公共政策终结概念再探讨，本文主要内容关键词为：公共政策论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据布鲁尔(Brewer)等学者的公共政策过程阶段论，公共政策终结是政策过程的最后阶段。与政策制定、政策执行、政策评估等环节相比，公共政策终结的研究一直被理论界所忽视，是“政策过程中被遗忘的角落”。尽管从20世纪70年代中后期至今，西方学术界曾三次集中讨论公共政策终结问题，但至今仍未形成一个普遍认可的理论模式。究其原因，尤金·巴达克(Eugene Bardach)认为是由于“现实中公共政策终结现象很少发生，以至于难以归纳而得出一般化的概念”[1]。马克·丹尼尔斯(Mark.R.Daniels)认为，“难以对政策终结做出一个具有操作性的定义，研究者比较偏爱于专注新的政策创新和研究政策的制定或实施”[2]，研究者“更专注于开端，而不是结局”[3]。霍格伍德(Hogwood)曾指出：“‘终结’作为一个概念用在尝试终结最终却产生更替的情况下并非完全合适，如果政策终结的概念要继续被利用，它就需要一种概念性的区分”[4]。有鉴于此，本文结合中国公共政策终结的实践情况，尝试对公共政策终结概念进行探讨。 一、公共政策终结概念的演进 最先提出政策终结概念的是拉斯韦尔，在《决策过程》一书中，他将政策终结定义为“关于取消政策方案，以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的人们之主张的活动”[5]492。布鲁尔把政策终结定义为“政府对那些已经无法发挥正常功用的、多余的、过时的以及不必要政策和项目进行调整的行为”[6]。德利翁从政策终结对象类别划分的角度，认为政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、公共政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”[7]。丹尼尔斯认为，德利翁的定义没有考虑到组织自身终结不合适公共政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预算的终结行为上来。因此，丹尼尔斯1997年给公共政策终结所下的定义是：公共政策终结是对政府项目、公共政策和组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减[8]5-6。2001年，在第三次以题为“政策和组织终结”的研讨会论文集中，丹尼尔斯对他自己和先前由布鲁尔、德利翁等人提出的终结概念提出了修正，认为先前的概念都忽视了政策重心的变化，这种重心变化可能只是组织打着政策终结的口号来改变其活动方向，以为其继续存在寻找理由。[2] 随着政策终结研究在西方社会的兴起，我国台湾地区及大陆的学者也对政策终结问题给予了一定程度的关注。台湾学者林永波、张世贤认为，“政策终结这个概念隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止，机关组织的裁撤”，同时它也是“新期望的提出，新规则、惯例的建立，崭新活动的展开，机关组织的更新与发展”[9]534。大陆学者张金马认为，“政策终结指的是在政策领域里发生的终结现象，是人们在政策过程中主动进行的，旨在提高绩效的一种政治行为。政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重地评估后，发现修改政策已成为多余、不必要或不发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行为”[10]477。陈振明将政策终结定义为：“政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治(或政策)行为”[11]339。可见，国内学者关于公共政策终结几乎采用了美国学者布鲁尔的定义、或在其定义基础上修饰而成；同时其也对公共政策终结作了进一步的阐释，即终结不只是取消旧政策，而是意味新政策的开端。 二、公共政策终结概念研究中的几个困扰 (一)难以有效区分政策终结和政策调整。 巴达克于1976年指出，“终结发生——当它发生时——要么是爆发式的，要么是长泣型的”[1]，前一种方式是公共政策或项目的各种力量进行长期抵制，在某一时间爆发粉碎性的力量而结束；后一种情况是因公共政策或项目的资源补给经过长期的削减而结束，这两种终结方式都蕴含着政策的调整。