基层群众自治：中国民主政治建设的实践，本文主要内容关键词为：中国论文,基层论文,群众论文,民主政治建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主化是20世纪中国政治发展的主题，同样，它也将是下世纪中国政治发展主题。20世纪中国政治发展的经验表明：民主化不是政治发展单一突进的过程，而是社会各要素相互作用、并获得整体进步的综合运动过程。中国民主成长至今，已积累了一定的物质资源、体制资源和文化资源。经验的丰富和资源的积累，是21世纪中国民主政治建设的重要财富。基层群众自治在世纪末的全面活跃，为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。这正是本文从基层群众自治考察中国民主政治建设实践的依据之所在。
一、基层群众自治的法律基础与发展逻辑
基层群众自治制度是在新中国的民主实践中形成发展起来的，并首先发育于城市。新中国建立之初，为了巩固新生的政权，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。在农村，建立了村（行政村）一级的政权，即由村人民代表会议（或人民代表大会）与村人民政府组成的村人民政权；在城市，建立了具有政权组织性质的居民委员会。1950年，天津市开始建立具有一定政权性质的居委会。（注：参见浦兴祖主编：《当代中国政治制度》，第449页，上海人民出版社，1990年版。 ）但是，这种状况持续的时间很短。随着国民经济的恢复和国家政权的巩固，国家政权的组织开始退出社会的基层，从而为基层群众自治的成长腾出了一定的空间。在城市，1951年4月， 上海市人民政府召开上海市街道居民代表会议，将2000多个具有自治性质的联防服务队改为居民委员会，明确居民委员会是群众自治性组织，并按自然里弄分批进行民主选举。至1952年11月，全市已建立了3391个居委会。在农村，1954年宪法颁布后，取消了村级政权，乡镇为农村的基层政权单位。乡以下的工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互推产生的代表主任，协助乡政府负责这些工作单位的事务。由于代表主任一般由乡人民代表兼任，因而，乡以下的工作单位多少具有一些自治的因素。（注：有关这方面的材料可参见白锡能、骆沙舟主编：《基层社会管理与基层政权建设》，厦门大学出版社，1996年版；浦兴祖主编：《当代中国政治制度》，上海人民出版社，1990年版。）与城市相比，农村的这些自治因素一开始就没有在制度上得到一定的发育。1958年的农村公社化运动开始后，这些仅有的自治因素也随着人民公社体制的确立而荡然无存。在城市中发展起来的居民委员会这一群众性自治性组织，是基层群众自治制度在中国社会全面确立的根基之所在。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。于是，居民委员会建设在全国展开，从而迎来了1956年到1958年的城市居民自治发展的“黄金时期”。1958年之后，尤其是“文化大革命”期间，以居民委员会为代表的基层群众自治制度受到严重破坏。改革开放后，中国基层民主重新获得发展。1980年1 月19 日， 国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》，从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。两年后，新颁布的宪法，将城市基层群众自治制度推广到农村，规定农村也成立类似城市居民委员会的基层群众自治组织，即村民委员会。1987年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。两年后，在原来的《城市居民委员会组织条例》基础上形成的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也在全国人大常委会获得通过。至此，基层群众自治制度的法律基础基本奠定。
对两个群众自治组织自治性的界定，首先出现于村民委员会的组织法中。1954年的《居民委员会组织条例》虽然明确了居民委员会是群众自治性的居民组织，但是，没有对其自治性作出明确的规定。1987年的《村民委员会组织法》不仅明确了村民委员会是基层群众自治组织，而且对其自治性作了明确规定，即“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织”。这一规定使基层群众自治制度有了自己明确的制度内涵。1989年通过的《城市居民委员会组织法》就是依据这种制度内涵来规定居民委员会的：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”
