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中图分类号：TU984.2 文献标识码：A 文章编号：1007-5585(2004)02-0082-04
关于城市经营，在中国的有关文献和实际工作中有两种说法，即“城市经营”和“经营城市”，人们没有在这两者间作严格的区分，通常都视为是同一概念。国外城市经营(Urban Management)的理念出现在20世纪70年代末。中国内地提出经营城市的理念则是在20世纪90年代中后期，但对于谁最早提出经营城市概念目前仍有争议，一种观点认为是由上海前市长汪道涵提出的，他于1998年在中国城市经济学会一次研讨会上提出城市现代化要走“经营城市”之路；另一种观点则认为城市经营是由大连市前市长薄熙来提出并付之实施。据有关调查显示，目前全国600多个建制市中已有200多个城市正在开展城市经营的试点和探索。
经营城市是我国改革开放以后在推进城市化过程中出现的关于城市规划、建设和管理的新的理论和实践模式。从各地的实践来看，所谓经营城市，就是城市政府在城市发展战略和规划的指导下，运用市场经济手段运作城市国有土地、基础设施以及相关延伸资产等各种资源中的经营性部分，同时合理利用城市国有资产中的非经营性部分，带动其他经济成分的发展，促进城市资源的优化组合和有效配置，实现城市经济、社会、环境效益的最大化和可持续发展，提高城市竞争力，带动区域进步。经营城市是城市中国有资源商品化、资本化的过程，是城市建设投资主体多元化、融资方式多样化和运作方式市场化的过程，是以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革在城市领域的拓展和深化。
中国城市的发展有相同的大背景，因而城市经营都面临引入市场机制、放宽非国有企业市场准入领域、建立多元化投融资体制、调整产业结构、优化城市空间布局、改善城市综合环境、增强城市功能和竞争力、促进城市化水平的提高等这样一些共同的任务，但由于各个城市都有自己的个体差异，城市经营也各具特色，并没有一个统一的模式。
一、从经营城市的路径选择来划分的城市经营模式
从经营城市的路径选择来看，有以改善城市综合环境为先导的大连城市经营和以创品牌产品为先导的青岛城市经营两种典型模式。
大连市从20世纪90年代初开始，坚持规划在前，走环境建设立市兴市的道路，在建设城市、经营城市方面取得了显著成效，先后被评为全国卫生城市、全国环境保护模范城市、全国绿化先进城市、全国园林城市、全国优秀旅游城市。1999年，大连市被联合国确定为亚太地区城市治理先导城市，薄熙来市长获得联合国人居奖。2000年，获得联合国授予的国际改善居住环境最佳范例奖。2001年又被联合国环境规划署评为“世界环境500佳”，成为本届全球唯一获奖的城市，也是中国历史上唯一获此殊荣的城市，发展中国家城市仅大连获此殊荣。
大连市经营城市的做法和经验，主要是集中力量搞好事关城市可持续发展的重大基础设施项目建设，以治理污染和改善人居条件为重点，实施大规模的城市环境综合整治，改善城市功能，扩展发展空间，把环境搞好，把城市做美，以城市的知名度和城市品牌吸引市外人来购买住房、游玩、购物；环境改善了，购房者多了，房价自然上涨，土地自然升值，政府就从土地出让中赚得巨资，并通过吸引大量外商来投资房地产开发，带动建筑、建材、商业等相关产业，大幅度增加税源；进而通过城市环境改善，提供商机，吸引城市内外各行各业的投资，推动城市经济的全面发展。因此大连模式遵循“城市规划、建设、管理——环境改善优化——产业发展——城市竞争力提高”这样一种路径选择。
如果说大连城市的名声远远高过大连的产品和企业，那么青岛产品和企业的名声则远远高过青岛城市本身。大连市的一位官员曾对记者说，在青岛，你可能不知道市长是谁，但你肯定知道张瑞敏，知道海尔、海信；但在大连，你可能知道我们有过一位非常出色的市长，但你肯定说不出我们有什么著名的品牌。青岛城市经营的路径选择是：“产品品牌、企业发展——产业发展——城市规划、建设和管理——环境改善与优化——城市竞争力的提高”。青岛培育了一系列名牌产品，形成了以名牌企业集团为支柱的工业体系，把自己建设成为一个著名的工业中心，通过把最好的产品输出到市外来获取收入，以企业为载体来吸引投资，从而带动产业发展、基础设施建设和环境改善，促进经济的全面进步。
