从政府职能界定入手推进机构改革，本文主要内容关键词为：政府职能论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机构改革是一项复杂的系统工程。精简机构和人员，优化行政管理，提高办事效率，都是推行机构改革的目标任务，而政府职能的科学界定、合理配置和有效转变是影响这些目标任务能否实现的关键环节。因此从政府职能界定入手推进机构改革，就成了机构改革的必然路径。
一、政府职能界定的重要性和必要性
政府职能就是政府依据宪法和法律规定，在维护国家安全和社会稳定、促进经济社会发展、管理公共社会事务等方面的职责和功能，一般包括政治统治、经济管理、社会事务和公共服务四个方面。政府职能是随着客观形势的不断变化而逐步调整转变的。建立社会主义市场经济体制，客观要求政府职能与之相适应，因此对主要依据计划经济模式设置的政府机构进行改革，就成为必然。政府职能按照市场经济体制的要求究竟如何转变，需要对现有按计划经济模式设置的政府职能进行重新界定，这是机构改革的重点和难点问题。
界定政府职能是机构改革的首要任务。政府职能的界定在整个机构改革中居于主导地位，起着决定性的作用。机构改革的“三定”首先是定职能，这是前提条件，只有搞清职能，才能搞好定机构、定编制。政府机构的设置、组织结构的调整、职责分工的明确、行政关系的理顺和人员编制的确定都要以政府职能为基础和前提。政府职能是决定政府机构设置和人员编制的主要标准。机构是职能的载体，职能是机构的灵魂。具有某项职能，才谈得上设置相应的机构，而且职能的增强或减弱决定着机构规模的大小和人员编制的多少。“皮之不存，毛将焉附”，不需要再保留的职能，其相应的机构也就被撤销或整体转制，不能以某个机构成立时间的长久、现人员的多少或其他因素来决定机构的职舍和人员的分流。
界定政府职能是社会经济发展的客观要求。目前，政府的职能是按计划经济体制而设置的，虽然经过多次机构改革，有所调整，但政府职能的设置与社会经济发展变化的现实需要不相适应或脱节的现象仍然突出，特别是政府经济管理职能严重滞后于经济市场化进程，阻碍经济体制改革的推进、国企改革的深入和现代企业制度的建立，影响政府在社会经济事务中的应有功能作用的发挥，迫切需要根据社会主义市场经济发展的要求，界定政府与市场、政府与企业、政府与社会中介组织、政府与事业单位的职能范围，规范政府职能权限，使政府职能得到有效的调整和转变。
界定政府职能是建立科学的行政管理体制的必然需要。目前政府机构在运行中存在较多问题，主要表现在政府机构重叠，人员臃肿，效率低下。这些问题的存在无不与政府职能方面的缺陷和问题有关，诸如党政职能不分，政企职责不清，职能层级不明，政府部门职能交叉，政府职能错位、缺位现象严重，政府职能实施的方式手段单一，等等。从总体上看，政务繁重是造成政府机构庞大、人员臃肿的主要原因。我认为目前政务繁重的主要原因有两方面：一方面是职能界定不清，政府存在管得过多过细的问题，管了许多不该管也管不了、管不好的事情；另一方面是政府职能在部门之间界限划分不明，配置不合理，推诿扯皮、重复管理的现象较严重，一些领导和部门把主要精力用在协调关系、处理冲突、调和矛盾上，致使效率低下。因此要精简政务，首先就得在职能界定上下功夫。只有搞好职能界定工作，才能有效地进行机构改革，才有可能建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
在过去的历次机构改革中，对职能界定的工作认识不足，重视不够，往往只单纯在精简多少机构和分流多少人员上下功夫。有的机构因职能界定不清楚，越改越庞大，有的职能放了又收，收了又放，几起几伏，从而也就难以取得机构改革的预期效果。如今，我们再次进行政府机构改革，就应该从中吸取经验教训，提高对政府职能界定的重要性和必要性的认识，把它作为机构改革的首要任务来抓。职能界定工作直接涉及行政权力的重新调整和分配，必然会遇到现实的阻力和干扰，因此各级政府应组织成立一个有权威的工作班子，开展职能界定工作，用比定机构、定编制和人员分流更大的力量，切实抓好。
