我国地方行政层级改革的制度分析，本文主要内容关键词为：层级论文,行政论文,制度论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1009-4997(2007)02-0016-04
地方行政层级设置是地方行政管理体制的重要组成部分。我国现行地方行政层级设置普遍实行省——市——县——乡(镇)四级制。在信息化和网络化高度发达的时代背景下，在现代管理技术迅速发展的情况下，为了提高行政效率和增强地方政府的回应性，为了推进区域经济一体化，适当地减少地方行政层级设置，已经成为中国行政管理体制改革的重要内容之一。我国“十一五”规划明确提出，“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化”①。本文主要就我国现行行政层级设置存在的主要问题及改革思路进行探讨。
一、中国地方行政层级设置现状
1949年中华人民共和国成立以后，我国地方行政层级设置经历了多次变化，但行政层级中的省——县——乡基本格局没有太大变化。1979年以后，在省与县之间设置的准行政层次改称为地区行政公署；80年代中期以后，准行政层次地区行政公署逐渐在地方行政层级中消失了，取而代之以地级市政府。
当前，中国的地方行政层级设置存在着两级制、三级制和四级制等三种形式。其中，两级制只存在于直辖市的城区，实行直辖市——市辖区两级制，市辖区是基层地方政府。三级制主要有四种情况，直辖市——县(郊区)——乡(镇)，省(自治区)——设区的市——市辖区，省(自治区)——县(自治县，县级市)——乡(镇)，省(自治区)——自治州——县级市。四级制主要有两种情况：省(自治区)——设区的市——县(自治县、郊区、县级市)——乡(民族乡、镇)，省(自治区)——自治州——县(自治县、县级市)——乡(民族乡、镇)。在上述三大类行政层级中，四级制属于具有主导性地位的普遍形式。此外，在现行地方行政管理体制下，市辖区、县级市之下设有街道办事处作为派出机关，少数省(自治区)在县之上设有地区(盟)作为派出机关，这些派出机关具有准行政层级地位，它们在事实上承担着一级政府的管理职能。
二、地方行政层级设置过多的弊端
自秦始皇统一中国以后，中国古代的地方行政建制，除秦开创地方建制至汉武帝元封五年(公元前221年～公元前110年)实行郡县两级制、隋文帝开皇三年至唐太宗贞观元年(公元283年～627年)实行州县两级制外，其他主要的封建王朝都实行三级制或准三级制。② 中国古代一直有“皇权不下县”的传统，通常以县为基层政府。乡的办事人员不是国家任命的官员，而是县令在地方士绅中指派的，不拥有国家权力。新中国成立以后，中央政府创造性地将基层政府治理从县级延伸到乡级，它对于打击传统宗法和地方恶霸势力，巩固和加强基层政权建设具有重要意义。但现行地方行政建制由于层级设置过多，在实际运行过程中也确实存在着一些问题：
1.行政层级过多有损于行政回应性
中国目前地方行政层级实行四级制，是自古以来地方行政层级设置最多的时期，在当今世界的地理大国中也是鲜有其例。行政层级设置多的好处在于，它有利于实行垂直控制和层层节制，确保中央政府的统一指挥。军队系统之所以行政层级设置很多，就在于它既能够有效地组织起庞大的军事力量，又可以实现对整个军队体系的有效控制。但政府管理不同于军事管理，它不仅要确保中央的有效控制和统一领导，而且要充分发挥地方的积极主动性。为此，地方政府应尽可能地贴近基层，对辖区事务拥有管理自主权，能对群众的意见和呼声及时作出回应。行政层级设置过多的弊端在于，由于层层对上负责和对口设置机构，势必造成机构臃肿、人浮于事，形式主义和官僚主义盛行，难以对基层群众的意见和呼声作出及时回应，从而降低行政管理成效，造成公共产品和公共服务的低效率供给。
2.行政层级过多不利于节约行政成本
地方行政管理的层级设置过多，必然要求对口设置机构，政府机构和官员数量也就因此增多。根据1997年12月17日《工人日报》发表的文章，中国历史上的官民比例，汉代为1∶7945，唐代为1∶3927，清代为1∶911，1991年为1∶30。当前，地方行政管理由于机构臃肿导致行政成本过高、政府财政沦为吃饭财政的现象，已经引起了政治家和学术界的广泛关注。这一问题不仅影响了地方政府的工作效率，甚至使地方政府管理的合法性出现裂痕。过去，政府机构改革主要关注于从中央到地方的机构膨胀和人员超编问题，而对地方行政层级设置过多现象未足够重视。实际上，行政层级过多也是导致政府机构膨胀的重要原因之一。对于中国这样的地理大国而言，增加一个地方行政管理层次，其所导致的机构、人员和行政经费增加，都是十分庞大的数字。
