英国工党的社会政策解读——观念变化与政策变迁，本文主要内容关键词为：政策论文,工党论文,英国论文,化与论文,观念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英国工党是英国福利国家的主要缔造者。可从20世纪70年代末以来，“福利国家”的改革成为相继的保守党政府和新工党政府的主要政治议程，但在同样或相似的“改革”旗帜下汇集了不尽相同甚至矛盾的观念和政策。本文主要通过考察英国福利国家建立和发展过程中的观念和政策变化，解读迄止目前新工党的社会政策立场变迁。
一 围绕福利国家的观念和政策争议
在英国，有关社会政策的当代争议大都源自对“典型的福利国家”的不同理解。所谓“典型的福利国家”(classic welfare state)是指20世纪40年代通过一系列的立法——包括教育、医疗卫生、国民保险、国民救助、家庭补贴等方面的——建立起来的一套“从摇篮到坟墓”的社会政策体系。这是一套根据“贝弗里奇报告”所提出的三原则建立起来的、以社会保险为特色的体制。①20世纪70年代中期以前，它实际上是英国两党共同认同的一种体系：两党共同参与了战后社会重建计划；虽然其主要的立法是在战后工党政府期间进行的，但1951年的保守党基本接受了这套既成事实的体制；虽然经历了两党的交替执政，但20世纪70年代以前该体系的基本框架没有大的变化，两党实际上在福利国家、混合经济和充分就业这些基本问题上维持着广泛的政治“共识”，或谓“巴茨凯尔”共识(Butskellite Consensus)。②
不过，“典型的福利国家”既非如人们一度认为的那样是一个设计完美的体制，也不是像后世的攻击者所认为的那样是一些人臆想出来的“乌托邦”。③作为一种妥协政治的结果，它既是现实政治和观念的反映，同时也内含了一些矛盾的观念和政策。随着环境的变化，这些观念和政策中的矛盾也在不断地侵蚀着维持该体系的共识基础。围绕福利国家的目的、机制和手段的分歧主要是由不同的平等、国家和再分配观念产生的。
（一）福利与平等
福利国家的建立一定程度上实现了早期工党所设想的一些社会目标。④但对福利国家的目标工党本身却并没有一个明确的概念。在很长一个时期里，它是由工党承诺的“社会主义”目标决定的。上世纪40年代，工党转而接受并致力于建立福利国家。在建立战后福利体系时，工党总体上遵循了贝弗里奇计划的原则，但也通过建立全民服务性质的国民医疗保健服务体系(NHS)使之打上了自己的烙印。同时它也曾试图通过国有化进一步推进该体制向“社会主义”的共同所有权发展。进入50年代后，以克罗斯兰以及支持其思想的党领袖盖茨凯尔为代表的修正主义意识和力量的发展改变了工党对“社会主义”以及对福利国家目标的认识。克罗斯兰提出了著名的“目标”与“手段”的命题，宣称共同所有权只是社会主义的“手段”而非“目标”，表示社会主义身份特征应该是一些共同的价值观念，其中包括关注社会福利和追求无阶级社会的平等。虽然他强调平等并不是一般意义上的收入的垂直平等，但同时他又强调，国家资源分配中的第一优先事项是缓解和消除依然存在的贫困和不幸。这就是国家以及税收杠杆的作用。这是社会主义者与保守主义者的一个主要的不同。而对平等的、无阶级社会的诉求使得社会主义者寻求对收入、地位和权限的一种平等主义的再分配，以使社会的不满最小化，确保个人之间的社会公正和机会的平等化。⑤
克罗斯兰的这一立场在显示工党在社会主义目标上的进一步退却的同时，也显示了工党对福利国家目标的一种基本理解。它强调了工党作为社会主义党的身份特征应该是追求一个无阶级社会的平等。它用一种平等的道德价值观取代了社会主义的目标，同时也以它来规定工党所追求的福利社会目标。工党的这种立场转变也是在回应保守党在福利国家问题上的立场转变给自己带来的压力。贝弗里奇报告激发了英国社会中的福利改革意识。对此反应积极的工党受益于这种意识转变。但追随丘吉尔的保守党议员则视贝弗里奇为“一个想要把他人的大量钱财送掉的险恶老人”。⑥这加剧了公众的反保守主义趋势。保守党为此吞下了1945年大选失败的苦果。而在1951年的大选中，保守党却在接受工党已建立的福利国家的同时，成功地利用工党推进国有化而造成的选民对“社会主义”的心理恐慌而赢得了选举。这就造成了工党在身份特征上一种尴尬，只有通过“目标”和“手段”的概念转换，工党才能够以追求更大的平等的方式使自己区别于保守党人。