经营城市是城市整体的经营，包括经营城市的所有构成要素和资源。从产业的角度看，经营城市就要经营城市的产业和其中的企业。青岛市的做法：一是政府始终与企业保持良好的合作关系，少干预，为企业发展创造最宽松的环境。二是“抓大放小”，通过实施名牌战略促进产业结构调整，将培育扶持的产品列入财政、税务、信贷、外汇、投资及产业政策的支持计划。三是把建立企业技术开发机构和技术创新机制作为关键措施，鼓励企业加大技术开发投入。目前已有60%以上的大中型企业建立了技术开发机构，企业已经成为科技投入的主体。四是支持鼓励企业通过兼并、联合、划转、投资控股等方式，搞好资本运营，推行低成本扩张，壮大企业集团，扩大品牌优势。五是支持企业实施“走出去”战略，努力创造国际名牌。目前青岛已拥有青岛啤酒、海尔冰箱、双星运动鞋、澳柯玛冷柜和海信电视机等一批中国驰名商标、名牌产品和国内国际著名的大型企业，获驰名商标数量在全国大中城市中位居前列。2000年全市工业企业销售收入过3亿元的有63家，利税过3000万元的有43家。
如果一个城市没有一大批有实力的企业，缺乏商机，居民购买力不强，土地将难以增值，路、桥冠名权可能会无人购买，新区建设和旧城改造也难以吸引投资。不断增强的企业竞争力和产业竞争力，以及良好的经济发展态势，为青岛城市建设和发展奠定了良好基础。“八五”以来，青岛的经营城市已经逐步成为城市建设主要资金来源，先后通过市场筹集资金500多亿元，为城市建设的快速发展提供了有力资金支持。
二、从城市经营的重点来划分的城市经营模式
从城市经营的重点来看，有以经营土地和土地制度创新为重点的杭州模式和以经营基础设施为重点的上海模式。
如果说土地是城市发展的平台，那么基础设施就是城市的骨架，经营土地和基础设施是中国式经营城市的核心内容。经营土地和土地制度创新以杭州市的做法最为典型，而经营基础设施则以上海市的做法最为典型。
1996年，上海建立了中国第一家土地收购储备机构——上海市土地发展中心。杭州在学习借鉴上海经验的基础上进一步创新土地制度，建立起了比较完善的土地收购储备制度。改革前中国城市国有土地实行的是行政划拨和无偿、无限期、无流动的使用制度，改革后无偿、无限期、无流动的土地使用制度开始逐步向有偿、有限期、有流动的土地使用制度转化。但由于在具体操作中，从中央到地方的五级政府都不同程度地掌握着国有土地的处分权和收益权，而各级政府管理土地的职能，又被分散到许多不同的部门，甚至造成有的市县有几十个渠道同时供地的现象，城市国有土地统一的所有权被各个部门所分割，管资产、管人、管事相分割，形成部门所有制。多个部门都以所有者代表的身份发号施令，政出多门，政策不一致，甚至相互扯皮，一旦出现问题，难以追溯产权管理责任，最终是所有者缺位。国有土地这种多头管理、多头供应、多部门所有但最终是所有者缺位的状况，导致规范的土地市场秩序的建立举步维艰。
杭州市在经营城市的实践中创立的土地收购储备出让制度，是土地制度的一次创新，较好地解决了上述问题。1997年8月，杭州市政府成立了土地收购储备管理委员会，由分管副市长任主任，计划、经济、城建、规划、房管、财政、贸易、土地等有关部门参加，负责土地收购、储备、出让的决策和政府各有关职能部门行为的协调。同时设立土地储备中心，具体实施土地收购储备出让工作。土地储备中心隶属于土地管理部门，同时接受土地收购储备管理委员会的领导和监督。杭州的土地收购储备出让制度实行统一收购政策、统一储备政策、统一供应政策、净地出让政策、市场运作政策、资金集中政策等6项具体政策。凡市区经营性的存量土地和新增建设用地，都由土地储备中心统一收购或征用，违法用地、闲置抛荒土地及无主地也由土地储备中心依法收回，经过初步开发，将“生地”变为“熟地”，“毛地”变成“净地”（杭州提出储备土地的“净地”出让概念，是指出让的储备土地不仅地面净，而且债权债务净），然后统一纳入政府储备库。