二、政府职能界定的原则
在经济体制和经济增长方式的两个转变过程中，由于新旧体制的交替作用，新的经济体制和管理模式尚未成熟，旧的经济体制和管理模式没有被完全打破，因此要搞清政府职能范畴，是相当复杂艰巨的，而且职能界定也是一个逐步探索的过程。搞好政府职能界定工作必须遵循如下几个原则：
一是与经济体制改革相配套的原则。经济体制改革的稳步推进，迫切要求行政管理体制作相应的调整，特别是对政府机构进行改革。要适应社会主义市场经济发展的客观要求，以坚持“三个有利于”，服务于经济建设和现代化建设为标准，重点搞好政府经济职能的界定，要根据包括国企、投融资、财税、金融、流通、经贸、粮食等经济改革的要求，对现有政府经济职能进行清理规范，该强化的职能要强化，该弱化的要弱化，该规范的要规范，该取代的要取代，该转移的要转移。同时政府在公共服务如文化教育、科技卫生、扶贫救济等方面的职能也应按照建立市场经济的要求，进行界定调整。
二是适应民主政治建设要求的原则。政府职能界定要按照依法治国，建立社会主义民主政治的总要求，在坚持民主集中制，强化对政府权力的监督机制，推行政务公开，推进城市社区建设和村民自治，组织人民群众参与国家社会事务管理等方面起促进和推动作用。政府职能的履行要充分依靠广大人民群众的力量。政府职能范围的确定和职能实施的手段、方式和规序都要坚持为人民服务的宗旨，政府及其部门的职能不能成为一些利益群体追求不正当利益的工具和手段。
三是符合行政管理的自身规律的原则。政府职能的界定要按照行政管理体制改革的需要，遵循行政管理的一般规律，适应建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系和科学的行政管理体制的要求，做到科学规范，精简统一。按照分工明确、权责一致的要求，重点合理划分政府部门职能的内部范畴，建立相互协调的行政运行机制，尤其要建立健全科学决策、信息反馈、权力制约、民主监督、沟通协调等行政机制。
四是实事求是的原则。政府职能既不能超前，也不能滞后，要因地制宜。政府职能界定，要把握公共行政管理现代化发展趋势，大胆吸收和借鉴西方国家在市场经济条件下积累的先进行政管理经验，但不能盲目照抄照搬，一定要从客观实际出发，从我们具体的国情、区情出发，从经济社会发展的不同阶段、市场发育的实际水平和市场机制的健全程度出发，在坚持统一规范的前提下，地方政府应根据各自面临的客观自然环境、经济社会发展水平、人口分布状况等具体情况，自主决定实际需要的职能范围。
三、政府职能界定需要处理的几个关系
政府职能的界定涉及面广，情况复杂，工作量大。既要清理政府的职责权限和作用范围，更要研究职能履行的手段和方式，即要搞清楚“管什么”，又应明确“怎么管”；既要以发展眼光探讨市场经济条件下政府应该具备的职能作用，体现前瞻性，又要以实际态度研究目前经济体制转型时期政府应该承担的具体职能，注重阶段性；既要明确政府与企业、市场、事业单位和社会组织的职能界限，而且要搞好政府职能在部门之间的分解和配置；既要对现有政府职能进行认真调查清理，又要根据市场经济发展要求对政府职能进行科学规范；既要重点搞好政府经济职能的重新界定，又要规范政府在公共服务等社会事务方面的职能；既要搞好与上下级政府的职权衔接和划分，又对本级政府职能进行分解配置，以确定政府机构的设置。
