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[中图分类号]D231 [文献标识码]A [文章编号]1005-1597(2003)03-0058-05
建立属于人民、受人民拥戴、为人民谋取利益的政府，是中国共产党自成立那天起就肩负起的历史使命。党中央进驻西柏坡时期，中国革命即将取得最后胜利，夺取全国政 权已基本成为定局。在这一历史转折时期，毛泽东等老一辈革命家在指挥全国解放战争 的同时，对如何建立新中国、成立中央人民政府等一系列重大问题进行了开创性的探索 ，从而为1949年中央人民政府的顺利成立奠定了坚实的基础。
一 抗战胜利后中共对政府构建的探索
西柏坡时期党对政府机构的设想和构建是在总结历史经验的基础上，是随着全国形势 的发展逐步成熟起来的。
在抗战即将取得胜利的前夜，中国共产党在延安召开了第七次全国代表大会。会上听 取和讨论了毛泽东代表中央委员会所作的《论联合政府》的政治报告。毛泽东在报告中 分析了国内外斗争形势，明确了中国人民的基本要求，指出了中国问题的关键所在，指 明了抗战胜利后中国应组成具有合作性质的联合政府，以领导新中国的建设。他说：应 “立即宣布废止国民党一党专政，成立一个由国民党、共产党、民主同盟和无党无派分 子的代表人物联合组成的临时的中央政府”。(注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社 1991年版，第1067页。)1946年1月，董必武在政协会议上针对政府改组问题发言说：我 们承认蒋介石领导的国民党是第一大党，但国民政府必须改组。改组政府要有共同纲领 ，国府委员人选不能由国民党中央通过；要有人副署；改组政府不能只限于行政院，应 包括各院部会的改组。
1947年6月全面内战爆发后，中国共产党仍坚持抗战以来一直奉行的团结、和平、民主 、建国的方针。7月5日，为了吁请各界人士一起起来制止战争，毛泽东专电复重庆名流 黄墨鸿等表示“坚持和平，反对内战，乃今日中国之唯一的国是。敝党决本此方针奋斗 到底。”9月29日，毛泽东在会见美国记者斯蒂尔时说：“蒋介石如能按照今年一月间 的停战协定和政治协商会议的共同决议处理中国政治军事经济等项问题，而不是按照所 谓‘五项’或十项违反上述协定和决议的片面要求，那末，我们是仍然愿意和他共事的 。”(注：《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1203页。)同年10月18日发 表的《中共中央关于时局的声明》中，中国共产党再一次郑重表示：只要蒋介石国民党 “承认停战、政协两协定的神圣效力”，“只要他们有这种最低限度的诚意，本党一定 要继续与他们通力合作，以求和平的真正实现，民主的真正开始。”(注：《中共中央 文件选集》第16卷，中共中央党校出版社1992年版，第315页。)
然而，国民党却于11月2日单方面召开了排斥中国共产党和民主同盟的国民大会。1947 年2月底，国民党逼迫中共驻南京、重庆等地的谈判代表团限期离开。3月8日，中共代 表董必武发表离京书面谈话，表示“我们中共党员仍将一本初衷，竭力为和平民主奋斗 到底”。但是，随着蒋介石15日在国民党六届三中会上“政治解决的途径已经绝望”的 发言，18日国民党军队对中共中央所在地延安的进攻，国共关系彻底破裂，抗战以来国 共两党和平民主建国的大门最终关闭。至此，中国共产党不得不改变自己原来的初衷， 及时调整战略方针，把立足点转到决心以战争的方式，彻底解决中国的出路问题上来， 建立新中国、成立新的中央政府也就逐步成为必须考虑的问题。
1947年10月10日，毛泽东在起草的《中国人民解放军宣言》中，第一次以口号的形式 提出了“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地 华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府” (注：《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1237页。)的政治纲领。但是， 对于何时成立中央人民政府问题，此时仍未列入党的议事日程。12月25日至28日，党中 央在陕北杨家沟召开会议(史称“十二月会议”)，一些同志提出了成立中央人民政府问 题。会议经过认真讨论，认为：组织革命的中央政府的时机目前尚未成熟，须待我军取 得更大胜利，然后考虑此项问题，颁布宪法更是将来的问题。“十二月会议”后，形势 继续朝着有利于共产党、人民解放军的方向发展。全国各个战场上，除中原战场处于胶 着状态外，其他战场的国民党军队都已处于被动挨打的地步。当陕北局势得到彻底扭转 后，党中央于1948年3月23日东渡黄河，前往西柏坡与中央工委会合。