与工党在政治思想上的这种转变相呼应，激进的社会学家也用社会学的语言来表达了这种平等意识在社会政策上的诉求。其代表是马歇尔(T.H.Marshall)的社会公民权利说。马歇尔认为，在18世纪和19世纪的一般公民权利和政治公民权利基础上，20世纪的公民权利的一个重大发展是社会权利，包括获得医疗保健、教育和保持收入水平的权利，它们将确保每一个公民享有广泛的社会地位和机会平等。这种权利不再满足于消除社会底层的匮乏，而是要改变整个的社会不平等方式。⑦这种推进社会权利发展的要求，主要是出于社会平等的需要，而非仅仅出于消除贫困目标、基于再分配的普遍主义的福利。这样，在英国就出现了两种福利国家目标的表示方式，即贝弗里奇式的根据“最低普遍性标准”确定福利目标的“软”目标或“最小化”方式和马歇尔式的根据公民权利或平等确定福利目标的“硬”目标或“最大化”方式。⑧前者是基于“匮乏的服务”而后者是基于“需要的服务”。保守党着力要维持前者，而工党则不断地试图推进后者。这种不同的平等和权利观念直接反映在了对分配手段的选择运用上。
不过，保守主义者并非不讲“平等”，他们只是在用一种不同的平等语言，即传统的自由主义语言来解释社会现实。按照这种语言，只有真正的自由市场和个人动力才是普遍福利最大化的方式，而国家和政府的不适当干预只能是对自由的侵犯，并不可避免会造成扭曲和新的不平等。这种政治哲学用个人主义哲学来解释自由和平等，强调“机会平等”。而激进主义者则是在用一种集体主义的哲学来表达自由和平等。所以，严格地说，两者在平等观上的区别不在于是否追求“平等”，而在于如何描述这种平等以及实现这种平等的方法。正如自由主义的坚定信奉者哈耶克在反击他所谓的“社会主义者”的集体主义哲学观时所强调的，仅仅用社会正义、更大程度上的平等和保障等理想来描述社会主义的极终目的是一种概念上的混乱，因为它也“意味着大多数社会主义者希望达到这些目标的特别的方法，以及许多有能力的人视为为了充分而迅速地实现那些目标的唯一方法”。⑨他还进一步区别了社会目标上的两种不同意义的保障。一种保障是防止严重物质匮乏的保障，即确保每个人维持生计的某种最低需要；第二种是某种生活水平的保障，或者说，一个人或集团与其他的人或集团相比较的相对地位的保障。简单地说，就是一个最低限度的收入的保障和一个人被认为应有的特定收入的保障。这两种保障的区别大体与以下两种区别一致，即为一切在市场体系以外和补充市场体系的人提供的保障，与只能为一部分人提供，并且只有控制和取消市场才能够提供的保障之间的区别。⑩
哈耶克的这种论述是针对当时（20世纪40年代）盛行的凯恩斯主义需求管理方式的，而在当时，福利国家是与凯恩斯主义的思想基本一致的。所以从根本上说，英国的这种福利国家方式是受其攻击的，即便是那种最低普遍性的标准中也蕴含了哈耶克所反对的那种非市场行为的特点。不过，撇开这层意义，上述社会学家所表述的两种追求福利国家的方式非常近似于哈耶克所界定的这两种保障。英国的福利国家在最初的制度设计和原则上明显带有贝弗里奇所代表的社会自由主义者的痕迹。正因为如此，渊源于两种不同思想或政治哲学的人都可从中各取所需。工党试图用更大程度的集体主义来提升福利国家规模和层次，而保守党人则时时要用个人主义的哲学来限制这种倾向。不过，在上述广义的“共识”背景下，两者基本上保持了一种平衡。但到70年代中期，这种平衡开始被打破了。
（二）社会保险与再分配