在经济体制转轨时期，政府职能只能加强而不能削弱，这是理论和实践都认同了的。政府职能的加强主要是政府在决策，指挥协调、执行和管理方面的控制力度和有效性的增强，并不是回到过去那种高度集权、无所不包的老路。政府在市场经济条件下要有所为，有所不为，这个“为”与“不为”界限并非楚河汉界，哪些事项该政府管，哪些可以由政府以外的组织或机制运作，要分辨清楚是很不容易的。因此，切实搞好职能界定工作，必须认真处理好如下几个关系：
第一、政府干预与市场调节的关系。既要按照市场经济发展的目标要求来认识政府与市场的理性关系，又要根据计划经济向市场经济转轨过程中的实际需要把握政府与市场的现实关系。社会主义市场经济是市场调节和政府干预的有机结合，并不是政府无为，市场有为，只是与计划经济相比，政府调控经济的作用范围有所调整，调控的手段和方式方法有本质的差异。政府和市场应该是合理分工，功能互补。政府主要职能是制定经济发展战略目标、中长期发展规划和产业政策；进行宏观经济调控，抓好粮食等重要商品的储备、调剂和价格调节，实现社会总需求和总供给的基本平衡，为经济健康发展创造良好的环境。一方面政府要承担健全市场机制的职能。市场是政府实现社会经济管理的一种调控手段，政府要为市场发挥资源配置作用，市场机制的运行创造条件，包括制定市场运作法规，健全市场体系，重点培育市场经济需要的信息、劳动力、金融、技术和房地产市场，完善市场运行机制，发展市场中介组织，加强市场监督管理，维护公开、公平和公正的市场竞争，制止垄断和不正当市场竞争行为，打击投机倒把、假冒伪劣等坑害消费者的市场行为。另一方面，政府要承担弥补市场机制的缺陷，防范市场的失灵，限制市场带来负面影响的职能。主要是搞好自然资源和生态环境的保护，控制人口增长，以促进社会可持续发展，加强社会公共设施建设，搞好社会保障以限制贫富差距，维护社会公正。目前在经济转轨的情况下，政府既要改变过去那种高度集权、无所不管、无事不理的管理体制，把不需要的职能真正分离出去，发挥市场机制的作用，真正有所不为；又要把应该履行的职能切实承担起来，改变在市场经济的形势下“政府缺位”、“政府错位”的现象，做到有所为。我们既不能凭主观意志把按市场经济要求应该取代但现实需要又不得不暂时存在的职能想当然地废除，也不能借口市场机制不健全把计划经济模式分钱分物的一些职能死守不放。
第二、政府管理与企业行为的关系。处理政企关系的总原则是政企分开。一方面，实现社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开。这两项职能的作用范围和对象、管理方式是有所不同的，因而不能混杂在一起。政府行使一般经济管理职能，主要体现对宏观经济的调控行为，它不仅仅涉及到国有企业，而且对集体、私营、合资、外资等企业都产生影响。另一方面，国有资产所有者监管职能与国有资产经营职能分开，政府应从直接干预企业生产经营等具体事务中转变过来，主要职能用于制定产业政策，搞好行业规划和布局，加强国有资产的监督管理和行业指导，运用经济杠杆、法律手段和市场机制引导、监督企业行为，对企业资产运营效益进行评估；国有企业要进行机制创新，真正建立现代企业制度，走产权清晰、自主经营、自负盈亏、自我发展的新路子。政府要为国有企业改革铺路搭桥，切实承担起社会生活和公共服务的职责，减轻企业办社会的负担，推进再就业和社会保障，为企业发展创造良好的外部条件，搞好协调服务。特别要认真清理和界定向企业收费的各项职能，改变把企业作为政府部门附属物的现象，禁止政府部门随意向企业伸手、加重企业负担的行为。政企分开是处理政府与企业关系的方向和目标，但具体如何分开，还有许多问题值得探讨。在国有企业改革没有真正到位，企业没有真正转制之前。政府始终难与国有企业真正实现职能分开，尤其是目前国有企业改革进入关键时期，生产经营困难、经济效益下滑的国有企业较普遍的情况下，国有企业的改革、转制以及生产经营中遇到的重大问题都需要政府支持、引导、协调和帮助，以渡难关，政府不能仅仅只是履行监督的职能。