在国民党统治区，各界民主人士逐步认清了国民党蒋介石专制、独裁统治的真面目， 放弃了“第三条道路”的幻想。1948年1月，被国民党强行解散的民盟在香港召开一届 三中全会，严厉谴责了蒋介石的迫害行为，宣布不接受被迫解散的任何决定。会议决定 为彻底推翻整个国民党集团而斗争。与此同时，国民党内的民主派也在革命的立场上实 行联合。1947年11月至1948年1月，三民主义同志联合会、中国国民党民主促进会、民 主革命同盟及其他国民党爱国民主人士的代表在香港召开了中国国民党民主派第一次联 合代表大会。会上宣布：“脱离蒋介石劫持下的反动中央”。其行动纲领是推翻蒋介石 卖国独裁政权，实现中国的独立、民主与和平。
鉴于上述形势的发展变化，毛泽东等共产党领导人在继续指挥人民解放军作战的同时 ，也开始进一步思考和研究建立新中国的一系列重大问题，由此，成立联合政府的问题 也就逐步提到党的议事日程上来。
1948年4月25日，毛泽东致电刘少奇、朱德、周恩来、任弼时，通知他们即将召开的中 央会议准备讨论：邀请港、沪、平、津等地各界中间党派及民众团体的代表人物到解放 区，商讨关于召开人民代表大会并成立临时中央政府的问题。4月30日，中共中央书记 处扩大会议讨论通过了庆祝“五一”节口号，提出“各民主党派、各人民团体、各社会 贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。( 注：《周恩来年谱》(1898～1949)(修订本)，中央文献出版社1998年版，第790页。)由 此揭开了筹建新中国的序幕。
中共中央发布的“五一”劳动节口号，很快通过各种渠道传遍了海内外，并迅速得到 全国各民主党派、民主人士和爱国华侨的热烈响应。8月1日，毛泽东致电各民主党派、 民主人士，就召开新政协、成立联合政府的有关问题征求他们的意见。同日，中共中央 致电香港分局并潘汉年，要他们按照毛泽东上述电报征询各民主党派的意见，并把这个 讨论推广到上海、南洋的民主人士中去，欢迎他们到解放区来商谈和进行工作准备。9 月8日至13日，在西柏坡召开的中共中央政治局会议(称“九月会议”)上，毛泽东明确 指出：“中央政府的问题，十二月会议只想到了它，这次会议就必须作为议事日程来讨 论。”(注：中央档案馆等编《中共中央在西柏坡》，海天出版社1998年5月版，第535 页。)至此，建立新中国、成立联合政府进入了具体讨论和研究阶段。
二 西柏坡时期党对政府构建的具体设想
中共中央领导人在西柏坡对人民政府的性质和名称，产生的途径和方式，组成成份和 主要人选以及主要部门和职能等方面进行了深入探索。
1、明确规定了政府的性质、名称
成立什么性质的政府是建立新国家时必须首先回答的问题。抗日战争时期，毛泽东即 对这个问题有所思考。他在《新民主主义论》中提出，新民主主义共和国的“国体—— 各革命阶级联合专政”。“政体——民主集中制”。(注：《毛泽东选集》第2卷，人民 出版社1991年版，第677页。)并且表明以上应由各级代表大会选举政府。后来，在《论 联合政府》中，他又对这些原则做了更加具体的论述，并制定出了实现联合政府主张的 具体步骤。中国共产党主张建立的联合政府是新民主主义政权，更确切地说是以无产阶 级领导的，联合其他阶级、党派的新民主主义政权。
需要指出的是，解放战争时期，毛泽东对这些问题的思考与抗战时期的思考有承接关 系。不过，在这两个时期的转换中，中国新民主主义的总任务虽没有改变，但国共合作 的再次破裂以及国内阶级关系出现的重大变化，使建立新中国的政府必然与原来设想的 国共联合政府有重大不同。1947年12月，中共中央在《十二月会议的决议》中指出：“ 在新区高级政府中仍须物色个别好的开明绅士参加合作，但不必再讲三三制，亦不要公 开声明废止三三制。因为这个政策对于争取城市中中小资产阶级与蒋区广大人民，曾经 有过现在亦还有好的影响。”(注：中央档案馆等编《中共中央在西柏坡》，海天出版 社1998年5月版，第281页。)