3.“市领导县”体制存在着市压县现象
我国自80年代开始推行“市管县”体制。中央当时推行市管县体制的主要目的，是沟通城乡经济联系，由经济较为发达的“市”带动周围“县”的农村经济发展，最终实现城乡经济协调发展。这一体制设计的初衷无疑很好，但在实际运行中经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象。“市领导县”体制主要是为市区服务的，它常常通过行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目给市区，从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”等局面。我国中西部地区的许多地级市，自身的经济实力和发展潜力就不强，实在难以带动周边县域经济发展和促进城乡经济一体化。即使在经济发达的东南沿海地区，近年来“市管县”体制的负面作用也有所显现。随着发达地区县级市经济实力的增强，特别是当县级市具有相当的经济实力时，自然要求扩大城市规模和更新基础设施，而地级市为维护自身的经济利益和行政地位常常对此进行压制，从而导致两者之间的行政掣肘和利益矛盾加剧。
三、国外地方行政层级设置状况
世界各国由于国土面积以及政治、经济和社会背景不同，各自的地方行政层级设置也有很大差别。尽管如此，总结国外地方行政层级设置的总体状况及其发展趋势，对于正确认识我国地方行政层级设置问题，更好地把握我国地方行政层级改革方向，无疑具有一定的参考和借鉴意义。概而言之，国外地方行政层级设置的基本情况是：
1.地方行政层级普遍实行两级制或三级制
在当代世界近200个独立国家中，除新加坡、塞舌尔等极少数袖珍国家不设地方政府、少数国家只设一级地方政府外，大多数国家的地方行政层级实行两级制或三级制。当今世界上只有七、八个国家实行四级制，它们基本上都属于发展中国家。就主要地理大国的地方行政层级设置看，世界上国土面积前十位的国家，除中国和印度实行四级制外，其他国家都实行两级制或三级制。其中，俄罗斯为三级制，加拿大、美国、巴西、澳大利亚为两级制，阿根廷、哈萨克斯坦、苏丹为三级制。就主要发达国家的地方行政层级设置看：美国设有州级政府和地方政府两个层次；日本的地方行政区划包括都道府县和市町村两个层级；法国实行大区、省和市镇三级制，是欧盟成员国中地方行政层级设置最多的国家。从国外地方治理的实践看，地方行政层级设置以两级制或三级制为宜，地理和人口大国同样可只设置二至三个行政层级，并保障地方治理处于有效运作状态。
2.地方政府管理幅度具有逐步扩大趋势
行政管理层次和财政管理幅度是互为影响的变量关系，一般地说，行政管理层次减少，行政管理幅度就会相应增大，反之则相反。在过去，由于信息沟通不畅，管理工具、管理手段和管理能力不够发达，地方治理不得不增加行政管理层次。当今时代由于信息化和网络化的快速发展，不仅企业管理的组织结构在朝着扁平化方向发展，政府管理的层级结构也在朝着扁平化方向发展。随着地方政府管理层次的减少，地方政府的管理幅度就会相应增加。例如，美国设有51个一级行政区，二级行政区仅县和市就多达22000个，平均每个州政府下辖有440多个县和市。法国本土设有22个大区、96个省和36000多个市镇，其中省是最重要的地方政府，每个省平均下辖有370多个市镇。日本的47个都、道、府、县下辖有3273个市、町、村，平均管理幅度为69个。俄罗斯的89个联邦主体共设立1834个二级行政区，平均管理幅度为21个。德国16个联邦主体下辖有660个二级行政区，平均管理幅度为40个。比较而言，中国地方政府管辖幅度则要小得多，目前中国内地共设31个一级行政区、333个二级行政区和2861个三级行政区，自上而下的平均管理幅度分别仅为10.4个和8.59个，远远低于发达国家的地方政府管理幅度。③
3.大都市区实行多中心合作的治理体制
