美联储财务预算管理实践及其对我国央行的启示，本文主要内容关键词为：央行论文,美联储论文,预算管理论文,启示论文,财务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1003－19031(2013)11－0073－05 DOI:10.3969/j.issn.1003－9031.2013.11.16
一、美联储财务预算的基本情况
美国联邦储备系统(简称美联储)是以私有形式组织的行使公共目的的私营银行系统。作为美国的中央银行，美联储与许多国家的中央银行不同，美国政府不拥有美联储的股份，美联储根据自己的盈利而不是国会拨款来运作，其管理和货币政策操作具有较高的独立性，年度财务预算不仅不需经美国总统和国会批准，而且每年上交联邦财政利润。2012年，联邦储备系统利润在支付成员行红利及提取留存收益后，将884亿美元盈余上缴财政部。
(一)美联储的组织结构
根据《美国联邦储备法》，美联储的组织结构按照不同地区在私营企业、政府部门以及在商业银行、商人和公众之间分权的要求而设立，主要包括联邦储备委员会、12家联邦储备银行及其分支机构、联邦公开市场委员会、联邦顾问委员会以及3000多家会员商业银行。
(二)美联储财务预算的总体框架结构
美联储预算由联邦储备委员会预算、联邦储备银行预算、货币预算组成，各部分预算都有独立的编制主体和编制流程[1]。2013年，美联储费用预算的分配比例与往年大致相同：联邦储备委员会费用占12％，储备银行费用占73％，货币成本占16％。分各部分预算看，联邦储备委员会预算和联邦储备银行预算中，人员支出占比均在70％左右。
图1 美联储组织架构
图2 美联储财务预算总体框架
二、美联储预算编制的程序及内容
(一)预算编制程序和方法
联邦储备委员会预算和联邦储备银行预算的预算年度为一个公历年度，预算采用“一上一下”的编报方式，编制采用零基预算编制方法，即在成本效益分析的基础上，根据需要和可能来编制预算，一切收支不受以往预算安排和预算执行情况影响。
联邦储备委员会预算的编制流程。首先，各部门确定实现下一个预算周期的目标所需采取的措施，包括持续经营中可节约的潜力，编制预算草案。其次，储备委员会的首席营运官和财务总监在战略框架背景下评估每项预算措施[2]，对不符合战略框架主题的预算措施提出修改意见，然后将预算连同修改意见提交美联储事务委员会审查。最后美联储事务委员会审核预算并最终批复。
联邦储备银行预算编制流程与联邦储备委员会基本相同，主要由各业务部门作预算，汇总后提交储备银行高级领导层、董事会和美联储事务委员会三个层次审核。
货币预算的编制流程为每年8月联邦储备委员会工作人员评估货币需求、估计货币预算开支；然后由联邦银行运营和支付系统部门在联邦储备委员会的授权下向美国联邦财政铸印局下订单，最后由联邦储备银行事务委员会审核预算。
(二)预算内容
1.预算收入。美联储收入的主要来源为美联储公开市场账户(System Open Market Account)下政府有价证券的投资组合收益和机构抵押贷款证券收益(Federal Agency Mortgage－Backed Securities)。美联储上述收入扣除支出后的净收入作为美国国家预算账户系统的收入，同时作为政府预算办公室在编制美国政府部门预算时的预期收入。