社会保障的主要目的是减少或消除贫困。人们把历史上解决贫困问题的基本方式概括为三种(11)：(1)选择性的、主要是根据家庭经济状况测评(means-testing)确定的救助。这种方式往往带有一些歧视性的条件，而且社会学家认为它存在贫困陷阱的问题，即由于这类救济往往与住房、校餐、免费看病等救济联系在一起，它可能导致人们不愿意去工作，因为通过工作获得的一点报酬可能导致他们失去救济资格，这使得人们的状况更为恶化；(2)根据公民资格提供福利的普遍主义方式。它是对所有人开放的方式。这是一种通过一定的税收体制进行的再分配方式；(3)社会保险计划，是人们按照一定的费率缴纳保险金、并在需要的时候获得受益的共集制(Contributory benefit)方式。这些方式往往是并存的，但在一定的时期，社会中占主导的贫困观念往往决定了某种方式的主导地位。在英国，从济贫法时代到20世纪初，根据经济状况测评提供救济是最主要的反贫困政策。它带有明显歧视性的家庭资格审查条件，因而包括工党在内的激进主义力量要求改变这种方式。在福利国家建立前，进步主义力量要求取消家庭资格审查，建立一种国家控制的最低收入水平制度，并按照公民资格提供福利救济。(12)
贝弗里奇试图同时满足这三种愿望，但他所设计的方案并没有采用左翼力量主张的激进的税收体制和其他一些欧洲国家所采用的、凯恩斯原则上也不反对的那种社会保障累进税，而是采用了社会保险制。在贝弗里奇报告基础上制定的《国民保险法》第一次为疾病、失业和老人提供了全面的保险网。这是一个以社会保险为主要手段，辅以最低生活标准和家庭补助的保障网。而且，英国采用的是一种统一费率的保险制而非其他一些欧洲国家所采用的与工资挂钩的缴费型制。显然，英国的这种社会保险方式强调的是“水平的再分配”而非“垂直的再分配”。(13)选择这种方式是基于设计者对贫困根源的理解。贝弗里奇认为，贫困的主要原因是收入能力的中断或失去和家庭负担过大，所以合理的分配不是在土地、资本、管理方和劳动者之间进行的分配，而是在有工作和无工作时期以及家庭抚养负担重者与家庭负担轻者和无抚养责任者之间的分配。而社会保险和子女补贴应该是财富再分配的主要方法。(14)
应该说，战后英国的这种社会保险模式一定意义上实现了包括工党在内的进步主义力量的上述要求。同时工党也通过建立国民医疗保健体系(NHS)这一英国社会政策体系中最具特色的制度而发展了普遍主义的福利方式。而且，贝弗里奇的上述贫困观念在工党也得到了回应。克罗斯兰在论述福利时就表示，在英国，大量残存的社会痛苦主要不是由“初级贫困”(primary poverty)产生的（尽管它依然存在），而是由“次级贫困”(secondary poverty)产生的，是由自然的不幸、身体或精神疾病、家庭规模的缩小、收入的突然变化以及社会资本的不足引起的。(15)
显然，在当时福特主义生产模式正处于扩张时期、充分就业是一个可期待的目标、家庭的结构相对稳定的条件下，这种以社会保险为主要手段的方式不失为一种现实的选择。但是，这种模式也带有明显的矛盾。这种共集制的社会保险方式是以工作群体为对象设计的，它包含了与国家基于公民权而提供普遍的社会福利要求的矛盾。建立最低生活标准和家庭补助是为了弥补这种不足。可出于个人与国家作用的平衡原则，英国所定的最低生活标准低于人们维持生活实际所需要的水平，许多人被迫依赖于根据经济状况测评提供的国民救助(National Assistance)。这样，事实上该体制的设计者意欲消除的经济状况测评方式不仅未能如设想的那样逐渐消退，反而成了一个长期的现象。进入20世纪50年代以后，随着社会政策的目标和范围的扩大，激进与保守力量追求不同的福利目标的分歧也日趋明显，主要表现在分配政策上就是保守党政府放弃了一些原有的承诺，而工党则越来越多地转向关注垂直再分配，开始强调贫富差别、教育机会的不平等，以及不同家庭的子女之间、男女之间以及少数民族之间的不平等问题。上世纪60年代末以后，经济和社会环境（尤其是家庭结构和男女平等问题的变化）使得来自左翼和右翼的力量越来越多地从不同的方向抨击福利国家。左翼抨击它未能矫正这些不平等问题，特别是没有缩小贫富之间的差距；而右翼则攻击它过度耗费了英国的资源，并导致了英国的衰退。
（三）国家的作用
