关于建立我国城镇最低生活保障制度的思考*，本文主要内容关键词为：城镇论文,最低论文,我国论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最低生活保障制度是伴随现代社会发展而出现的一项社会保护体系。
近几年，各省市在建立最低生活保障制度方面进行了尝试，从了解的情况看，有三个关键问题值得认真思考。
一、关于保障对象的界定
关于最低生活保障的对象，有两种不同的意见：一种意见认为，最低生活保障对象应当包括所有生活在贫困线以下的人，既包括那些无依无靠的老、弱、病、残、孤者，又包括那些失去工作机会、中断收入来源的人。因为作为政府制定的政策，应具有最大的普遍性和公平性，不论是谁，只要生活贫困，收入低于法定的最低生活保障线，就应当得到社会的救济。另一种意见认为，最低生活保障的对象，应当是那些无劳动能力又无收入来源、无依无靠的孤寡残者，而不应当包括有劳动能力的人。有劳动能力的人完全可以通过劳动自谋生路，只要他肯付出辛苦。上述两种观点都有各自的道理，也都有片面性。
本文认为，最低生活保障的对象，不应界定在个人收入上，而应当界定在家庭平均收入上，这样界定，有其合理性。
首先，家庭是社会物质生活的最基本单位，绝大多数人都生活在家庭之中。在家庭生活中的人，不是以个人收入为生活的基础，而是以家庭总收入为基础。当某个人因各种原因丧失收入来源时，家庭中的其他成员很可能仍具有稳定的或者较高的收入，因而并不影响某人的生活状况。当然，如果某人是独身生活，那么他个人的收入即是其家庭的总收入。所以，以家庭平均收入作为衡量生活状况的标准，才能够真实地反映出个人的生活状况。
其次，以家庭平均收入为依据，可以避免因个人特点不同而产生的不公平。以个人收入作为制定政策的依据，表面上看似乎平等，但是，由于每个人的具体情况不同，如按同一标准去救济，就会产生新的不公平。如有劳动能力的人与无劳动力的人，健康的人与长期患病的人，多成员家庭的人与独身或单亲家庭的人，都有很大区别。如果我们不问家庭情况去救济，就会出现有的人一边过着较好的生活，一边拿着国家救济；有的人即使拿着救济也是度日如年。只有以家庭平均收入作为根据时，才能使一切问题迎刃而解。
最后，以家庭平均收入为依据，可以使社会救济资金真正用在确实需要救济的人身上。个人收入水平低，不一定他的生活水平一定低，只有家庭平均收入低下，才能使家庭中的每个成员的生活水平处在低水平上。所以，当我们按个人收入状况进行救济时，往往容易做“锦上添花”的事，而按家庭平均收入进行救济时，才是“雪中送炭”。这样既节省了资金，又能使贫困家庭得到较多的救济。
在保障制度发达的国家，家庭生活状况调查是一项正常的社会工作，我国由于社会保障制度不健全，开展这项工作具有一定困难。随着制度的健全、工作的展开，以后可以成为常规的社会工作。可由社会救济部门与家庭成员的单位、街道办事处、居民委员会的共同合作，把这项工作做好。
二、最低生活保障线的设定
建立全国性的最低生活保障制度，最难的就是最低生活保障线的设定。我国地域广大，幅员辽阔，地区之间的经济发展水平差异较大，因此，制定全国统一的最低生活保障线，确实有较大困难。但是，如果在这个问题上没有一个统一的说法，没有一个全国性的法规，又反映出国家及社会保障制度上的一种缺陷，鉴于这种情况，结合我国实际，本文认为可以采取如下的方式设定我国的最低生活保障线。
1.制定一个全国性的最低生活保障线的参照基数。这个基数可以根据两种情况制定：一是定在绝对贫困线上，即根据维持人的生命存在所需的食品，然后按我国平均物价水平折算出购买这些食品所需的金额，最后定出全国最低生活保障线的基数；二是把我国平均生活水平最低的城市（中等城市为宜）的最低生活保障线作为全国性的基数。
按以上两种方式定的基数，起点低，有较大的余幅范围，贫富城镇都可以以此为基点，以后调整的空间较大。基数不是永久不变的，可以根据国民经济发展和人民生活水平提高的状况进行定期调整。（一般五年调整一次为宜，因为我国经济波动周期每次大致为五年左右的时间）
2.各省市区可以以国家制定的基数为基础，结合本地区的经济发展水平、物价指数、保障基金的支付能力等条件，按基数的一定比例制定出本省市城镇居民的最低生活保障线。假设国家制定的基数为60（元）， 发达地区的城镇可定出本地区城镇最低生活保障线为这个基数的200%，即120元；落后地区的城镇， 可定出本地区域镇最低生活保障线为国家基数的120%即72元。 各市的最低生活保障线也要随着经济发展状况适当调整，但调整的间隔时间不能过长，否则，贫困家庭的生活跟不上经济发展的步子。
三、保障基金的筹集
从理论上讲，最低生活保障基金来源于社会保障总基金，最终来源于国家或地方政府的财政支出。但是，由于我国社会保障制度不完善，基金筹集渠道单一，所以社会保障基金缺乏。不少地区的城镇由于缺乏基金无法承诺最低生活保障。资金成为困绕该制度建立的关键问题。鉴于这种情况，本文认为，除了原有的资金筹集渠道之外，应当运用法律手段提高高收入者所得税来筹集资金。
从我国官方的统计数字看，近几年我国城镇失业率为3.5%左右， 城镇中无劳动能力、无依靠、无收入来源，依赖政府救济的人口不到城市人口的1%，〔1〕除去其中参加失业保险的人，自媒生路的人和家庭平均收入高于最低生活保障线的人，真正需要救济的人口要大大小于前面提到的两种比例之和。另一方面，从我国城镇居民收入状况分析，高于社会平均收入的人要远远大于这一比例，也就是说，高于平均收入的人要比处在贫困线以下的人多得多，大致在10%左右。〔2 〕而这些人的高收入通常得惠于对社会资源的垄断，或者是产业结构的优势，或者得惠于国家的某些优惠政策，或者偷税漏税。因此，加大对这些人个人所得税的征集，完全是合理的，也是可能的。如果在原来个人所得税率的基础上再提高几个百分点，就完全能够解决资金困乏问题。同时，我国是一个社会主义国家，共同富裕是我国的一项原则，适当增加高收入者的征税，并不能影响效率，而这一点税费对贫困者资助所产生的边际效用要远远大于高收入者的消费，对稳定社会大局，提高社会效益大有好处。对筹集上来的资金，必须是专款专用，使之真正用在需要的地方。
* 收稿日期：1997年5月18日
注释：
〔1〕《城镇失业问题令人关注》，《中国信息报》，1997年5 月5日。
〔2〕参见李培林主编《中国新时期阶级阶层报告》， 辽宁人民出版社1995年版，第332页。