美国成人教育立法及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：成人教育论文,美国论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G729(712) 文献标识码：A 文章编号：1009-3826(2004)01-0019-05
20世纪60年代起始，许多国家，尤其是欧美国家，出现了专门为成人教育立法的趋势，旨在使本国成人教育制度化，满足本国社会政治经济、文化科技以及个体自我完善的需要。从来不甘落后的美国在这股浪潮中也走在了前面。1966年11月3日美国联邦政府颁布《成人教育法》(the Adult Education Act)，从法律上为美国成人教育的发展提供了保证。
一、《成人教育法》形成的社会背景
美国现代成人教育的迅速发展始于20世纪60年代。60年代在美国历史上是多事之秋，《成人教育法》在此时出台，是多种复杂社会环境的产物。
首先，政治运动迭起，社会面临多种挑战。20世纪60年代，美国社会接连发生各种运动，诸如人权运动、黑人运动、妇女运动、复兴和平运动（始于越南战争），以及环保运动等等。这些事件引发美国公民对教育的重新思考，也使政府对教育的社会功能有了更深刻的认识。因此，进入60年代，约翰逊(Lyndon Johnson)领导的自由主义政府声称要为所有的美国人创造同等的机会，提出“伟大社会”(Great Society)计划，宣布向贫困开战，旨在给予受排斥人口提供平等的接受教育的机会。政府试图发展各种形式的教育，提高人们的竞争能力，减缓他们对社会的不满情绪。
其次，二战后美国疾剧增长的人口给60年的教育带来极大压力。第二次世界大战结束后，大批军人返回家园，青年结婚率上升，婴儿出生率急剧增长，到1946年底，美国共出生婴儿340万，比1945年增长20%，成为历史上人口最多的一年。[1]美国“战后婴儿”的出现，使美国人口数量在这个时期迅速增长，从而对60年代美国教育的大规模发展产生了极大影响。“六十年代初，全美国不到二亿人口中，有二千三百万成年人不会读和写，五千六百多万成年人没有获得高中毕业文凭。”[2]这种落后状况影响到美国科学技术的发展和社会的安定。
再次，人力资本理论进一步坚定了美国政府兴办教育的决心。人力资本理论于50年代末在美国创立，60年代后在西方国家广泛传播。人力资本理论认为，人力资本是体现在劳动者身上的、以劳动者的数量和质量表示的资本，它能促进经济增长和国民收入增加，是一种生产性资本。舒尔茨等人认为，通过教育（包括在职教育）可以提高劳动力的质量，提高劳动者的技能技巧和熟练程度，从而增加国民收入，推动经济增长。在人力资本形成的各种途径中，用于各级各类教育的开支最为重要。所以，教育是经济发展的一个重要因素，是一种给个人和社会都带来收益的投资。美国人信奉实用主义哲学，人力资本理论的出现进一步增强了他们发展成人教育的决心。
基于上述背景，美国联邦政府在积极投资发展普通教育的同时，大力开展职业教育和成人教育，以满足不同群体的需求，降低失业率，保持社会稳定。这就是政府颁布《成人教育法》主要目的。
二、《成人教育法》的产生过程
美国《成人教育法》出台之前，没有几个州愿意资助成人教育项目，虽然在许多大城市，不少当地的团体提供成人教育活动，但常常陷入经济困境。从1962年开始，许多成人教育组织着手争取议会的支持，“全国公立学校成人教育协会”(the National Association for Public School Adult Education,NAPSAE)出面代表专业成人教育团体，极力游说国会通过成人教育法，认为只有为成人教育立法，成人教育才有可能上升到主流教育。然而，许多国会议员反对专门为成人教育立法。他们的主要理由是：成人教育在教育体系中处于从属地位，是对正规学校教育的补充，不会在国家发展中发挥重大影响，其教育控制力令人质疑；另外，在一些法案中已有关于成人教育的条款，如果制定成人教育法，就会与现在法律相抵触。