顾名思义，“福利国家”当然要使福利具有一种国家性。福利国家能够在英国建立的政治基础是两党占主导的力量都认同国家可以在提供普遍的福利方面发挥更大的作用。而且，战后体制被人称之为“福利国家”，至少是因为它实现了两个突破。首先，它完成了从自由党开始的对济贫法服务模式的突破。济贫法时代的济贫模式带有突出的多元性（尤其是自愿、慈善性的私有救济占有突出地位），并带有歧视性的服务条件。而新的社会保障所提供的全民性的保障和最低标准则具有一种普遍主义的意义；其次，它用统一、集中的福利提供方式取代了旧有的分散、地方性的福利提供方式。(16)
可是，“福利国家”中的国家是一个模糊、可变的概念。贝弗里奇因为福利国家而遭到后世一些保守主义者的指责。其实，贝弗里奇在设计战后体制时是以国家和个人的平衡作用为原则的，并没有一味追求国家权力的无限扩张。该原则强调国家的责任是保障服务的提供和资金的筹集，但应该给个人参与社会保障制度建设的机会并赋予他们一定的责任。将战后体制中的最低生活标准设定在很低的水平上，就意在为个人留下空间，希望工人可以通过高于最低标准的私有和自愿的福利计划来建立自己扩大的福利途径。也就是说，这种福利体制的机制是强调人们主要应该通过有偿的工作来满足自己的福利权利和提高地位。其有效运转是以设定充分就业、稳定的家庭结构为前提的。而在当时，这似乎并不是问题。
不过，在国家的作用问题上，英国的这种战后模式也存在一些突出的问题。首先，与欧洲其他一些国家的福利国家体制相比，英国体制的一个突出问题是它在突破旧的济贫服务模式、建立统一的国家服务模式的同时，也将私有和自愿的服务从中挤出去了。社会保险的低标准设置虽意在激励个人动力，可它是以经济的充分就业环境、稳定的家庭结构和社会福利提供中私有服务的空间为前提的。可前两者在随经济和社会环境的变化逐渐失去，而后者恰恰是英国的战后体制所缺乏的。同时，统一费率的保险制又限制了国家通过税收制度来满足扩大的服务需求的能力。这正是70年代英国的养老保险体制面临的突出问题。它迫使政府开始尝试与工资挂钩的新的保险方式和鼓励私有保险服务。其次，该体制的高度集中性也使得国家服务提供中缺少了应有的层次和灵活性，尤其是地方缺少了自主性。一方面，许多服务是自上而下的政策模式，地方缺乏自主性。另一方面，政府往往既是服务的资助者同时也是服务的直接提供者。公共服务缺乏竞争的弱点日趋暴露。国家的“责任性”(accountability)由此成为质疑的焦点问题。这些问题在教育和卫生领域显得尤其突出。再者，政治竞争的因素也使得所谓国家和个人的责任平衡难以实现。所谓责任的平衡是一个相对的概念，它往往取决于服务的范围以及占主导的政治力量的态度。不同的政治主导力量往往是根据自己的政治哲学来要求扩大或减少国家服务的空间。保守党在要求使国家退却，而工党在不断要求扩大国家基于需要的服务。可总的来看，在这种集中的服务模式下，由于社会服务的范围的日益扩大，国家事实上在承担更大的社会服务责任。总之，正如人们所言，随着时代环境的变化，英国“原先福利国家制度中与时代最为合拍的一面，即中央计划的国家垄断变得最不完善，落伍得最快”。(17)
二 保守党的遗产
所谓的“福利国家”从一开始就不是一个既定不变的固定体制。从上世纪50年代开始，有关福利国家的目标和手段的争议在英国主要政党之间以及内部都表现出来：在政策领域就是两党在其交替执政的时期各自推进了一些改革。工党主要致力于促进平等主义的福利发展，如在教育领域提倡加强职业技术教育以满足“机会”均等。但70年代以前英国基本保持了40年代总的结构。70年代以后，经济和社会环境的变化导致传统体制赖以维持的一些基本条件发生了变化。经济持续增长的结束及其所导致的公共开支的问题、失业上升、通货膨胀与经济停滞的共存，迫使威尔逊和卡拉汉领导下的工党政府对一些社会政策进行了调整。在两党一致认同下，工党政府模仿瑞典、德国和美国的做法，在单一比率的基本养老金以外引入了“与收入挂钩国家养老金计划”(State Earnings-Related Pensions Scheme,SERPS)。为应对经济环境恶化，工党采取了一系列提高贫困者收入的措施。总的来看，工党的改革是零碎的，缺乏连贯的意识。(18)工党在社会政策方面的改革能力受到两个方面的制约。