总结以上分析可以看出，基层群众自治的组织形式，在建国初期就已形成，但是作为一项具有全面法律保障的民主制度，到了80年代末才完全成形，并开始有效运作。基层群众自治从组织形式到制度形式的发展过程表明：中国基层群众自治是在农村基层自治和城市基层自治相互作用、相互推进中发展起来的，这种民主成长的态势，在90年代依然存在，而且得到了深化。在这一发展过程中，改革开放后的经济发展和社会结构变化，对基层群众自治的发展起了至关重要的推动作用。依据基层民主自治的成长逻辑，基层群众自治在完成了第一阶段的组织构建和第二阶段的制度成形之后，必然迈向第三阶段，即制度运作和功能实现阶段。基层群众自治在90年代的发展表明，第三个发展阶段已经到来。进入90年代后，市场经济建设的发展，为这个阶段的出现提供了重要的经济基础、社会基础和体制条件。
二、基层群众自治中的党、国家与社会
在今天中国，基层群众自治的发展已成为社会发展的内在要求，而且随着市场经济的发展，社会对基层群众自治发展的要求也将越来越高。依据《村委会组织法》和《居委会组织法》，基层群众自治发展主要体现为“三自”的发展，即自我管理、自我教育和自我服务。在这“三自”发展中，自我管理的发展是基础，是核心，自我教育和自我服务，都是在实现自我管理基础上确立和发展的。在社会主义市场经济条件下，随着具有自主地位和能力的社会主体的日益成熟，自我管理的发展将主要体现为自我管理中的自治性的提高，即自我管理将更多地围绕着协调、整合和实现社区自身利益来展开。从政治发展的角度看，这种自治性因素的提高，必须通过双重的政治发展过程来实现：一是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预。二是提高社会自主性和独立性，逐步加强社会自我管理、自我协调和自我发展的能力。
市场经济发展本身所包含着的对国家和社会的要求，直接为基层群众自治发展的“双重民主化过程”的出现提供了重要基础和动力。对国家，市场经济要求政府改变计划经济管理模式，转变政府职能，减少不必要的干预；对社会，市场经济要求参与经济生活的社会单位、组织和个人摆脱对政府的过度依赖，迅速转变为具有法律地位和自主能力的市场主体，要求社会能够依据市场的原则，通过市场的机制实现有效的自我协调和发展。（注：马洪主编：《什么是社会主义市场经济》，第14页，中国发展出版社，1994年版。）显然，社会主义市场经济的推行和发展，将使基层群众自治发展成为中国民主化发展的必然取向。这也就同时意味着中国未来的民主化发展在很大程度上将在基层群众自治发展的基础上展开。
虽然基层群众自治的发展所需要的双重政治发展过程，是以社会主义市场经济发展为推动力的，但是，社会主义市场经济的推动力并不等于政治发展过程本身。这也就是说，基层群众自治要发展，还必须由社会主义市场经济基础上形成的政治发展本身推动。
在基层群众自治发展所要求的双重政治发展过程中，第一种过程是关键，即逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预，只有国家权力对社会直接控制和干预有所减弱，社会才有自主性发展的基础与空间。经济民主直接启动了这种政治发展，社会主义市场经济的发展则深化了这种政治发展。这种政治发展的主观努力就是政治体制改革。但是，应该看到，由于主客观原因，政治体制改革在总体上落后于经济体制改革，其主要内容就是转变政府职能，调整政府与企业的关系，依据经济和社会发展的内在要求，切实将属于社会的权力交给社会。（注：在发展经济民主时期，邓小平认为只有进行必要的政治体制改革，经济民主才能成为现实，他说：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所提倡的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”在推行社会主义市场经济时期，党的十五大明确提出要“依照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业”。）基层群众自治的发展，不论在城市还是在乡村，都多少得益于这种政治体制改革，尤其是政府职能转变和权力结构的调整还落后于经济发展的要求情况下。因此，在社会主义市场经济推动下，基层群众自治发展对政治发展的首要要求就是深化政治体制改革。就推动基层群众自治发展来说，深化政治体制改革应主要包括两个方面：一是推进依法治国。只有建立了完备的法律体系，确立起严格的法治原则，社会在改革发展中所获得的独立性和自主性才有法律保障，基层群众自治才因此有坚实的社会基础；二是改革政府管理体制。这不仅包括转变政府职能，理清政府与社会的关系，而且包括健全政府民主管理社会的机制与程序，完善中介组织在政府调控社会中的作用。（注：就城市居民委员会来说，其自治发展所受到的一个重要阻碍是居委会由于承担了大量的政府下放职能而成为政府不愿放手的重要的“帮手”。要使居委会从政府的行政网络中解放出来，一个重要条件就是政府必须改变其管理社会的组织体制和管理方式，其中有两点必须首先做到：一是政府“条”上的职能要一统到底，从而使本应由职能部门承担到底的工作由职能部门自身完成，不要转嫁到居委会；二是发育中介组织和公益性服务组织，使社区中的许多公益性事务由专门的中介组织或公益性服务组织承担。居委会只有将不该承担的职能卸下，才有可能发展自治功能。）