1962年，国会教育和劳工委员会决定在《经济机会法》(the Economic Opportunity Act)中增加一条“成人基本教育计划”（第118条），规定成人教育的主要任务是扫盲，使人们获得在初等教育中应掌握的知识与技能。1964年，“成人基本教育计划”作为《经济机会法》的一条，正式被国会通过，成为法律条文。随着社会政治经济的快速发展，产业结构日趋调整，市场对人才的需求呈现出多样化的趋势，一个人只凭早期接受的学校教育已无法满足工作与休闲的需要。面对就业、竞争以及生活等众多压力，更多的美国民众将目光投向了教育，正规的学校教育体系已不能满足人们学习的要求，于是，回归教育、继续教育等成人教育形式迅速发展，它的价值得到越来越多社会公众的肯定。1966年，国会教育专门委员会考虑到成人教育在社会政治经济生活中发挥着越来越重要的作用，决定把“成人基本教育计划”这一部分从《经济机会法》中单列出来，并加以补充和修改，命名为“成人教育法”，并于1966年11月3日由约翰逊总统签署实施。
三、《成人教育法》的基本内容
（一）“成人教育”与“成人基础教育”的内涵
《成人教育法》规定：“成人”一词表示任何一名年龄达到16岁的人。“成人教育”一词表示向下列成年人提供的、低于大学水平的教学或服务：(1)所受基本教育不足，使他们不能有效地为社会服务，或没有中学毕业文凭和没有达到同等教育水平者；(2)现在未能进入学校者。[3]
该法规定，“成人基础教育”是指那些由于没有说、读或书写英语的能力，导致削弱他们谋得职业或保住职业能力的成年人提供的教育，其目的是帮助这些人获得能力和提高教育水平，以减少他们对他人的依赖，改善他们职业培训的能力，并且增加他们谋得更有贡献、更有收益的职业的机会，以及使他们有更好的能力承担成年人的责任。
（二）《成人教育法》的目的与任务
美国《成人教育法》规定，制定《成人教育法》的目的是：“扩大成年人受教育的机会，鼓励制定成人教育计划，以使(1)所有成人学到为社会服务所需的基本技能；(2)使希望继续受教育的成年人能至少提高到中等教育毕业水平；(3)使成年人有受培训和教育的机会，以便使他们成为更能受雇用、更有才能、更负责任的公民。”[4]
（三）成人教育教师培训
《成人教育法》规定，联邦拨给每州的款额中必须有一定的数额用于培训已从事、即将从事这项工作的人，使其成为能推行本法规定的计划的专业人员。”
（四）成人教育的组织与咨询机构
美国《成人教育法》规定，各州推行成人教育主要依靠企业、工会、图书馆、高等院校、公立保健机构及贫困计划和社区组织等机构、院校和组织；另外，志愿组织、州和地方劳动培训机构、互助组织等等都可以举办成人教育活动。
为了指导全国和各州的成人教育活动，《成人教育法》规定，成立“国家成人教育咨询委员会”和“州咨询委员会”。
“州咨询委员会”成员应包括在成人教育领域中有经验和受过培训而且知识渊博的人土、州教育机构或州内地方教育机构的官员、受过成人教育的人以及一般公民的代表。咨询委员会每年至少开四次会议，包括至少一次公开会议，以使群众有机会表达他们对成人教育的意见。
（五）成人教育财政拨款的程序与用途