1948年1月16日，中共中央关于边区政权性质给晋冀鲁豫中央局的指示中指出：“像晋 冀鲁豫这样大范围的政权机关不应只是代表农民的，它是应当代表一切劳动群众(工人 、农民、独立工商业者、自由职业者及脑力劳动的知识分子)及中产阶级(小资产阶级、 中等资产阶级、开明绅士)的，以劳动群众为主体。因此，边区最高政权机关是边区人 民代表大会及其选出的政府，而不是农民代表大会及其选出的政府。不管现在各解放区 是农民占绝大多数，但是必须顾到工人及其他各层民众，在农民中则必须顾到中农。” (注：中央档案馆等编《中共中央在西柏坡》，海天出版社1998年5月版，第330页。)
而到了1948年9月中共中央召开的“九月会议”上，对如何建立新中国重新进行了思考 。会议对将要建立政权的性质、名称提法，及准备召开全国政协会议成立临时中央政府 问题进行了讨论。毛泽东在会上作了深刻的论述：“我们是人民民主专政，各级政府都 要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队 叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。我们有广大的统一战线，我们政权的任务是打 倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义，要打倒它们，就要打倒他们的国家，建立人民 民主专政的国家。”又说：“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代 表它的。”为此，“政协今年下半年或明年上半年要开一次会，现在开始准备，战争第 四年将要成立中央政府，这个政府叫做什么名字，或叫临时中央政府，或叫中国人民解 放委员会，其性质都是临时性的中央政府。”(注：中央档案馆等编《中共中央在西柏 坡》，海天出版社1998年5月版，第535、536页。)
应该指出的是，中国共产党此时提出的联合政府与抗战结束时提出建立的联合政府有 着明显不同。其差别主要是在参加政权成份上，此时提出的联合政府不仅把蒋介石反动 集团排除在外，而且将其列为打倒对象。因此，现在所要建立的联合政府既不是大地主 大资产阶级专政的政权，也不是资产阶级专政的政权，而是中国共产党领导的人民民主 专政的政权。
2、确定了政府机构产生的途径和方式
关于政府产生的途径和方式问题，毛泽东在《新民主主义论》和《论联合政府》中， 一直主张人民民主专政的国家应该采取民主集中制的各级人民代表大会制度，中央和地 方各级政府都应当由各级人民代表大会选举产生。建国前夕，这个问题党内没有不同意 见，但需要进一步明确，更重要的是，需要向与我党合作的民主人士解释清楚，得到他 们的赞同。
1948年下半年，已有部分民主党派代表及无党派民主人士到达中央统战部所在地河北 平山县李家庄。为了更具体地同这些民主人士商谈各项事宜，毛泽东委托周恩来和统战 部的同志，在与到达李家庄的民主人士商讨后，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸 问题》草案。之后，中共中央又通过各种渠道征求了在香港等地的各民主党派负责人和 无党派民主人士的意见。例如，到达哈尔滨的民主人士在讨论过程中，对如何成立中央 政府一项，有人主张新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。中共中 央非常重视这个意见，在11月3日给东北局指示电中说：“依据目前形势的发展，临时 中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议，即经由新政协会议产生。”因 此，“应多邀请一些尚能与我们合作的中间人士，甚至个别的中间偏右，乃至本来与统 治阶级有联系而现在可能影响他拥护联合政府的分子，以扩大统战面。”(注：中共中 央文献研究室编《周恩来传》(上)中央文献出版社1998年版，第942-943页。)1948年12 月30日，毛泽东为新华社写的新年献词《将革命进行到底》中宣布：“一九四九年将要 召集没有反动分子参加的以完成人民革命任务为目标的政治协商会议，宣告中华人民共 和国的成立，并组成共和国的中央政府。”(注：《毛泽东选集》第4卷，人民出版社19 91年版，第1379页。)随后，1949年初形成的《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿， 对成立中华人民共和国临时中央政府的程序，作了新的规定，并明确由新政协直接选举 临时中央政府。1949年1月8日，中共中央政治局会议通过相应决议。中央政府产生的途 径和方式也正式明确下来。