2.运营预算。联邦委员会预算和联邦储备银行预算均包括运营预算和资金预算两个方面。其中联邦储备银行预算用于以下五个领域(按资金分配比重排序)：监督和管理、向金融机构和公众提供服务、货币和经济政策、向财政部及其他政府机构提供服务、有偿服务。2013年储备银行运营支出预算36.8亿美元，较2012年实际开支数增加2.2亿美元，增长6.5％，主要是美联储2012—2015年的战略规划增加了金融稳定方面的监管强度和责任，需要增加相应人力和工作量以支持资产负债管理中投资组合的增长。联邦委员会运营预算按账户划分为人员支出和业务及服务支出两部分。2013年联邦委员会实际运营支出5.6亿美元，其中：人员支出3.9亿美元，占比69.6％；业务及服务支出1.7亿美元，占比30.3％。在2013年联邦委员会运营预算中，有1470万美元的预算与美联储2012—2015年战略规划有关。
3.资金预算。资金预算是为联邦储备委员会和各储备银行提出的战略计划项目提供资金支持，旨在提升履职活动的运营效率、增强向客户提供服务的能力，以及确保安全和高质量的工作环境。具体内容包括三类：一是储备银行自动化项目资金，主要用于各储备银行的设备、服务器及通讯升级，以及支持当地联邦储备系统的软件项目；二是建筑项目和基础设施改善资金；三是与财政部有关的项目资金，主要用于联邦储备系统内部多个财政部项目的软件。
4.货币预算。当流通领域中存在不合格的货币或需要发行新版货币时，联邦储备银行通过存款机构向公众发行合格的新货币，同时将不合格的货币销毁。每年在联邦储备委员会的授权下，储备银行运营和支付系统部门向美国联邦财政部铸印局下订单，对订单进行审定之前，铸印局将货币费用清单提交联邦委员会，联邦委员会的工作人员以此编制年度货币预算。2013年美联储货币预算7.97亿美元，其中：票据印刷成本(以铸印局提供的预计生产成本为基础)7.34亿美元，占比92％；货币运输费用、货币设计项目费用、反假货币研究支出等合计0.63亿美元，占比8％。
(三)预算报告和信息披露内容
美联储年度预算报告包含联邦储备系统预算、储备委员会预算、储备银行预算和货币预算四部分，联邦储备系统预算是储备委员会预算和储备银行预算的汇总。作为联邦储备系统重要的预算文件之一，美联储年度预算报告不仅全面阐述预算收入和预算支出分配，而且对预算资源用于具体项目进行详细说明，以便议员、投资者和社会公众能准确理解预算内容，确保投资者获知投资方面信息并引导全社会资金的流向，各部分预算报告构成如下。
1.2012年预算执行情况。以联邦储备银行为例，按照其履职职能，从监督管理、货币政策操作、对财政部和其他政府部门的服务以及提供支付清算等有偿服务方面分别分析了实际执行数超支的金额和原因。
2.2013年各项目的预算数。从中央银行服务、与财政部相关的职能、有偿服务和后勤服务等几个方面分析2013预算数的编制依据。
3.预估影响2013年预算支出发生重大变动的风险因素。如储备银行2013年人员支出预算较上年实际数有了显著增长，是因为大多数储备银行都有积极的招聘计划，但某些银行可能面临难以招到在监管方面具有专业技能和丰富经验人才的情况。此外，2013年预算是基于新的四年一周期的战略框架编制，目标能否实现取决于预算资源是否持续用于框架中的优先事项。虽然管理层已开始重新设计实现这些目标的流程，但建立一个强化财务纪律并降低成本的新预算模式需要花费时间。
4.资金预算。主要是阐述新预算年度的资金计划，各项目的资金安排，包括基础设施建设项目、系统自动化工程或其他IT项目等。
三、美联储预算编制的特点
(一)预算编制以战略规划框架为导向
美联储预算由联邦储备委员会预算、联邦储备银行预算和货币预算三部分构成，虽然各部分预算相互分开且有独立的预算编制程序，但都基于美联储每四年一周期的战略规划框架。该框架由联邦储备委员会制定，每四年更新一次，目前最新的战略框架颁布于2012年6月26日，用来指导联邦储备系统2012至2015年(共四年)的运作活动。美联储相关职能部门在编制预算时，每项预算请求必须严格服从和服务于战略框架，只有严格支持战略框架中相关主题和目标的预算措施才能批准列入当年预算，否则预算请求将被返回到预算部门。这种以战略规划为前提编制的预算，一方面可以确定美联储运营发展的长期战略任务、总体目标、核心项目，并据此制定中期规划和年度任务，确保美联储整个预算管理流程是为实现长期战略目标服务，进而使预算编制具有一致性和可行性；另一方面，中期、短期规划和预算目标的确定便于为随后开展绩效评估工作设置可行的指标体系和检测指标，使预算管理具备支出控制、绩效管理和战略规划三大功能。