第三、政府职能与事业单位、社会中介组织作用的关系。按照政事分开的原则，政府应该主动地把原有的诸如行业监督、协调、审计、咨询服务的一些技术性、辅助性和服务性的职能分离出来，交由事业单位和社会中介组织承担，而一些事业单位承担的政府管理职能转由政府机构承担。大力培育和发展社会中介组织，是市场经济发展的必然要求，也是专业经济部门转制，促进政府职能转变的客观需要。近年来，资产评估、仲裁、咨询、会计、审计、法律服务、行业协会等社会中介组织发展迅猛，一些政府用行政命令把原本属于政府行为的部门划转或分流出来，组建所谓的社会中介组织，这种带有中国特色、社会中介组织官办化现象本来无可非议，但严重影响中介组织的公正性、独立性，不利于中介组织的规范运行。因此政府既要为社会中介组织的自我管理、健康发展创造条件，包括物质基础、政策规定、法律保障等；又要实现与社会中介组织的真正分离，不能使中介组织成为政府的附属物，使其按照市场经济发展的要求，依照章程和规定独立自主开展中介活动，进行行业自律性管理，使社会中介组织真正承担起沟通政府与社会之间关系的桥梁和纽带作用。
第四、上下级政府之间的职能关系。政府层级之间的职能划分是政府职能界定的重点和难点。处理中央与地方政府、上级与下级政府的职能关系，既要有利于增强中央（上级）的调控职能，强化中央对地方、上级对下级的监督约束机制，强调地方服从中央，下级服从上级；又要重视各级地方政府独立存在的利益目标，发挥地方（下级）政府统筹处理区域经济社会事务的自主能力。中央和地方政府承担的职能无论从管辖区域，还是管理事项上都应该有所区别，有所侧重，不能搞上下对口。而目前除外交、国防外，中央与地方政府、上级与下级政府的职能明显趋同。应该按照“统一领导，分级管理”来处理中央和地方的职能权限划分和利益分配，实行权责统一，明确各自的事权、财权和决策权。中央政府侧重于决策职能，主要是履行维护国家安全，保持社会稳定，制定宏观经济政策，促进经济持续健康增长等职能。省级政府侧重于区域综合协调职能，主要是贯彻落实中央的宏观调控政策，对区域内经济和社会发展制定战略规划，进行规范引导，通过经济杠杆调节区域经济活动。处于国家行政管理基础地位的县级政府侧重于执行职能，主要是进行社会管理和提供公共服务，落实中央和上级的政策措施，调节区域经济，规范和引导市场行为，推进农业产业化进程和农村经济发展，推进社会保障和再就业工作，促进区域经济持续快速发展，确保地区社会稳定。
第五、地方政府职能与党委职能之间的关系。长期以来党政职能不分，既影响党委领导职能的加强和改善，又不利于政府职能的充分发挥。目前一些地方党委的地位和作用正在下降的问题越来越突出，这里就有职能划分不清的原因。作为地区领导核心的地方党委要从行政性、事务性工作中解脱出来，主要是搞好党的路线、方针、政策的宣传贯彻，对本地区的重大问题进行决策，对社会组织进行监督协调，承担推荐领导干部，组织党员模范执行党的路线政策。党委对政府除了领导外，重要的应该还有监督的权利和责任，党委不应研究属政府职能范围内的事项，不应直接指挥政府及各部门的工作。政府和党委的职能范围和权限界定清楚之后，更重要的是要研究和探索各自履行职能的手段和方式方法，防止双重领导。同时，按照分工明确、权责一致的要求，调整党委部门与政府部门以及政府部门与政府部门之间的职责权限，重点合理划分政府部门职能的内部范畴，建立相互协调的行政运行机制，做到各司其职，各负其责，避免职能交叉、工作重叠、推诿扯皮，多头管理。
综上所述，政府职能是机构的灵魂，只有搞好政府职能的科学界定和合理配置，才能为机构改革各项工作的开展指明方向，才能为机构改革的难点——政府职能的有效转变创造条件，进而为整个机构改革的顺利推进奠定坚实的基础。
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