美国《成人教育法》规定，由州推行拨款计划，授权联邦政府教育总署署长拨款给各州以开展成人教育，实现《成人教育法》确定的目标。当一个州的成人教育计划获得批准以后，该州即可获得基数为15万美元的资金，外加按州内能参加学习的成人数而确定的一部分拨款（但政府的拨款不应超过该州计划预算的90%），各州再把这些拨款分配给参与推行这个计划的各地学区、公立或私立机构、社会组织和学校。法案还规定，各州所得拨款中用于推行成人中等教育计划的部分不得小于总数的10%。
《成人教育法》还对经费的使用作了规定：“各个州在拨给的款额中留出为落实本部分第113、114条款规定的款额后，应将其余金额用于：1.促进与帮助成人学习；①促进那些在教育需求尚未获得适当满足的成年人参加并坚持中学后教育；②扩大并完善能帮助成年人开发其职业潜力的中学后教育计划；2.推行教育计划。各州可拨款给与公立、私立机构、高等院校，工商企业，并与之签订合同，以推行下列计划：①扩大职工教育，发展州与地方劳工组织、机构之间在继续教育方面的合作关系；②消除农村偏远地区开展继续教育的障碍；…③为满足成年妇女（特别是家庭妇女）特殊要求的教育、职业信息和咨询方面的服务，帮助他们接受中学后教育或进入劳动力市场；……④符合本款目的的、为农村青年提供的社区教育活动；⑤对因多种困难难以满足教育需求的人，特别是伤残人、老年人、移民、季节工，只能利用业余时间学习的人和高中毕业后无法继续学习的人，制定使用的中学后教育计划。”[5]
（六）规范成人教育计划
在《成人教育法》中，成人教育计划分两类：一类是指三个全国性的可自行决定的计划：(1)全国性的研究和推广计划。其目的一是“研究用于解决问题而且具有全国性重大意义或在改进本法提出的计划方面具有特殊价值的、新的和有发展前途的措施以及革新的方法，包括给与各州为期一年的、勇于发展成人教育体制的拨款。二是“建立并管理一所成人教育资料中心，以收集、选择和向群众传播有关成人教育的资料、对成年人进行教育最有效的措施和方法、以及使成人教育计划与劳动力计划和其它教育计划相协调的方法等，从而在全国范围内推广有关成人基本教育方面最有效的措施和方法。”(2)对印度支那难民的紧急成人教计划。这个计划旨在“教给成年难民以基本阅读、算术，改进和提高成年难民的必须技能以及改善文化状况，以使他们成为美国社会中有才的成员”。(3)移民的成人教育计划。该计划的目的与“对印度支那难民的紧急成人教育计划”的相同。另一类是各州的成人教育计划。《成人教育法》对各州的成人教育计划提出具体要求：(1)各州的成人教育计划由州的教育部门提出，并经联邦教育署长审批：(2)州成人教育计划要与州内其他有关部门合作，争取支持；(3)成人教育计划要考虑能够给学习者提供方便的条件和因素，诸如灵活的时间安排、适当的学习场所、便利的交通以及周到的孩子看护等；(4)教育计划应照顾到特殊群体和弱势群体的利益。譬如，英语水平欠佳者、失业率高的城市的成年人、边远农业地区的成年人、移民、印度支那难民、老年人、少数民族、有特殊需要的妇女等等。
四、《成人教育法》修正案回顾
为了适应不同时期社会和成人教育发展的需要，美国《成人教育法》自1966年颂布以来，经历了多次修改，从而变得更具有针对性，更加详细和规范。根据现有资料，笔者对该法主要的修订案作以简单介绍。
1968年的成人教育修正案增加了这样的规定：私人非营利性机构可以作为开展成人教育的单位。
1970年成人教育修正案主要表现在三方面。首先，参加成人学习的最低年龄由原来规定的18岁改为16岁，因为在美国有许多16岁还没有读完高中的年轻人。此外，许多州希望成人教育计划能够把初等教育包括在内，把入学者的年龄规定得低一些；其次，把成人教育法的目的改为“使成人学员达到高中毕业水平，以获得进一步的培养，并成为更容易受雇用、更有才、更有责任感的公民。”[2]根据这个修正案，自此以后联邦政府拨给州的经费是以该州内没有获得高中文凭且没有进入普通学校的成年人的人数为基数计算的，而1966年成人教育法刚颁布时，联邦政府拨给各州的经费是根据不够小学七年级水平的成年人为基数计算的。