一方面，它在坚持其平等主义观念和集体主义的手段时缺乏对变化了的社会需求的反应。工党一如既往地把平等主义的观念和政策集中在推进普遍主义的福利和着重于提高下层群体的收入上。可60年代末的新社会运动中出现了一些多元化的社会群体和意识。它们不再满足于“普遍的”权利和政策需求，而希望能够反映它们的多元需求的多元的社会政策。力量日益壮大的中产阶级也并不满足于这种主要致力于改善下层群体地位的社会政策。另一方面，工党对经济和社会政策的改革能力显然受到它与工会的特殊关系的制约。在70年代的恶劣经济环境下，工党曾试图与工会达成一种“社会契约”，作为对增加“社会工资”的回报，工会应该缓和它们的工资要求。可实际的情况却只是政府在给予而工会在索取。(19)这种状况导致了整个社会对工党应对时代变化能力的怀疑。
在这种背景下，撒切尔夫人领导的保守党赢得了1979年大选。借助于新保守主义在思想领域的主导地位和工党政治上的颓势，保守党人在此后的18年执政中全面推进了对福利国家的改革。保守党人社会政策的广义目标包括使国家退却、促进选择和消费者利益保护、鼓励混合福利经济和减少福利依赖。(20)首先，在“使国家退却”的口号下全面压缩国家在经济和社会生活中的作用，包括降低税收、削减开支和在许多政策领域讲求效率和节省。其次，促进选择和消费者利益保护。传统的福利国家中福利的获得者只是在被动地接受国家所提供的福利，这样造成福利的提供与需求之间的不一致和公共服务的无效和浪费。保守党政府则在“保护消费者利益”的旗帜下在一系列社会服务领域推行扩大服务接受者的选择权的改革，其中包括：在住房领域根据“购买权利”给市（郡）属房屋的租户以较大折扣价购买他们所住房屋的机会；在教育领域赋予父母一定的为子女选择学校的权利，并实行“学费公助待遇计划”(Assisted Places Scheme)，为一些儿童入私立学校提供部分学费补助；在卫生和教育等领域引入一定的“准市场”改革，如根据学生或病人的数量为学校和医院分配资金，目的在于通过公共服务中的消费者的选择来分配资源。第三，鼓励混合福利经济的发展，即鼓励国家之外的福利经济部门的发展。如通过税收减免的方式加强私有养老金和私有医疗保险的吸引力，鼓励发展私人租赁，强调自愿和非正式的福利部门的重要性。第四，通过一系列政策减少福利依赖行为。一方面政府对享受福利的资格设置了更严厉的条件，另一方面以“求职者补贴”(JSA,Job Seekers' Allowance)取代了失业救济。另外还通过立法使单亲家庭儿童的部分抚养责任由国家转移给了缺席的父母。一些社会基金由直接的拨款转为了贷款。
从社会福利的提供方式来看，保守党这些改革体现的特点是从普遍的权利向选择性方式的退却（扩大了对经济状况测评手段的利用），从国家责任向个人责任的退却。人们对这些改革的效果提出了质疑，如这期间除了住房领域外，其他社会政策领域的公共开支都增长而不是减少了。其中的一个重要原因是一些改革政策实际上是带有负面效应的。例如，虽然减少了对贫困救济的力度，但由于失业人数的增长，国家用于贫困救济的实际支出反而上升了。福利社会中的两极分化现象突出了。此外，尽管保守党人喊着“使国家退却”的口号，但事实上在此期间一些领域的国家权力不是被削弱而是被加强了。权力从地方政府转移到了中央政府，从负有责任的中央部门转移到了各种分立出来的委托机构。(21)尽管如此，这些改革对工党形成了强大的挑战。而最大的挑战也许是社会民主主义关于传统福利国家的一些基本观念被一些新的观念所压制：财富的创造应该优先于集体的国家服务；个人应该是自立的而非依赖于国家服务；自由和选择应该优先于平等和社会公正；在尽可能的情况下，应该由市场而非等级的官僚机构来分配资源，不论财产是否实际被私有化。(22)用尼克·埃里森的话来说就是：福利国家作为社会保护的一种工具的观念被一种把社会政策的主要功能看做是培育经济竞争力的方式所取代了。(23)保守党实行的一些被证明至少在经济上是有效的政策，与之相应的观念转变，以及保守党政府打压工会而对工党内部激进与保守力量对比的影响，这些都是保守党为新工党留下的主要遗产。