公共政策的运行总是在一定的环境中存在的，一方面由于环境自身本来就总是处于不断变化中，另一方面由于政策的实施会带来环境的改变，所以一项政策的实施不可能一成不变。政策的调整内容包括对问题的重新识别、目标的重新设定、政策方案的重新设计和选择、政策执行的措施优化等，在程度上可分为两类，一是对政策方案进行细节修补，二是对政策方案进行根本性更改，这就带来原政策被新政策的替代、从而造成政策终结。从这一角度来看，政策终结是由于政策调整不成功带来的无奈之举，即政策终结是政策调整的一种类型。但在政策终结研究文献中，对政策终结的类型基本上均采用德利翁和布鲁尔提出的五种政策终结类型：政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减、政策断绝，其中，政策合并、分解和缩减等类型均蕴含着以政策调整方式来达到政策终结目的的意思，即政策终结并不仅仅是对政策故意的终结，也是一个修订和再调整的过程，[12]那就意味着政策调整是实现政策终结的方式或操作技术。这就带来了问题悖论，即政策终结究竟是政策调整的结果、还是政策调整是政策终结的方式？政策终结与政策调整是否有着本质区别？政策终结是不是一个独立的环节？ (二)难以区分终结与非终结。 丹尼尔斯认为，政策终结相关定义都排除了“机构重组、计划合并或终止政策的焦点改变”[2]。德利翁、布鲁尔和琼斯等人则区分了完全终结和部分终结。[13]部分终结即项目、政策或组织的某些方面已经变化或消除，只剩下原貌的一些碎片。但这给研究者带来了困惑：组织或项目的改变要到什么程度上才与原来的组织或项目不再一样？这在终结的定义上留下了一个模糊的地带，研究人员难以分清“终结”与“非终结”。如彼得斯和霍格伍德认为组织终结意味着“一个组织的消亡且没有替代性组织建立”[14]，虽然这是一个非常清晰的概念，但人们难以识别究竟什么才算是“替代性”组织。此外，霍格伍德认为政策终结的实质是政策的延续，即大多数的政策终止带来的政策延续：现有的政策、项目或组织被另一个替代。[4]尽管在终止过程中有明显的政策周期的开始或结束，但随着时间的推移，主要的变化特征是组织在不同程度上进行调整、选择、或置换，但是很少终止。[15]考夫曼干脆否认了政策终结的模式，并认为，在终结过程中并没有什么模式，组织在经过长期的拖延后能够保存下来，主要是靠运气，并将组织的终结排斥在政策终结之外。[16]25故从某种意义上说，政策的终止难以发生，它往往变成了政策的延续，或者说政策终结可以用政策变迁来代替，这让政策终结这个概念失去了其独立意义。 (三)政策终结发生的依据含糊不清。 自拉斯韦尔、布鲁尔和琼斯等人提出政策过程论后，政策过程论成为公共政策分析的一个重要思路。德利翁认为“一个特定政策不会永远活着。当政策的目标已经达到或实现，应重新考虑其相关性和适用性，如果发现是多余、过时或功能失调的政策则应该终止”[7]，即政策终结的依据应该是“多余、过时或功能失常”，而评判政策是“多余、过时或功能失常”的依据是政策评估。从过程论角度看，政策评估伴随着整个政策周期的每一个环节，在政策制定的环节，政策的评估会带来政策的细节修订或方案的重新选择，即选择替代性的政策方案说明可能会发现已经制定好的政策方案变成“多余、过时或功能失常”，这里的问题就在于一个没有付诸实施的政策方案的替代是否属于政策终结。在政策执行环节，政策的评估会带来政策方案执行的优化或政策方案的重新制定，原因可能要么是原来的方案本身有根本性的问题，要么是执行手段的偏差造成政策“多余、过时或功能失常”、引发执行结束，在此种情况下，对“多余、过时或功能失常”政策的终结，可能会造成以人的有限理性为借口掩盖政策执行者能力弱化和不作为的现象。此外，从评估的标准来看，评估可分为管理的经济、效率和效果标准，法律的平等保护和公民权利标准，政治的代表性与回应性标准。[17]96-104在很多情况下，这些标准之间并不完全相容，如以经济效率标准评估某一政策会认为其是有效的，但采用公平标准评估则可能认为该政策是“多余、过时或功能失常”的；同理，从政策内外部的评估方式来看，内部评估认为是有效的政策，在外部方式的评估中则可能是无效的，正如詹姆斯·Q·威尔逊总结的两条政策研究的定律：如果政策研究是由政策执行的人或他们的朋友所实施的，则所有干预社会问题的政策都会产生预期的效果；如果政策研究是由独立的第三方，特别是那些对政策持有怀疑态度的人所实施的，则没有一项干预社会问题的政策会产生预期效果。