在土地出让中实行市场运作政策，根据城市总体规划、土地利用总体规划以及土地供应计划，统一由政府以招标、拍卖等方式出让。对一些历史遗留问题或经营性项目如需协议出让的，经市政府常务会议讨论同意后，对协议出让结果进行公示。土地储备运作资金由财政专户管理，实行资金集中政策。土地使用权出让后，在成交价款中优先确定一定的比例，保证土地储备中心原先支付的土地收购补偿费用和土地储备期间的运作成本。为调动原用地单位盘活土地的积极性，对一些困难企业，经市政府批准，对土地出让后的增值部分及土地出让金中的级差地租部分，部分或全部返回企业。对土地补偿费和返回给的土地资金，政府委托相应职能部门集中管理，保证合理使用。
杭州市的土地收购储备出让制度通过统一收购权和统一批租权，真正实现了政府对土地一级市场的垄断，严格控制着城市土地供应总量和开发总量。这实际上就是由土地收购储备管理委员会作为国有土地所有权行使机构，对国有土地集中统一、排他性地行使所有权，解决了原来国有土地多头管理、多头供应、多部门所有但最终是所有者缺位的问题。同时，以招标、拍卖等方式出让土地使用权，用市场机制运作土地资源，变无偿、无限期、无流动的土地使用制度为有偿、有限期、有流动的土地使用制度，一方面使国有土地所有权在经济上得到实现，另一方面也促使用地单位十分珍惜土地，促进了土地资源的节约、合理流动和优化配置。从杭州市土地储备中心成立到2002年底，累计收购土地13688亩，大约相当于1.6个西湖（5.68平方公里）的面积。收购这些土地，中心花去74.34亿元；到2002年底为止仅卖出和移交一半多，就已收回69.1亿元；中心尚库存6000多亩土地，价值近50亿元。
上海的城市经营则以城市建设的投资、建设、运营、管理体制创新最为引人注目。
20世纪90年代以来，上海累计完成基础设施投资3650亿元，住宅建设投资3500亿元，相当于平均每天投入2亿元。而近年上海市财政计划内项目投资每年只有20亿元左右，中央财政在上海的直接投资更是寥寥无几，近几年使用国债资金也不过70亿元。上海市解决巨额建设资金来源的思路是：积极推进投融资体制改革，改革的核心是将社会资金引入城市建设领域，并将市场机制运用到建设、运营、管理的各个环节。具体做法是：1.建立举债机制，扩大政府投资规模。一是通过向世界银行、亚洲开发银行等金融机构借债来搞建设。二是于1992年7月组建了全国第一家城市建设投资公司，形成城市建设投融资新模式：城市建设不再是政府统包统揽，而是在政府不断增加投入的基础上，由政府领导下的专业公司，以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多种办法，全方位筹措城市建设资金。迄今上海市已成立了10多个各类政府性投资公司，作为融资主体。2.经营土地，大规模挖掘资源性资金。到2000年，土地批租为上海带来了1000多亿元的基础设施投资。2002年7月，上海全面实行土地使用权出让招标拍卖制度，这标志着房地产一级市场的土地供应方式更为透明。3.实行资本运作，扩大社会融资。上海将有盈利的基础设施项目推向市场，实行社会融资。借鉴国际通行的BOT（即建设、经营、转让）方法，推出了出让城市基础设施部分特许经营权的举措。鼓励民间企业、社会资金收购已建成的城市基础设施，迅速收回投资，转而成为新一轮建设的投入资金。同时还将已建成的项目以公司方式上市，筹资超过100亿元。4.改变城市建设财政拨付体制，变一级预算单位的统收统支为归口使用包干，促进归口部门的改革积极性，因改革方案的实施而积余的资金金额用于城市建设、维护和管理。5.改变政府资金投入方式。所有的建设项目都以项目公司的方式实行市场化运作，改变过去计划经济体制下财政直接投资的模式。同时，在建设过程中严格实行招投标制度。6.改革垄断行业。打破了自来水、煤气等自然垄断性行业的垄断，允许和鼓励国内外资金进入。7.改变建设运营一体的传统模式。对轨道交通实行了投资、建设、运营、监管“四分离”，将竞争机制引入各个环节。
