、“鄂赣”、“西康”、“四川兼重庆”、“东北”、“滇黔”、“热察绥”等14个督导区，每区派禁烟特派员1人，督导专员3人，专司督导禁政之责。（注：《益世报》“禁烟专刊”第15期(1947.8.12)。）
然而，烟祸日深，积重难返。到1948年底，随着人民解放军发动三大战役，全歼国民政府军主力，南京国民政府的统治已岌岌可危，禁烟工作也告结束。
综上所述，对于烟毒的治理，南京国民政府作过一定的努力，也取得过阶段性的成绩，北洋军阀时期烟毒大泛滥的局面，在国民政府时期得到了基本的扼制。但是国民政府始终无法完成肃清烟毒的历史使命，究其原因，首先在于“借烟生利”的劣根性始终伴随政府的禁政事业，同时也影响着执行禁烟政策的个人，加之政府缺乏长远的禁烟整体计划，禁政更迭频繁，禁令忽张忽驰，禁烟工作无法深入开展下去；其次，国民政府时期连年混战，中央政府危机四伏，国际毒源依旧，禁烟合作成为天方夜谈，在这种客观环境下推行禁政是很难收到良好效果的；再次，由于民众素质低下，整个社会缺乏正当的文化娱乐，人民终年劳苦，毫无慰藉，因而极易沾染烟毒，这也是国民政府禁烟收效甚微的原因之一。与之相反，新诞生的人民共和国，利用群众路线的优势，制定铁腕政策，实行禁烟肃毒的人民战争，历经三年图治，力除积弊，尽扫烟毒，创造出“无毒中国”的人间奇迹，这是南京国民政府所无法比及的。
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