(二)预算编制程序严谨，预算准确度较高
储备银行预算编制程序十分严谨，首先由业务部门负责人提出预算指导，将其纳入早期预算预测，编制预算草案后再提交储备银行高级领导层、董事会和美联储事务委员会逐一审核。审核过程中储备银行高层、首席运营官及美联储事务委员会委员不断就各自掌握的信息、对经济金融市场的预期，以及储备银行上报的具体预算需求等进行充分的交流，目的是使未来的美联储预算在更好平衡各方利益条件下，最大限度地保证预算资源配置效率，并使之更具可行性[2]。较多的审核层级和严谨的审核程序，使预算编制和审核过程充分考虑了预算需求，充分预计了预算年度存在的风险，因此，美联储预算数和最终核批数差异微小，预算执行结果(决算数)和预算数基本吻合，甚至低于预算数。如2012年联邦储备委员会实际支出4.97亿美元，较年初预算数5.11亿美元减支0.14亿美元。
(三)预算支出结构体现中央银行职能特点
从预算支出结构分析，美联储预算有以下三个显著特征：
1.单独编制货币预算，货币预算有独立的预算编制参与主体和预算编制流程，与货币发行有关的一切支出均在货币预算中反映。货币预算与联邦储备委员会预算和储备银行预算共同构成美联储预算，充分体现央行作为“发行的银行”的特点。
2.从储备银行预算可以看出其在五项职能领域——监督和管理、向金融机构和公众提供服务、制定和执行货币经济政策、向财政部及其他政府机构提供服务、收费服务的资金分配情况。虽然美联储的年度预算报告没有提供关于储备银行预算科目账户的预算报表，但从其报告内容可以看出其是按履职职能设置预算科目账户，此外预算中也反映后勤部门和一般管理部门的支出情况。
3.无论是联邦储备委员会预算或储备银行预算，人员支出占比均在70％左右。结合美联储2012—2015年战略规划可以看出，预算作为落实美联储战略规划的重要工具，大部分预算资源用于人员薪酬，反映美联储注重通过专业技能和丰富经验的人才推动战略规划实施的预算管理理念。
(四)成熟的预算监控技术为成本控制提供保障
美联储十分注重成本控制，2004—2013年其总费用支出年均增长4.9％(经通胀调整后年均增长2.4％)，这主要得益于预算监控技术的运用。储备银行全年各个时点的运营和财务表现通过计划和控制系统(Planning and Control System)进行全程监控，该系统要求各储备银行的有偿和无偿服务按照业务类型进行划分，后勤和管理部门的成本也按照业务类型进行划分。该系统将实际支出与预算做出比较，使各储备银行财务和运营表现变得直观和更加容易理解，有助于动态监控预算执行进度，加强支出控制管理。
四、美联储财务预算管理对我国中央银行的启示
(一)转变预算管理理念，建立围绕战略目标的预算资源分配机制