经过多年的城市建设投融资体制改革与探索，上海实现了投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接的转变，形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，政府财政资金投资的比重越来越小，政府角色也由过去的独挑重担搞建设转换为现在的主要行使引导、管理和监督职能，从而更好地发挥了国有资金的控制力、影响力和拉动力。2002年上海政府用于城市基础设施建设的预算内资金未占到总额的5%，超过95%的固定资产投资来源于外资和民间资本。
三、在“资本置换”理论指导下的都匀市城市经营也值得关注
中国城市的发展普遍受到资金短缺的制约，西部城市特别是那些非省会城市更是如此。位于贵州省中南部的小城市都匀市于1998年6月提出“资本置换”的概念并付诸实践，用于指导经济建设和城市经营，激活存量资本，在很大程度上解决了资金短缺的问题，取得了较好的效果。“资本置换”的提法也得到了于光远、董辅礽、王珏、卫兴华、薜永应等著名经济学家的认可，在理论界产生了一定的影响。
“资本置换”理论的基本观点是：西部落后地区的经济建设和城市发展严重缺乏资本增量的投入。另一方面，经过几十年的建设，也有相当数量的资本存量沉淀下来。因此，促进经济活动进入良性循环的切入点，应当是把现有的有形的、无形的国有资产都赋予资本的属性，通过资本重组，达到资本扩张的目的。然而资本的组合和流动需要通过资本市场来完成，而都匀市属于西部欠发达地区，没有可依托的资本市场，这就需要在资本运营过程中采取“国有资源、资产＋政府信用＋政策驱动”的组合形式，在资本形态的转换上避开货币资本，以实物形态的、非实物形态的资本直接换取交易对方的另一形态的资本或生产资本，把存量资本变为可以增值的活化资本，在政府权力和市场的作用下，通过流动、组合、裂变、兼并、出租、转让等各种方式进行有效运作，以最大限度地实现增值、获益、盈利，并将其作为再投资，进入再循环，形成“滚雪球”效应，从而达到激活存量，吸引增量，促进经济发展的目的。都匀市的“资本置换”，不仅指行政企事业单位的技术、信息、厂房、机器、设备、土地、人才等要素的流动重组，指城市土地使用权、街区开发权、广告设置经营权、市区河段经营权、公厕经营权、城市景点经营权的让渡，而且逐步扩展到工业、农业、交通、绿色产业、矿产资源开发等领域和行业，交易主体也逐步由政府对企业扩展到集体对集体、企业对企业、集体（企业）对个人、个人对个人的多种交易关系。
著名经济学家薜永应曾总结说：从都匀市实际做法看，这种“资本置换”是一种“大置换”，是以普通的资本置换为基础，涵盖其他资源的，是广义的和大范围的置换。只有这种广义的“大置换”，才有可能升华为一种发展战略，否则，最多是改革举措之一。
可以说在“资本置换”理论指导下的都匀市的城市经营，基本上达到了“城市整体经营”的高度。
由此看来，不仅不同国家由于经济发展水平和城市化所处的阶段不同，经济、政治、社会制度和文化传统不同，因而城市建设和发展所面临的任务以及经营城市所要解决的问题会存在差异，城市经营的方式是多样化的，而且同一国度的不同城市也会由于存在个体差异，因而也不可能有统一的城市经营模式。各个城市应该根据自身的具体情况，选择适合自身特点的城市经营路径和重点。当然，城市是一个复杂的系统，包括了许多构成要素及其相互关系。城市又是一个更大范围的区域系统的子系统，城市与城市之间，城市与农村地区之间，相互依存，有着千丝万缕的联系。因而尽管不同国家的城市经营各有特点，不同城市经营城市的路径选择有所差异，城市经营的侧重点有所不同，但城市经营的系统性和整体性却是人们的共识。所有经营城市的成功范例都强调城市发展战略和规划的指导作用，兼顾经济效益、社会效益和生态效益，以实现城市可持续发展为目标，就是这种共识的具体体现。
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