[18]351这些相互矛盾的评估结果让政府官员和政策方案的支持者可找到政策虽有负面效果、但依然可以存在的各种理由，让以评估作为依据的政策终结陷入两难。 三、公共政策终结概念的要素分析 以问题为中心而非以学科为中心的知识产生方式是政策科学的特质。为此必须结合现实中出现的现象来展开分析，一方面对实际发生的终结现象进行归纳总结，另一方面对现实中政策终结的不足之处进行分析，以便为实践者提供一个可供参考的建议。 (一)主体要素：谁是政策终结者。 政策终结过程充斥着多方政治参与者的利益博弈，利益博弈的结果会极大地左右政策的走向。当政策终结联盟的力量超过反终结联盟的力量时，政策终结往往就得以发生。纵观文献，若不考虑组织领导者的变化，政策终结的决定者和政策制定的决定者几乎是重叠的，例如，一些公共政策是由总统、国会、州政府等制定的，政策终结同样由这些决策者实现；只不过具体到某个政策的情况可能不一致，如可能存在州政府的决策由国会终结，国会的决策由总统否决的情况。 从我国历次政策废止和修订的实践经验来看，[17]155-195政策废止的主体包括中共中央、国务院及其部委、全国人大及常委会、地方各级党委、人民政府和人大以及司法机关。这些政策终结的实践体现出几个特点：一是运动式清理。这些政策或制度的废止均发生在重要会议结束或重大事件之后，如加入世贸组织；二是自上而下的方式。历次清理都是有中共中央、国务院或上级发布命令，地方才开始采取行动；三是成立专门的清理工作组。如1999年中美关于中国加入WTO的双边谈判成功后，国务院专门成立了一个领导小组，当时的外经贸部成立法律法规清理小组办公室，制定详细的立、改、废计划；2010年国务院办公厅要求各级地方政府做好规章清理工作时要成立专门的工作组。这些特点充分反映了我国政策终结的滞后性及非常态性，使一些失灵的公共政策并没有得到及时的终结。失灵政策没有得到及时终结的原因众多，本文认为一个重要的原因就是政策制定者和政策终结者身份的同一性。政策制定者倾向于关注政策的创新而不是政策的结束，因为结束意味着对其能力的否定；此外，政策系统逐步积累而变得庞大，那些失灵的政策或组织在某一时间段并没有产生任何的效果——无论是正效果还是负效果，政策制定者和执行者由于精力有限，缺乏经常性的审视而让这些失灵政策或组织“潜伏”下来，在某一特定的时段由于某些原因才引发危机而进入决策者的视线，终止活动才得以启动。故此有必要设立专门“找碴”的政策终结机构对政策进行常态化的审视，及时发现失灵政策或组织。张丽珍认为，可在监察部系统设立政策终结管理工作组对各种政策进行定期或不定期的检查，[17]293我们认为，依据我国的政治生活实际，设立有党委、政府和人大联合的机构更为妥当，因为我国每年均有“两会”，这为解决政策终结议程提供了良好的“政策之窗”。但是不管如何，政策终结的过程必定要具有合法性，这要求政策终结者也必定要具有合法的身份。 (二)内容要素：终结什么。 德利翁认为“政策终结对象包括功能、组织、政策和项目”[7]，政府功能是政府通过组织和政策为公民提供的服务，其与政府的作用和责任密切相关，是最难终止的；组织是由员工群体构成的政府机构、或那些所从事的任务与政府功能密切相关的已有组织，比功能更容易终止；当组织终止时，他们所执行的功能通常是转移到另一个组织；政策一般是执行政府职能的方法或策略，与组织相比相对容易终止；项目是政策的具体操作表现，是最容易被终止的。从终止的难易程度排列，首先是功能，其次是组织，再次是政策，最后是项目。但格瓦·梅认为四者之间难以作为一个独立的实体而进行分离，[19]格林伍德在对英国政策终结实践进行考察后，对终结难易程度的排列提出了质疑，[20]因为某些机构所承担的任务是作为一项政策还是作为一个项目并不是很容易得到区分。此外考夫曼认为，“组织的终止不同于政策终止现象”[2]，这给政策终结对象的选择带来困惑。我国历次的终结实践证明国家部委机关的调整并不一定带来政策的消失，政策的消失也不一定带来组织的变动，如2015年2月24日国务院取消和调整一批行政审批项目，所涉及的审批部门并没有终止，终止的不过是该部门涉及此项政策的所有工作任务，故此对政策终结的内容有必要从政策本身及其运行的角度来考察。 政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等”[10]19。政策作为党和政府治理社会问题的工具，分为静态的政策(即政策方案)、动态的政策(包括政策执行)。