20世纪70年代以来，发达国家的大都市区迅速发展起来。许多大都市地区并未建立有统一的政府机构，而是存在着多个政治实体，中心城市和郊区市镇在行政上互不依属，分别独立行使自治权。例如，美国的旧金山大都市区有102个市镇，还有485个特别区。④ 在多中心并立的情况下，企业和居民的自由迁徙和“用脚投票”机制，促使多个政治实体不得不争相提高公共管理水平。相对于单中心的市政管理体制而言，这种多中心体制由于地方政府贴近社区和居民，更加具有回应性，因而能够更有效地满足居民的多样化需求。但多中心治理同时也存在着“碎片化”问题，容易导致大都市区的跨区域公共产品和公共服务供给困难。为了协调和处理跨区域的政府间管理问题，近年来，大都市地区多个政治实体之间的横向合作获得了长足发展。这种横向合作有的是由中心城市直接兼并或代管郊区市镇，有的是多个政治实体基于彼此信任和互惠互利，成立合作机构或签订合作协议，以负责协调更大范围内的公共服务供给。
四、中国行政层级改革的基本思路
过去，由于政府管理的信息化和网络化程度不高，为了增进信息沟通和保证层级节制，不得不增加设置中间行政层次。现代科技发展极大地改进了信息沟通状况，它为减少地方政府管理层级、促进地方政府贴近基层提供了客观可行性。在我国全面建设小康社会的新时期，有必要适当地减少地方行政层级设置，促进地方政府从善政逐渐走向善治。针对我国地方行政层级设置过多的现实问题，借鉴国外地方政府治理的成功经验，一条可供参考的改革思路是：适当缩小省级政府的建制规模，实行市县分设分治，将乡镇政府改为派出机构(准行政层级)，将地方行政层级从四级制缩减为三级制。
1.适当缩小省区规模，增设省级行政建制
省级政府在我国地方行政体制中居于重要地位。适当缩小省区规模，就是要把少数大省(自治区)分解成为几个省(自治区)，或者从几个省中划出一块再设一个省。在现行地方行政区划下，我国新疆、内蒙古、四川等地理大省(自治区)，其辖区面积相当于甚至超过了西班牙、法国、德国等欧洲大国；河南、山东、四川等人口大省，其人口规模接近一个亿，远远超过了所有欧洲大国的人口规模(俄罗斯除外)。治理这些地理和人口大省，几乎相当于治理欧洲大国。由于省级政府辖区面积太大，或辖区人口太多，为了维持合理的管理幅度，就不得不增加行政层级设置，此举导致行政效率低下，行政成本上升。例如，内蒙古自治区从东到西绵延几千公里，给政府管理带来很多不便，如果分解为东部和西部两个自治区，继续实行民族区域自治，行政管理效率将会提高很多，管理成本也会相应降低。从国外经验和实际管理需要出发，我国的省级建制可以增设至50-60个，其中包括直辖市可增设至10-15个。从操作可行性看，缩小省级建制规模不会遇到太大的阻力，现在的许多省份本来就是由几个省合成的。
自近代以来，划小省区的主张由来已久。清末“戊戌变法”时，康有为、梁启超等人就提出重划省区，以撤废督抚而治本。民国时期的北京政府和南京国民政府，也都曾把划小省区作为施政方针，但均由于政局动荡而未付诸实施。今天，在党中央的坚强领导下，我国国内政局稳定。中央提出继续深化行政管理体制改革，为探索划小省区提供了难得的历史机遇。具体地讲，增设省级行政建制具有以下好处：首先，它依山川形势、交通便塞、辖区面积合理划分省区，有利于促进行政区与经济区相协调；其次，划小省区有利于遏制地方保护主义，有利于打击和遏制地方分裂势力；再次，划小省区有利于缩小省与县之间的管理幅度，从而为缩减地方行政层级奠定基础；最后，划小省区有利于促使省级政府贴近基层，有利于让人民更好地参与政府管理，有利于完善社会主义民主监督体制。
2.改革“市管县”体制，实行市县分设分治
借鉴发达国家的大都市区管理体制，中国行政体制改革的可行思路是：改革“市管县”体制，实行市县分设分治。即市政府只管理城市自身，除了郊区县之外，其他县改由省政府直接管理。改革“市管县”体制的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政体制，地方政府的使命在于执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共产品和服务，满足辖区居民的公共需求。废除“市管县”体制之后，市在法律地位上将与县平行，县将直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方经济和社会发展自主权。这样，我国的地方行政建制将从四级减为三级，即实行省县乡三级政府的地方行政管理体制。当然，随着市域经济的发展和城市的自然扩张，一些大都市也可以逐渐兼并周围的县，将其改为“市”管理的“区”。同时，有些县随着经济发展和城镇化水平的提高也可以改为“市”。在推进市县分治的过程中，现行的“市”和“县”的行政级别可以暂时保持不变，以避免因机构和人事变动引起个人利益的重大变化。