三 新工党社会政策的观念变化与改革
工党最初对这种时代变化反应迟钝。直到上世纪80年代末才以《政策检讨》(Policy Review)的形式对其经济和社会政策做了全面的反思。90年代初，随着以布莱尔和布朗为代表的现代化者在党内取得领导地位，工党成立的社会公正委员会进一步对其有关福利社会的一些传统观念和政策进行了深刻的检讨。以此为基础，工党形成了以“第三条道路”表示出来的一套社会福利改革计划，它们成为1997年工党竞选纲领的主要内容。1997年后工党政府的社会政策改革基本上是以这套纲领所展示的、体现“新工党”的新观念为指导进行的。我们可以用三个主要变化来概括新工党有关社会福利的观念转变：从平等到社会包容；从权利到权利与义务的平衡；从国家主导到公私伙伴关系。很显然，这些转变既是针对老工党的传统观念，同时也是对新右派的反应。
（一）从平等到社会包容
克罗斯兰把追求平等视为社会主义的一个主要身份特征。因此，工党如果希望重塑自己，就必须首先在思想观念上重塑其平等观。有人用三个主要变化来表示新工党的出现：从促进平等转向确保机会的平等；从抵制贫困转向突出社会排斥；从创造权利转向强调社会义务和责任。(24)这三种转变可以说都是在从不同的视角来重新界定新工党的平等观，同时也都具有相应的政治意义。
首先，新工党强调“机会的平等”而不是“结果的平等”。这种观念认为，贫困的主要根源是由于机会缺失。因而平等的核心是为人们提供终身的机会，尤其是教育机会。这既是在淡化老工党的传统平等观，也是在回应保守党人的挑战。如上述克罗斯兰区别社会主义者和保守主义者时所示，不同的平等观表示了对资源分配优先秩序和手段的不同选择。可是，在居主导的社会观念认为传统的福利国家模式难以维持的历史条件下，被克罗斯兰视为社会主义的身份特征的那种平等及其政治意义却成了工党背负的巨大包袱。从选举政治的意义上看，追求结果的平等政策使工党的选民基础局限在了一个日益缩小的范围内。保守党利用了这一点而指责工党追求结果的平等的一系列政策。新工党用追求终身的机会平等取代结果的平等意在摆脱这一包袱，同时也是为了摆脱与这种平等观直接相连的传统再分配模式。
其次，平等是一种社会包容。强调机会的平等而非结果的平等显然意在淡化老工党的平等意识。可是，仅仅如此并不足以表现新工党的特点，因为机会的平等本是保守党人反对老工党的社会政策时的一个口号。而且，虽然工党通过修改党章第四条摆脱了承诺“社会主义”的“包袱”，可作为一个激进的政党它依然要通过平等和公正来表示自己的身份特征，而不是仅仅给人以借人衣钵的形象。新工党借用了新的社会分析中包容性的概念，将平等界定为一种包容。吉登斯在阐释新工党的新政治时就明确地把平等界定为包容性，不平等为排斥性。所谓排斥性就是把属于某个群体的人排除在社会主流之外。(25)通过这种方式，新工党使自己的机会平等区别于保守党人，因为后者所谓的机会平等更多是基于个人主义的哲学，而新工党则是从一个新的方向来表达对社会最脆弱群体的关注和对优先政策领域（如教育）的强调。
新的平等观在社会政策方面的意义在于放弃工党传统所持的再分配模式和对不同社会政策领域的重点倾向。如1996年时任工党影子内阁财政大臣的戈登·布朗所强调的，“在太长的时间里，我们用税收和福利体制来补偿那些贫困的人们，而不是做一些更为根本性的事情——解决贫困和不平等的根源问题……通向机会平等之路的起点不是税率，而是工作岗位、教育、福利国家的改革以及对既有资源的有效和公平的改革”。(26)通过这样一种观念转换，新工党意在重新建立一种以工作和教育为中心的社会政策体系。这种新的福利体制主要集中在对能力的分配上而不是集中在通过税收和福利进行的第二次再分配上。而且，按照这一观念推进的社会福利体制更为强调从传统的、被动的提供福利向新的“预防性福利”的转变。所以，一些学者认为，“‘从平等到社会包容’实际概括了在考虑福利国家时的一种重要的范式转变”。(27)
（二）权利与责任的平衡
