行政改革理论和实践的特点与误区，本文主要内容关键词为：误区论文,行政论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的行政改革正处于一个关键时期。由于以下两个方面的原因，行政改革，无论是其理论还是实践中，都存在着一些明显的特点：
其一，长期以来，中国是一个政治、经济、文化高度一体化的社会，政府的行政体制和经济体制在很大程度上是重合的，所以，经济改革首先是而且主要是改革政府管理经济特别是国有企业的方式、方法和手段，进而对政府管理经济的职能及其载体——行政机构提出了改革要求。正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发，加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。诸如政企分开、转变政府职能等等，这些经济改革中提出的理论观点，成了行政改革的主要指导原则。
其二，中国处于由计划经济向市场经济的转轨期，思想方法和工作方法存在一些人为因素，使得行政改革在理论和实践上出现一些曲折。
从1997年5月以来，党中央国务院提出了一系列改革的新的理论观点，对行政改革也作出了新的设计并加以积极推进。现在，有必要也有可能对行政改革的理论和实践加以重新认识，澄清理论上的模糊，消除实践上的误区，真正按照政府管理活动的规律和特点，提出有益于行政改革向着正确轨道不断推向深入的新认识。
关于政企分开的误区。政企分开是从经济改革角度提出、被作为行政改革的一项主要原则的一个重要的理论观点。也被认为是经济改革和行政改革的一个重要难点。而且迄今仍有不少人认为，政企不分是经济改革无法深入的关键所在，也正是这一原因，才迫切要求进行行政改革。按照各界普遍的提法，政企分开，简言之就是政府不再直接管理企业，由企业自主决策、自主经营，成为真正的市场主体。学术界的解释是，所谓政企分开，就是政府的国有资产所有者职能与其社会经济管理职能分开；社会经济管理职能与经营管理职能分开。也即政企职责分开。尽管提出政企分开已经十多年，政府也采取了向企业下放权力等等法律的和行政的措施，包括象上海和深圳这些改革的先导地区，成立国有资产管理机构和营运机构，建立授权——代理机制，制造“隔离带”，但是一般的看法是，政企不分问题并没有得到真正解决。并且认为其关键在于政府部门不愿意放权，因此寄希望于通过行政改革，特别是转变政府职能、精简政府专业管理部门，达到政企分开的目标。
那么，需要回答一个简单的问题：资产所有者要不要关心其资产的营运？对于其资产所投入的企业经营者的选择、经营方向的确定、重大投资行为等等，能不能加以过问？从国外的情况看，无论是私人资产所有者还是国有资产所有者，至少在上述重大问题上是要加以过问的。实际上，在发达市场经济国家，也都有国有企业，而政府对国有企业的管理与中国目前的情况相比，其介入程度不说更深的话，至少也可以说相差无几。诸如任免企业领导人、监督企业经营、决定重大事项，乃至工资额度、职工员额等等，或由政府直接决定，或需经过政府审批，这被认为是理所当然的。如果按照中国学术界对政企关系的解释，也可以说是政企不分。但这些国家并没有在行政改革中提出解决政企不分问题。更没有把它作为行政改革的一个原则。还有，对于中国目前政企关系，也有一种观点认为，对于垄断性国有企业来说，由于不加区别地强调政企分开，政府对企业应有的管理被取消，结果导致这类企业往往将内部人利益置于所有者利益之上。这至少启示我们，要跳出已有的思维方式，对政企分开问题作更深层次的思考。
问题的关键在于，在市场经济条件下，无论持何种意识形态，为什么都要设立国有企业？从公共行政管理的角度来看，由一批国有企业作为政府公共管理功能在经济领域延伸的载体是必须的。这是因为，市场经济的运作除了需要政府提供制度设施外，还需要政府提供公共服务，如直接关系到国民经济整体利益和长远利益的物质和人力基础设施，这些行业和部门具有起始投资大、收效慢、受益面大等特点，民间无力承担或不愿意承担，有的由民间承担会导致垄断，因此，只能由政府通过建立和直接管理一批国有企业，以保证公共物品的正常提供，弥补市场缺陷。这些国有企业与其它企业的最大不同就在于，前者是政府贯彻公共政策的载体，是“政策人”；后者是追求利益最大化的“经济人”。从行政法的法理上说，可以把国有企业纳入公共行政组织范畴。在这里，是不存在我们所理解的政企分开问题的。
结论是：首先，从总体上看，针对计划经济基础上形成的企业和生产单位只是一个行政部门的附属物的体制，提出政企分开，使之成为政府和企业之间的一种状态要求，是完全必要和正确的。其次，要达到前述状态，依靠行政改革——所谓转变政府职能、精简政府经济管理部门是无法完成的。因为，在政府作为国有资产所有者的代表时，出于对所有者和公共利益负责的考虑，必然对其所独资兴办的企业的人事和经营状况加以监督和控制，因此，政企是不可能彻底分开的。也就是说，解决目前国有企业困难以及政府和国有企业关系中存在的问题，首先不是行政改革的任务，而主要是“从战略上调整国有经济布局”，通过“资产重组和结构调整”（江泽民，十五大报告），收缩国有经济运作领域，把有限的资源用于必须和在特定发展阶段有必要由政府公共投入的领域，现阶段应把力量集中在民间企业和市场机制不能很好发挥作用的领域。其次，在市场竞争领域，必然还会存在少量国有资本占主体地位的企业，对此，则应通过实行产权多元化，特别是推行机构持股和企业交叉持股，来解决政企关系方面存在的问题。最后，行政改革中所涉及的政府和国有企业的关系问题，主要是根据经济社会发展的需要，适时地调节政府的公共投入；在保证公共政策目标有效贯彻的同时，尽可能地引入竞争机制，降低管理成本，提高营运效率。因为，这是以对市场经济条件下政府职能认识的不断变化和政府干预经济手段的不断调整为前提的，因此今后应将其纳入行政改革的范畴。如果不是从上述意义上理解政企分开问题，而仍然拘泥于经济学界在十多年前所提出的政企分开的思路，那么，行政改革必然难以走出误区。