再次，修正案规定，成立一个总统任命的、15人组成的全国成人咨询委员会，取代1966年法案规定的8人全国成人基本教育咨询委员会。委员会成员应包括成人教育领域渊博的人士、州和地方公立学校官员，具有专门知识和经验的人士或称职的成人教育从业人员以及一般公民的代表。委员会主席由委员们选出。委员们常年在各州调研、搜集材料，在委员会议上就成人教育活动中的问题展开讨论，并向总统提出有关开展成人教育活动的建议，向联邦政府提出成人教育经费分配的意见。总统把委员会提交的年度报告提交国会讨论，做出决议后由联邦政府教育部门贯彻执行。
1972年的修正案对成人教育法作了两点补充：一是增加一节授权拨款以改善美国印第安民族成年人受教育的条件。因为美国社会对印第安族人受歧视的状况日益不满，使国会不得不对印第安人的教育和生活给予一定程度的改善；二是拨款三百万美元用来培训成人教育师资，以改变当时成人教育师资严重缺乏的局面。根据修正后的《成人教育法》的这一规定，在各州成立了学制为三年或更长一些时间的各种师资培训基地。
1974年修改的内容是：授权教育署长拨款给老年人服务的计划和开展双语教育的成人教育计划，建立全国性资料交换中心，还规定各州拨款中的15%应该用于各种专门计划和师资培训。这表明美国政府已经注意到社会上少数人对教育的特殊要求。
1976年的修正案增加了为印度支那难民提供教育经费的内容。
1978年的修正案增加的内容是：开展功能性扫盲：设立供国家级计划使用的自由支配基金，为来美国的移民开办成人教育提供经费等。
1984年的修正案删去了原法案的三条：[6]“对老年人的特殊计划”、“对印度支那难民的紧急成人教育计划”和“移民的成人教育计划”，这样，《美国成人教育法》由原来的18条变成了15条。同时，修正案在第309款中增加了“改善老年人和成年移民的成人教育机会”的内容。修正案还将法案的目的由“使所有成年人都学到为社会服务所需的基本技能”及“使成年人受培训的机会”分别改为“使所有成年人都学到为社会服务所需的基本读写技能”和“使成年人有受培训和教育的机会”。此外，还增加了私立营利性机构能“对实现本法案的目标有重大贡献”或“以较少的费用提供基本等同的教育或提供公立机构没有的服务和设施”，也可以得到州的拨款来推行成人教育计划。
简言之，美国《成人教育法》的修正可以概括为六方面：(1)将法案的目标拓宽到中等教育；(2)向成人提供社会必要的技能；(3)将教育的重点转向提高成人能力而不是教育年限；(4)将参加学习的成年的最低年龄由18岁变为16岁；(5)划拨固定比例的可自由支配的资金用于发展推广（示范）项目、研究项目和教学培训；(6)制定针对特定人口（包括移民、老年人和本地美国人）的教育计划。但是无论怎样修改，美国《成人教育法》的重点仍然是对成人进行基本教育，不过，功能性扫盲逐渐取代了只求达到能够读、写、算的一般扫盲标准。
五、美国《成人教育法》给我们的启示
（一）完善我国教育法律体系，尽早制定成人教育法。
经过多年的努力，我国相继出台并实施了一系列教育法规，比如1980年的《学位条例》；1986年的《义务教育条例》；1993年的《教师法》；1995年的《教育法》；1996年的《职业教育法》；1998年的《高等教育法》。但是在中国划分的四大教育体系中（基础教育、高等教育、职业教育和成人教育）唯独没有成人教育法。关于成人教育的内容大多散见于政府文件或相关法律之中。譬如，1987年国务院批转国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》中有“成人教育是当代社会发展和科学技术进步的必要条件”的论断；1993年我国政府颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出：“成人教育是传统学校向终身教育发展的一种新型教育制度”；1995年9月1日施行的《中华人民共和国教育法》指出：“国家实行职业教育制度和成人教育制度”、“国家鼓励发展各种形式的成人教育”，并提出“建立和完善终身教育体系”的要求等。[7]