就市县分治的政策效应而言，首先，它有利于改变“市”对“县”的剥夺性体制。在“市管县”体制下，城市工业发展到一定水平以后，并没有自觉地将资本和技术反哺农业，而是投向了城市基础设施和第三产业的发展，以满足城市的高档消费和生活需要，或者将工业资本转变为金融资本谋取更多的利润。这样一来，城乡的差距反而进一步拉大了。其次，市县分治有利于完善社会主义市场经济。“市”和“县”是两种不同的经济体系，各自的经济发展原则是不同的，用工业理念抓农业生产，通过行政手段将农民变成市民，是不符合城乡各自的发展规律的。实行市县分治，使两者处在相对平等的地位上，才能真正谈得上城乡的协调发展。第三，市县分治有利于发挥市、县各自的积极性。实行市县分治以后，我国的地方行政层级将由四级减为三级，它有助于进一步优化我国的地方行政管理体制。
3.改革中央高度集权体制和乡镇政府模式，实行地方分权和基层自治
当前，地方分权已经成为世界性的公共行政发展趋势。改革开放以来，我国地方分权化改革也在不断取得进展。目前，地方政府的行政管理自主权已经有了很大提高。但迄今为止，我国的地方分权还存在许多不足之处。从原则上讲，考察地方分权与否的重要标准在于，地方性公共事务决策权是否真正掌握在地方政府手里。根据这个标准，我国仍然需要继续推进地方分权改革。我国现行的分税制，实际上仅是中央政府与省级政府的分税安排，省级以下的地方政府还没有纳入到分税制的制度体系之中。目前，省级以下的地方政府仍无法充分利用地方税收手段来促进地方利益，以更好地促进当地经济发展。从理论上讲，地方政府尤其是基层政府由于贴近基层，它们对辖区情况和居民需求具有更深刻的了解，能够及时回应辖区居民的现实利益偏好。通过民主选举产生具有自治权的地方政府，往往能够更好地把握地方利益需求，从而能够更有效地提供地方性公共产品和公共服务。
传统的中央高度集权体制是在交通和通讯都不发达的情况下，为适应以自然经济为主的农业社会而设置的，各级政府的管理职能比较简单且普遍雷同。现代国家由于政府管理任务繁重而复杂，不仅要合理划分中央与地方的管理权限和责任，而且要合理划分不同层级地方政府之间的管理权限和责任。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，要由中央政府统一管理，以保证国家法治统一、政令统一和市场统一。属于本行政区域的地方性事务，要授权由地方自主管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。上下级地方政府间也应该区别不同情况，明确各自的管理分工和和管理职责，分清主次责任。只有在上下级地方政府间也实行法定分权，才能避免各级地方政府管理职能的普遍雷同现象，才能真正提高行政效率和增强行政活力。在地方分权的制度格局下，中央和上级地方政府负有监督下级地方政府的使命，但这种监督应当在法律和制度的框架下进行运作。
就乡镇政府的改革定位看，由于乡镇财政收入实在难以承担基层政府的各项财政支出，可以考虑取消乡镇一级政府，将它改为县市级政府派出机构(准行政层级)，由县市政府承担乡镇管理的各项职能。乡镇政府改为派出机构的好处在于：首先，它将会精简一半以上的行政编制，从而减少乡镇管理成本、减轻农民税费负担；其次，派出机构的地位并不影响国家权力在乡镇的运行，乡镇派出机构由县市财政统收统支，还可以保障公安、司法、教育、计生等经费开支；再次，乡镇和街道都作为派出机构，有利于统一城乡行政建制。在撤销乡镇一级政权的基础上，可考虑将基层自治从“村民自治”扩大到“乡镇自治”，即由居民直接选举产生乡镇自治机构和乡镇长，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
注释：
①中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要[M].北京：人民出版社，2006年版，P57。
②陈小京等.中国地方政府体制结构[M].北京：中国广播电视出版社，2001年版，P22。
③刘君德等.中外行政区划比较研究[M].上海：华东师范大学出版社，2002年版，P347。
④刘君德、汪宇明.制度与创新[M].南京：东南大学出版社，2000，P105。