传统的福利国家鼓励了一种基于公民权利的普遍主义福利方式。但许多人认为，正是这种无条件的福利也鼓励了福利的依赖。而保守党人一直试图要为福利加上各种“条件”，但常常遭到激进力量的反对。致力于建立一个新福利国家的“新工党”不能不对这一历史作出回应。布莱尔在其著名的关于“第三条道路”的小册子中明确表示，“在最近几十年里，责任和义务成了右派的专有领域。它们不再是如此了……。”(28)对新工党的福利国家改革来说，强调权利与责任的平衡最主要的意义在于能够合理地将“有条件的福利”引入到社会政策中，包括工作责任、家庭责任、公民社会的责任等。最突出的是工作“新政”中对年轻失业者享受福利的严格资格条件，它是一种工党式的“胡萝卜加大棒”的政策方式，它为那些愿意接受就业、教育和培训机会的人提供了新的机会，而对那些不愿参与的人来说则可能意味着福利的减少或失去。所以，权利与责任的平衡实质上是使一些社会福利计划具有了强制性。例如，新工党的“促进工作的福利计划”(Welfare to Work)本意是为了区别于美国式的“工作福利制”(workfare)，但事实上人们却很难区别它们。
（三）伙伴关系
“伙伴关系”几乎成了新工党在所有重要社会政策领域推进改革的一个要求。实质上它是对传统的国家主导的、集中的社会福利提供模式进行矫正的一种表达方式，或者一定意义上它也是工党为合理地继承保守党福利改革遗产的一种说辞。一方面，它显然意在弥补战后体制“挤出”自愿和私有组织的弱点。这方面最突出的领域是养老保险领域，引入职业养老金和国家第二养老金体现了向在该领域相对成功的欧美其他国家的一种看齐。另一方面，它也意在探求和鼓励新的社会服务提供模式，如教育行动区(Education Action Zone)等等。当然，在有些领域，它也是为了保持与前保守党的有些政策的连续性。如在教育、卫生和刑事司法领域对前保守党政府引入私有组织做法的部分接受。但新工党显然并不是全盘接受。例如在卫生领域废除了保守党政府实行的内部市场，但同时保留了其采购与提供分离的做法。正如布莱尔的第一任社会保障部长菲尔德所强调的，“国家和个人责任之间的界限重划并不简单只是一种缩小国家责任的方式，关键的是要重建一个基于个人、组织和政府之间的伙伴关系的公民社会”。(29)新工党用伙伴关系来表示这些，也刻意使自己区别于保守党人的直接“私有化”。当然，如一些批评者所指出的，在许多情况下，这两者并不容易区分。不过需要强调的一点是，如同保守党人赤裸裸地要“使国家退却”但实际上却在一些领域加强了社会福利管理的中央集权化一样，在新工党的公私伙伴关系中，集权现象在一些领域（卫生、教育等）依然存在甚至进一步强化。区分政策辞令与实际结果始终是我们看待政党执政的口号与实际意图或结果的一个出发点。
以上观念变化说明，新工党已经放弃了老工党追求普遍平等的那种观念和方式，从思想的根基来看，似乎更接近于40年代贝弗里奇式的社会自由主义观念，尽管它在形式上保留了工党传统的对平等和社会公正的关注。
结语
在有关福利国家的争议中，“福利国家”常常被人们当作一个既定的概念在表示。从英国围绕福利国家的概念和政策变化的争议中我们看到，“福利国家”本身既不是一个既定不变的概念或体系，也不是一个单一思想来源的产物，而是多种思想、多种力量博弈的产物。只有从这种动态和多元的角度来理解，它才具有意义。
就英国工党的社会政策观念和政策而言也是如此。工党的社会政策受多种思想和政治因素的影响，在不同的时期有不同的侧重点。正如人们所评价的，在英国以及在其他地方，社会民主主义始终在寻找一种平衡自由主义和社会主义、激进政治与议会政府、自由市场和国家控制、个人自由和社会公正、自由和平等的政治模式。正因为如此，其社会政策本来就是一种混合体。但无论如何，与保守党相比，工党在社会政策方面表示出了对社会平等的更大关注，尽管其实际政治或政策的效果未必是理想的。这就如工党发展至今所表现出的特点一样，“在很大部分的历史中，工党是在努力弥合观念与实际成就之间的距离”。(30)
注释：