关于转变政府职能的误区。转变政府职能与政企分开一样，并且是在同时由经济学界首先提出并为各界所接受的一种理论观点。也是指导行政改革的重要的理论之一。尽管对转变政府职能的认识在不断深化，但就一般的理解来说，它的涵义是要求政府对经济特别是国有企业的管理，应由直接、微观和部门管理，转变为间接、宏观和行业管理，并按照这一要求重新确定政府的经济职能：统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督。如果说，引入这一理论，比起此前的行政改革仅限于机构与人员的调整是一次重大突破，引导行政改革进入到职能层次；那么，在市场经济已成为经济改革的目标的今天，已经到了必需对此加以重新认识的时候了。
由于以产权多元化和经济市场化为基本内容的经济改革，促进了国家和社会、政治和经济之间结构的分化，一个相对独立的、提供资源和机会的民间社会开始形成，建立在政治、经济、社会一体化基础上的全能型政府的职能和结构已不适应转型社会公共行政管理的需求。所以，当市场、民间社会发育到一定程度，对于全能型政府的行政改革来说，其基本内容就不应当局限在转变政府的经济职能，而是要重新界定政府在整个社会中的地位和作用，即进行角色定位，确定公共行政、民间社会、市场之间的分工，可以由民间社会、市场承担的职能不再由政府承担，社会和市场无以承担、不应承担的职能，则由政府承担。以确保效率和公平的统一。在这里，应由政府承担的职能，包括兴办并管理只能由政府兴办、提供公共服务的国有企业，不存在直接与间接、宏观与微观问题。政府职能范围内的、市场和社会无法替代的事务，在一定时期，只能由政府承担起办理的责任，向社会提供具体而周到的行政服务。换言之，对市场机制本身不能解决的事情，就由政府去管，而且凡是政府管的事，就要设法让政府管得住、管得好。对此，只要了解一下发达市场经济国家和地区的政府，特别是其城市政府和地方政府事无巨细的职能情况就不难理解了。
由上观之，与市场经济相适应的行政改革，其基本内容远远不是转变计划经济基础上的政府职能，而是解决政府与市场、社会的分工问题，即各自的角色定位问题。不能囿于转变政府职能所要求的由直接转向间接、微观转向宏观而影响到只能由政府承担的、向社会提供具体而周到的行政服务的职责的履行，甚至放弃政府的管理责任。在实践中，更不能把下放多少数额以下项目的审批权当成转变职能的具体行动。
关于行政管理法制化的误区。行政管理法制化这一观点从理论上说是完全正确、十分必要的。但在实践中却存在着明显的误区；认识上也有不少模糊之处。
中国的行政改革是否需要解决象发达市场经济国家和地区的行政改革中所要解决的规制过多问题？近年来，一些国家和地区在行政改革中推行“非制度化”或称“规制缓和”，主要内容就是减少规章，放松管制。处于加快法律和制度建设步伐之中的中国，关键问题是尽快做到有法可依、有章可循，这是理所当然的。所以，包括笔者在内，持这样一种观点，即我国的行政改革与西方国家行政改革有时候出现完全不同甚至相反的思路。比如，他们认为法律法规过多过细，限制了企业、社会与政府自身的活力和人的主观能动性，因此要非制度化即以制定多少或废止多少规范性、限制性（主要是对企业和社会自由竞争活动）法律法规来衡量改革的成效。而我国的行政改革则正相反，则把制度化、法律化作为一个基本内容来考虑的。把制度化、法律化作为行政改革的一个基本内容这一观点无疑是正确的，但因此得出结论说中国的行政改革不存在“规制缓和”问题则是大错特错的。某种程度上说，放松政府对企业特别是非公有制企业和市场以及公民个人生活方式的不适当、不必要的事前管制，乃是中国行政改革的首要任务。因为建立在计划经济基础之上的管制行政模式尚未打破，与把“规制缓和”列为行政改革主要任务的国家“相比之下”，作为行政管制基本表现形式的审批、许可在中国不仅范围过宽，而且审批、许可程序繁琐，随意性很大。有人士概括是“多、滥、乱”。在经济改革和行政改革方面可称典范的深圳市，市政府的审批权达1000项之多，其中700多项是上级规定的。可见问题严重之程度。因此，“规制缓和”实属必要。也就是说，中国的行政改革一方面要追求行政管理的法制化，另一方面又面临着减少限制性规章，放松对公民、法人和其他组织的活动的管制特别是事前管制的繁重任务。而法制化必须以减少限制、放松管制为前提和基础。
但是，事实上实践中却往往把行政管理法制化简单地等同于以法律法规固化甚至强化地方和部门行政管制权。由于法律法规主要是由部门起草的，起草者“总想通过立法为自己争审批权、处罚权、发证权、收费权和其他权力”，以至于出现了“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力法制化”的可怕倾向。因为许可权往往与收费联系在一起，依法行政就成了依法限制，依法限制又是为了依法收费；结果，依法行政变成了以利行政。在行政管理法制化的名义下把已有的和争来的处处限制、动辄收费的权力和做法用法律法规固定下来。照这种倾向而推进的行政管理法制化，将与行政改革所追求的真正目标背道而驰。
因此，作为行政改革一项基本内容的行政管理法制化，必须以减少限制、放松管制为基础，以规范政府行政行为为核心、以提高行政服务的水平和效率为目的。
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