然而，仔细推敲就不难发现，这些条款所反映的只是相当简约、相当原则和抽象的内容，与成人教育制度化、法制化联系密切的实质性问题，例如成人教育和终身教育实施的责任部门和机构的建立、专门设施的建设和设立、从事成人教育或终身教育工作的专业人员的培养以及成人教育和终身教育的资金筹集等等，几乎没有触及。法律规定与现状之间尚存在巨大的落差，法律法规不能有效地指导成人教育的健康发展。这时其一。另外，虽然成人教育与其他类型的教育存在交叉关系，但把成人教育归到其他法律，不仅抹杀了成人教育的独特性，还将成人教育置于一个从属地位，使本来就脆弱的成人教育更容易被忽略，不利于其健康发展。再次，改革开放以来，我国社会发生了巨大变化，紧贴社会现实的成人教育领域也出现许多新的问题，诸如人才培养的层次、类型和需求量；教学内容的多样性和灵活性；提供教育主体的多元化；教育活动的商品化以及全球化对成人教育的冲击等。这些挑战已超越教育管理的范围，“若不加快单独立法的步伐，以通过法律的形式及在法律的基础上来对成人教育的各种关系进行调整和规定，无疑将会使成人教育的发展受到限制，甚至会出现无章可循、无法可依的混乱局面”。[8]因此，制定一部独立的、体现中国成人教育特色的《成人教育法》，既是成人教育顺利发展的需要，又是迈向学习化社会、构建终身教育制度必不可缺的步骤。
（二）成人教育法规条令要具有预见性、操作性和全面性特征，贴近实际，避免空洞抽象。
预见性是指决策者在制定政策法规时要高瞻远瞩，具备超前思维能力，不但立足于现实，而且要透视未来趋势，使出台的教育法规具有前瞻性，不因某些环境或因素的暂时变化而失去其效应。20世纪60年代中期，当许多国家还对终身教育理论一无所知，对是否发展成人教育争执不休、等待观望之时，美国政府力排众议，颁布了《成人教育法》，从而使其成为当时为数不多的专门为成人教育立法的国家之一，显示了美国政府的远见卓识。
可操作性就是指成人教育法规对成人教育的实际问题做出明确的规定，或提出指导性建议，促进问题的解决，而非纯粹的理论罗列和法理说教。一般认为，我国的教育法规理论性强，但过于抽象，不容易理解和把握其实质，所以可操作性比较低，它的指导性功能自然不强。美国《成人教育法》没有停留在抽象空洞的理论阐述上面，而是站在解决问题的角度，对成人教育发展过程中的具体问题，诸如资金来源及用途、师资培训、组织管理机构、教育计划等都有较为详细的规定和说明。这样使法案更贴近实际生活，也比较容易执行。
全面性就是说教育法规要尽可能兼顾问题的不同层次和方面以及不同利益群体的需求，体现公平、公正原则。比如，美国《成人教育法》要求各州制定成人教育计划时，既要注意提高成年人的基本知识，又要考虑提供社会需要的、更有利于成人就业的技能技巧；既要满足当地美国人的要求，又要照顾到外来移民等利益；既要培训年轻人，也不能够忽视老年人的教育文化需要；既要重视具体项目的实施，又要兼顾先进教学方法和优秀教育计划的推广。
虽然美国《成人教育法》存在这样那样的缺陷，但它折射出来的理念是毋庸置疑的，那就是：只有从法律上确认成人教育的地位和作用，规定政府应承担的地位和职责，保证成人教育的财政拨款，理顺成人教育的管理机制并维护公民应享有的继续教育的权利，才能确保成人教育的快速发展，终身教育体系才有可能得以建构。