国家与社会之间的互动关系不是等值互补的，即社会自主性和独立性的发展程度不单纯由国家权力从社会中退出的程度来决定，它在很大程度上还取决于社会结构的变化、社会发展的水平、社会个体的素质以及社会动员的程度。因此，基层自治发展所要求的政治发展还需要有另一种政治发展，即在社会主义市场经济条件下，政府对社会进行新的、有效的动员和整合，以充分培育基层群众自治发展所需要的社会基础。这种动员和整合，在乡村体现为党的基层组织对社会的动员和整合，抑制不良社会势力对基层群众自治的侵蚀；在城市，体现为基层政权力量通过社区建设来动员和整合正日益从“单位人”向“社会人”转化的城市居民，培育居民的社区认同、公益观念和参与意识。
在现代社会发展条件下，任何形式的自治都不是自发的。国家权力的适当退出为自治创造了前提条件，但这并不意味着国家就此不协调社会关系和社会利益；社会自主性和独立性的发展为自治创造了必要基础，但这也并不意味着自治就能自发地成长。从本质上讲，发展自治的出发点是国家与社会实现良性协调，而不是国家与社会走向完全对立。
不论是理论，还是中国政治发展的实践都表明，党的基层组织的存在和发展，是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障，其理论依据包括两个方面：一是党的基层组织是国家协调与社会关系的重要途径。自治的发展必然产生国家通过什么力量来维系与社会的关系，从而保证基层群众自治的健康、有序发展的问题。显然，在当代政治结构中，解决这个问题的最好途径是动用同时维系国家与社会的党的组织，具体来说，就是通过加强党在社区中的基层组织建设，强化党对社区事务的领导和参与，在保障基层群众自治健康发展的同时，保障国家对社会的有效协调。二是党的基层组织是基层群众自治发展的重要政治力量。基层自治的主体是社会个体，其直接动力是社会个体的自主性发展和相关利益的维护。但是，社会个体的结构是多元的，社会关系也是比较松散的，自治组织与自治活动要在这种社会中发展，就需要有一个主导性的力量，尤其是在社会发育尚未成熟的条件下。（注：这里所说的社会发育的不成熟，主要包括三个方面：一是经济制度的不成熟；二是社会阶层、集团结构的不稳定；三是道德制约体系的不到位；四是法制与法治观念的不完备。）因此，基层群众自治的发展需要有效的政治力量支撑。在中国社会和政治生活中，这个主导力量自然是党的基层组织。从一定意义上讲，加强党的基层组织建设，是发展基层群众自治的内在要求。
分析至此，可以看出基层群众自治发展所需要的政治发展过程不仅是双重的，它还需加上党的基层组织建设这一重。这样，基层群众自治发展所需要的政治发展实际上是三重，涉及党、国家与社会。在政治民主化的大目标下，围绕着基层群众自治，这三重政治发展形成了一个具有深刻内在联系的新政治发展景观：国家权力适度干预社会，党的基层组织强化其在基层社会的影响力和凝聚力，基层群众自治和基层民主获得实质性的发展。
三、基层群众自治与中国民主政治
中国是一个“有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主和社会主义法制”的国家，（注：《邓小平文选》，第2卷，第348页。）在这样的国家如何真正确立社会主义民主制度，并使其牢牢扎根，一直有不同的设想：一种是主张从上到下建设民主，推行民主，认为高层政治的民主化对整个民主化发展具有决定性意义；一种是主张从下到上推行民主，强调通过基层民主的实践、文化的进步和社会结构的发展来推进整个民主化进程。实际上，在中国这样后发型的现代化国家，民主的成长必须以经济成长为基础，不是一种可以随意设定的发展，正如邓小平所说：民主化和现代化一样，要一步一步地前进，不能用大跃进的做法（注：《邓小平文选》，第2卷，第168页、第257页。）；另一方面， 要在民主传统和民主基础薄弱的条件下比较有效地推进民主成长，就必须进行各方面的努力。由此，我们可以得出这样的结论：中国的民主成长应是一个渐进式的推进过程，在推进民主成长的过程中，不仅需要高层的民主建设，而且需要基层的民主建设，其中基层的民主发展对中国民主成长更具战略意义，这是中国民主发展的现实基础所决定的。党的十五大肯定了这一点，强调扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主的最广泛的实践。