3、提出了政府机构的组成成分主要人选
西柏坡时期，毛泽东和党中央对参加政协会议和政府的成分与人员问题同民主人士进 行了具体探讨。1948年9月间，经毛泽东批准，周恩来拟定了邀请到解放区商讨召开新 政协的民主人士77人的名单。9月20日，中共中央致电华北局并城市工作委员会，提出 准备在北平、天津邀请参加新政协的代表人物名单，其中包括张东荪、吴晗、李烛尘、 许德珩、张奚若、费孝通、徐悲鸿等。在商谈中，民主人士提出：参加单位中要加入“ 上海人民团体联合会”，“平津教授”可改为“全国教授”，“南洋华侨”可改为“海 外华侨民主人士”。中共中央均表示同意。1949年初，毛泽东在会见米高扬时说：“我 们认为，它(指未来的国家政权)必须是个联合政府……有各党派、社会知名人士参加的 民主联合政府。”“但国家政权的领导权是在中国共产党手里的，这是确定不移的，丝 毫不能动摇的。”(注：师哲：《在历史巨人身边》，中央文献出版社1995年版，第366 、367页。)毛泽东还曾表示：对作出贡献的各民主党派，应该在政府中早安排职务。
4、探讨了中央政府各主要部门及其职能
在西柏坡时期，党就为将来建立全国性的中央政府做了充分准备，1947年底，石家庄 战役结束后，晋察冀和晋冀鲁豫两大解放区联成一片，中央工委书记刘少奇从战略的高 度出发，提出统一华北两个解放区的党、政、军、财，得到毛泽东和党中央的一致赞同 ，1948年9月26日，中央人民政府的雏型——华北人民政府的诞生，为新中国中央人民 政府的成立奠定了组织基础。
华北人民政府成立后，曾为筹建人民共和国积极进行了准备工作。据时任华北人民政 府副主席薄一波回忆说：“中央交给华北人民政府的任务是：把华北解放区建设好，使 之成为巩固的根据地，从人力、物力上大力支援全国解放战争；探索、积累政权建设和 经济建设的经验，为全国解放后人民共和国的建立作准备。”“中央人民政府的许多机 构，就是在华北人民政府所属有关机构的基础上建立起来的。”(注：薄一波：《七十 年奋斗与思考》，中共党史出版社1996年版，第478页。)
在党中央筹组中央人民政府政务院时，毛泽东、周恩来等中央领导同志商议决定把华 北人民政府机构这个班底拿过来，作为中央人民政府政务院的基础，并参照华北人民政 府的经验组织政务院。
华北人民政府是中央对建立人民政府的具体实践，在理论上也进行了探索。1948年10 月，董必武指出，新民主主义政权机构不能用旧的，要打碎旧的，建立新的适合我们自 己需要的机构。同时也表示，新政府机构应如何规划设置才能适应新民主主义政权性质 ，却是一件开创性的工作。
经过中国共产党与各民主党派、各民主人士的广泛、充分协商，在西柏坡时期，先后 制定了《关于新的政治协商会议诸问题的协议》、《新政治协商会议筹委会组织条例( 草案)》、《参加新政协筹委会各单位民主人士候选人名单》、《中华人民共和国政府 组织大纲(草案)》、《中国人民民主革命纲领(草案)》(共同纲领)等有关文件。1949年 2月27日，周恩来审阅修改后，批示将这些文件以《新的政治协商会议有关文件》为名 编印成册。这些文件为新政协会议顺利召开和中央人民政府的正式成立奠定了坚实的基础。
1949年9月21日7时，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂由毛 泽东主持隆重开幕。各界代表们济济一堂，显示了中国人民大团结的实现。经过充分的 讨论协商，9月27日，会议一致通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中 国人民政治协商会议组织法》。9月29日，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》 。9月30日下午，选举产生了中央人民政府委员会，毛泽东当选为中央人民政府主席。 至此，中华人民共和国中央人民政府正式成立。
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