政策在三种情况之下需要终结：首先是已经完成了政策预期目标，如我国历次的人口普查办法；其次是虽然没有完成预期的目标，但是由于社会经济发展，环境的变化和社会价值观与意识形态的改变，这些目标已没有必要去实现，如关于打击投机倒把的政策规定；三是不管是什么原因，原定的政策已经无法实现预期的目标。从一个政策系统来说，政策终结的类型分为元政策的废止、子政策的独立废止和二者的系统废止；静态的政策废止并不能实现真正的政策终止，还必须对政策的运行予以终止。一般来说，大多数政策的运行都是通过具体的组织和相关的项目安排来达到目标的，其最终结束都要靠组织及其人员不再继续进行政策涉及的相关任务，故此，对政策运行的终止首先考虑的是取消明显不合时宜的组织，如废除供销社等；但很多情况下，一个组织并不只承担一项政策任务，故此，对政策运行的终止应考虑组织的预算、人员和工作任务缩减，通过缩减的方式让其难以继续开展已取消的政策所涉及的工作目标。 (三)终结的过程要素：如何终结。 柯克帕特里克、莱斯特和彼得森三位学者在文献评论的基础上，提出了一个“公共产品终止的过程模型”[21]。该模型归纳出三大概念范畴，即内在特征、政治环境和终结限制，将终结原因、终结的时间、终结的障碍和策略作进一步的有机整合，是适合解释政策终结过程的描述性模式。[22]范绍庆提出政策终结的三阶段论，即政策终结的启动、政策终结的执行和政策终结的关闭。[12]这些过程模型充分揭示了政策终结也是个政策制定的过程——只不过是关于结束政策的政策。首先是问题的识别和议程的设置，政策制定关注的是社会问题，而政策终结关注的却是三重问题：政策运行之前的问题、政策运行之后的问题和政策本身的问题；议程设置分为内部主动议程设置和外部引发的议程设置，内部主动即政策终结者为适应环境变化而主动作出的政策终结决定，如本届政府正在进行的审批制度改革，外部引发即由社会重大突发事件导致政策终结者作出政策终结决定，如“孙志刚事件”导致收容制度的终结、“三鹿奶粉事件”导致食品免检制度的终结。其次是政策终结的启动，此阶段是政策终结合法化的阶段，在我国的政策终结实践中可分为立法机关途径、行政机关途径和司法机关途径。再次是政策终结的执行，此阶段是对政策走向采取措施的阶段，将会导致新的政策出台、机构的合并调整、政策废止带来的利益补偿等等，其应该是一个系统的政治行为。 可见，政策制定和政策执行的所有操作性技术均可用于政策的终结，但是在政策终结中要对调整与终结进行一个适当的区分，否则“失败的政策和项目总是能被‘改革’或重新‘包装’，其本质与终结的政策基本相同”[23]。丁煌认为“政策调整与政策终结之间存在区别，政策调整是对政策方案运行的程度的革新，目的是更好的实现政策理想状态而不是结束政策运行过程，政策终结的目的则在于直接结束政策运行过程，而不是追求政策理想状态的实现”[24]202，说明政策终结是一个有意识的、目的明确的活动；此外我们认为政策终结只可能发生在政策的执行过程中，而不可能发生在政策制定的环节中，因为对一个没有付诸实施的政策来谈论政策终结没有任何意义，同时相对于一个具体政策而言，政策调整可以是一项长期性和多次性的活动，政策终结只可能是一次性的、不可能出现多次终结的行为。政策终结过程会带来新政策的出台，给政策终结概念的界定带来困扰，即这一行为究竟是政策终结还是政策制定？同时，对政策调整、政策延续、政策变化、政府改革以及政府行为的研究都会涉及到新旧政策更替的研究，这种情况也为政策终结概念与其他概念的区分带来困难，为解决这一难题，本文认为政策终结是一个工具，是党和政府专门用来管理政策的工具，在终结目的明确的前提下，替代性政策是工具使用的一个选择。 讨论至此，本文尝试对政策终结进行一个界定：政策终结是政策终结者有意识地结束已经实现目标、或虽未实现目标但已无必要或根本无法实现目标的政策及其运行的政治行为，其实质是党和政府管理公共政策的工具。 正如丹尼尔斯所言，政策终结是一个困难的智力课题，要为政策终结下一个非常清晰的、可操作性的定义确实困难，这需要国内的研究者花费精力对我国政策终结的现实情况进行大范围的研究，尤其是需要学术成就者的参与，这个领域普遍被他们所忽视。政策终结的研究意义不仅仅是如何废除旧政策，而是要从学理上填补政策过程理论在该环节上的欠缺，它在现实中也有利于完善各个环节组成的整体运作系统，提高政策绩效，[25]更为重要的是为政策制定者提供建议，让他们认识到政策制定和政策执行中应该把工作做得更细致、更科学，而不是一项政策出问题，随即用新的政策来弥补，避免越忙越乱现象的出现。