基层群众自治是中国政治发展的自我创造产物，是有中国特色社会主义政治的具体体现。但是，在过去的很长一段时间里，由于体制的约束和客观条件的限制，这些基层群众自治组织，尤其是城市居民委员会，并没有充分体现出自治的性质，相反，由于过分承担了政府托付的工作，而在实践中逐渐成为政府派出机构——街道办事处的辅助性机构。因而，在人们的观念中，要么把这些自治组织看作是社会矛盾自我调节的机构；要么看作是帮助政府执行政策的机构。村民委员会是在改革开放中确立和发展的，虽然不像城市居民委员会那样承继了比较多的计划经济体制传统，但是，由于其发展历史较短，所以，在总体上还不成熟。因此，不论是城市还是乡村，基层群众自治要真正成为社会主义民主最广泛的实践，其自身还必须有所发展和创新。从基层群众自治和中国民主政治建设的长远发展来看，基层群众自治的发展和创新必须处理好以下五大关系：
第一、处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系，涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。从大局上讲，基层群众自治的发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、党和自治组织三者关系的基本出发点。基层群众自治的发展对政府和党的内在要求有两点：一是基层群众自治的发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；二是基层群众自治的发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导；更重要的是体现为党如何成为基层群众自治的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。
第二、处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织。在这些组织中，有的是传统组织的恢复，如农村中的宗族组织（注：现有有关这方面的资料很多。在学术方面，王沪宁的《当代中国村落家族文化》（上海人民出版社1991年版）从政治学角度对此作了分析，指出了村落家族的复兴对基层政权的侵蚀作用。王铭铭的《村落视野中的文化与权力》从人类学角度对此作了分析，着重考察了复兴的村落家族在现代农村社会的功能和影响。）；有的是随经济体制和社会结构变化而出现的新的组织，如各种新的经济组织、新的社会组织、新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会（注：上海市到1997年底已建立了业主委员会1892个，其中属公房售后的业主委员会1791个，各类商品房101个。1997年5月发布的《上海市居住物业管理条例》第六条规定：“业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的组织。”第七条规定：“业主委员会由业主大会或者业主代表大会选举产生，业主委员会应当由业主担任。”业主委员会运作的基本原则是“自治、自律、民主、公益”。）。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群众自治的主体力量；后者体现为这些组织的发育可能会对基层群众自治的功能和地位形成一定的冲击，城市中业主委员会对居民委员会已形成的冲击说明了这个问题。（注：物业是个人财产的最重要体现。围绕着维护物业而形成的业主委员会既是一种自治性组织，也是一种利益性组织。它虽然主要对应的是物业管理公司这种经济性的组织，但是由于它能够通过物业公司完成许多与改善生活环境、提高生活质量有关的问题，所以，它时时能以居民利益表达和利益实现的自治性组织出现；加上业主委员会能够从房屋维修基金和有关的物业建设中获得一定的财政收入，业主委员会在社区中就往往能形成很大的影响。在业主委员会能够有效监控物业管理公司的社区中，业主委员会的地位和作用有时会代替居民委员会的地位或作用，或者直接排斥居民委员会的正常活动。）因此，自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在城乡社区中的主导地位，直接关系到基层群众自治的生存与发展。