我国中央银行预算编制采用自下而上的流程，整体预算只是各单位和部门预算的汇总，预算的主要目的是保证央行正常履职并控制成本费用支出，而不是紧紧围绕战略目标来统筹分配资源。因此，建议拟定战略发展规划，该框架至少涵盖今后几年在制定货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等方面的工作计划和未来几年预算安排的大致情况。计划分为战略目标和年度目标，并设定对应的子任务。这种强调长期预算与短期预算相结合的编制制度一方面可以明确央行长期战略任务，减少政府行为的盲目性，使短期预算年度指标同央行长期发展战略有效匹配，保证各期预算的一致性和衔接性：同时，战略规划、年度目标和预算任务的确定还便于为随后开展绩效评估工作设置可行的指标体系和检测指标。其次，把预算作为落实央行战略规划的重要工具。通过预算编制，统一各单位、各部门对战略目标的认识，产生战略协同效应。最后，引入战略预算编制理念，在年度预算编制的基础上，编制两年期滚动战略预算，以更好地发挥预算在资源配置中的作用。
(二)改进预算编制流程，提高预算编制质量
首先，预算编制参与主体应多元化。目前我国央行各级机构的预算编制主要由会计财务部门参与，分管行长负责[3]。为提高预算编制效率及其准确性，应建立由分管行长负全责，会计财务部门负责具体编制，同时相关部门联合参与策划的多维预算参与机制。在预算编制过程中，货币发行、反洗钱等相关业务部门提供各自专业在新预算年度的业务量概算和资金需求计划；货币信贷、调查统计等研究部门对经济形势进行分析和预测；会计财务部门将各部门提供的需求计划纳入预算预测，并审核是否与央行战略目标一致。在此期间，分管行长、业务部门、货币信贷和调查研究部门负责人、会计财务部门负责人及预算编制人员，不断就各自掌握的信息、对经济发展的预测，以及总行的战略框架和预算年度具体任务目标等进行沟通协调，使预算编制紧密结合业务实际和央行战略目标，达到增强预算编制准确度、提高预算资源配置效率的目的。其次，以战略框架作为预算编制基础和审核依据，这样有利于管理层在战略规划框架下评估每项预算措施，保证预算资源切实为战略规划框架服务，同时提高预算编制质量，使预算数和核批数或核批数与实际需求数基本吻合。
(三)专项编制货币预算
借鉴美联储货币预算编制的做法，专项编制货币预算，着重体现中央银行作为“发行的银行”的履职特点和资金性质。首先，全面归集当前中央银行账户科目中与货币发行有关的项目，包括货币发行费、反假货币经费、安全防卫费等。其次，与货币发行业务有关的人员经费纳入货币预算反映。第三，货币预算包括货币印刷成本、货币运输费用、钞票处理费用、反假支出和其他费用，其中：货币印刷成本由总行根据印钞中心相关部门提供的印刷成本费用编制：各分支机构根据预算年度经济发展形势提供货币发行、回笼概算数，并据此编制货币运输费用、钞票处理费用、反假支出等费用预算。总行审核各分支机构预算后，与货币印刷成本合并汇总，编制人民银行系统的货币预算。
(四)稳步推进预算公开，提高信息披露的透明度
一是建立中央银行财务预算信息公开制度。通过修订《中国人民银行财务制度》，明确预算公开的内容，使预算公开有法可依。二是规范预算公开步骤和方法。预算公开是一个逐步完善和放开的过程，现阶段应从行政管理性预算逐步过渡到预算编制依据、编制流程和具体支出项目的预算信息公开。三是预算报告内容应简单易懂。预算报告按照中央银行职能对预算科目进行分类，预算报告使用者可以从中看到每个项目的预算编制依据、项目支出目的和实际支出情况，以便了解整个预算编制过程，获悉中央银行对未来几年的宏观经济金融预测和政策方向。四是多样化预算发布渠道，使预算的形成和执行置于各方面的监督之下，最大限度地避免预算分配中指标到位率低以及执行过程中人为因素导致预算的随意变更。
标签：预算编制论文; 银行论文; 美联储论文; 资金预算论文; 预算执行论文; 项目费用管理论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 费用预算论文; 部门预算论文; 项目管理流程论文; 预算论文; 国外宏观论文; 项目预算论文; 财务预算论文; 费用管理论文; 银行系统论文; 货币职能论文; 央行论文;