第三、处理好基层群众自治中的体制创新和依法办事的关系。关于基层群众自治，目前除了宪法有关规定外，还有两部法律，即《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。与目前的实践相比较，这两部法律还是具有一定的超前性，其规定的精神要比目前的实践更高一个层次，尤其是城市居民委员会的有关法律。但是，已有的法律规定都还比较原则，尚未具体化。所以，在基层群众自治的建设中，具体的组织和工作还需要依据实际的情况进行必要的体制创新，如城市居民委员会与物业管理委员会之间的体制性关系，（注：有些城市的地方政府为了便于通过物业管理公司强化社区的保洁、保绿和保安的管理，直接让物业公司的负责人兼任居委会主任或副主任，并把这种明显违法的行为视为一种制度创新。在农村，有些地方为了加强村委会建设，招聘了一些品性兼优的应届大中专毕业生到辖区内相对落后的村担任村干部；有的地方还从党政机关、企事业单位中抽调一些能力强的干部下派到辖区内的村担任村干部。这些做法表面上提高了村干部的素质，但却有悖于有关法律规定。（见《人民日报》1999年7月7日）有关选举工作的一些细则等等（注：村委会和居委会组织法只规定这两个组织选举的基本原则，所以，有关这两个组织选举的具体程序还必须在两个组织法的基础上，参照有关的选举规则制定有关的法规和条例。由于社会实际状况十分复杂，所以这方面的工作就必须在法律原则的指导下，依据现实的要求进行必要的制度创新设计。1999年，上海有些街道进行了居委会直接选举试点，各试点单位采用了原则相同、但形式不同的选举办法，形成多种不同的选举规则。上海市民政局在有关居委会实践的基础上，结合居委会组织法形成了有关居委会选举办法。）。但是，这些体制创新必须以现有的法律为基础、为准绳，在法律所规定的原则和所提供的空间内进行，只有这样基层群众自治的发展才能时刻保持在正确的发展轨道上。
第四、处理好基层群众自治中的国际经验和中国国情的关系。基层群众自治是民主的一种基本形式。作为一种民主形式，在具体的体制、规则和程序上，确实可以参考一些国际性的经验，如选举的操作程序、自治中的民主监督、自治中的法律关系等。但是，基层群众自治毕竟是在中国社会、历史和文化所决定的综合环境下存在和发展起来的，所以，在借鉴、参考国际经验的同时，还必须充分考虑到中国的国情，这其中包括中国的民主基础、国家性质、政权结构、法律规定、文化传统以及生活方式等。中国基层群众自治的发展必须在国际经验与中国国情相结合的基础上走出一条自己的发展道路。只有这样，中国的基层群众自治才有自己的生命力。
第五、处理好基层群众自治中的改革、发展与稳定的关系。现实的发展形势充分表明，基层群众自治的发展是中国社会发展的要求，同时也是社会发展的结果。这也就是说基层群众自治的发展是以社会发展为基础的，是适应社会发展的要求而发展的，不是为了发展自治而发展基层群众自治。因此，基层群众自治的发展时刻都必须围绕着社会进步和发展这个核心，只有社会实现了进步和发展，基层群众自治的发展才有不竭的发展动力。这就要求基层群众自治的发展不但不能影响改革、发展和稳定的三者协调关系，而且要保障这三者协调关系的维持和发展。为此，基层群众自治的发展必须以加强党的建设为基础，以法律为保障，以实事求是为原则，以发展和稳定为目标。
四、结论
基层群众自治虽在中国社会早有其一定的组织基础和制度基础，但是，它的真正发展，实实在在地是由经济和社会发展推动的。中国社会的现实发展，尤其是社会主义市场经济的发展，决定了基层群众自治的发展将作为经济和社会发展的内在要求而成为必然的趋势。从这意义上讲，基层群众自治的发展对中国社会发展所具有的意义，不仅仅体现在民主的建设上，而且体现在社会的协调发展和总体进步上。
对于中国政治发展来说，依经济和社会发展而形成的基层群众自治发展预示：中国民主的发展已在改革和经济、社会发展过程中形成一条具有良好现实基础的发展道路，即通过基层民主建设来推动民主政治整体发展的道路。中国改革开放20年的历史表明，从根本上讲，这条道路不是人为造就的，是现实经济和社会发展所促成的，符合中国社会发展的内在逻辑，具有很强的现实基础和发展条件。因此，积极主动地推进基层群众自治，发展基层民主，不仅对民主建设有利，对社会的整体发展也十分有利。这就要求党和政府要从国家现代化发展的总体战略高度来认识和把握基层群众自治。
基层群众自治的发展必然对党在基层社会的活动和领导提出新的要求，这种要求，既是挑战，也是机遇。面对新的要求，党应该积极地适应这种要求，参与基层群众自治的建设和发展，并成为其中的主导力量，从而在领导和推动基层群众自治发展的同时，通过基层群众自治这个制度机制构建更加完善、更具影响力和凝聚力的基层党的组织体系和工作体系，扩大党在新的历史条件下的社会基础。基层群众自治和基层党建相互促进、共同发展，应是21世纪中国民主政治建设的一个基本景观。
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