①贝弗里奇报告提出的建立战后社会保障体系的三个指导性原则是：既充分利用过去积累下来的丰富经验，又不被这些经验所限制；以社会保险作为消除贫困的主要手段；社会保障需要国家和个人的合作。参见《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，北京：中国劳动社会保障出版社2004年版，第3页。
②“Butskellism”是英国政治中一个有点带讽刺意味的用词，它是把20世纪50年代保守党政府财政大臣罗布·巴特勒(Rob Butler)和工党领袖休·盖茨凯尔(Hugh Gaitskell)两人的名字捏合在一起，最初是受《经济学家》的一篇文章所启发，该文用臆想“Butskell”一词表示一种趋同。
③保守主义者科雷利·巴尼特(Corelli Barnett)在其1986年出版的《战争审查》(Audit of War)一书中，认为实行福利国家是要建立一个乌托邦。这一危害性的尝试是由天真的教会人员、高高在上闭门造车的社会主义者、慈善家和战后新秩序的信奉者共同导演的。罪魁祸首应数威廉·贝弗里奇爵士。参见［英］霍华德·格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，北京：商务印书馆2003年版，第19页。
④1918年工党的《工党与新社会秩序》提出新的社会大厦建立在四根支柱基础上：国家最低生活标准的普遍实施；工业的民主管理；国家财政政策的彻底改革；剩余财富用于公共福利事业。参见Bhan Brivati and Richard Heffernan eds.,The Labour Party:A Centenary History,Macmillan Press Ltd.,2000，p.41。另参见玛格丽特·柯尔：《费边社史》，北京：商务印书馆1984年版，第178-179页；［德］马克斯·比尔：《英国社会主义史》（下卷），北京：商务印书馆1959年版，第348页。
⑤C.A.R.Crosland,The Future of Socialism,Jonathan Cape Ltd.,1981,pp.64-67,76-78.
⑥Brian Brivati and Richard Heffernan eds.,The Labour Party:A Centenary History,p.73.
⑦T.H.Marshall and Tom Bottomore,Citizenship and Social Class,Pluto Press,1992,pp.27-28.
⑧Martin Powell and Martin Hewitt,Welfare State and Welfare Change,Open University Press,2002,p.35.
⑨［英］弗里德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中国社会科学出版社1997年版，第37页。
⑩同上书，第117页。
(11)Martin Powell and Martin Hewitt,Welfare State and Welfare Change,Open University Press,2002,pp.17-18.
(12)参见［英］霍华德·格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，第28页。
(13)社会学家区分了两种再分配，即“垂直的再分配”(vertical redistribution)和“水平的再分配”(horizontal redistribution)。前者是指从穷人到富人（“倒退的再分配”）或是从富人到穷人（“进步的再分配”）的再分配，而后者是指从一类群体到另一类群体（如从男人到女人，从有子女家庭到无子女家庭、从租户到业主等等）的再分配。
(14)参见《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，第190页；［英］霍华德·格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，第63页。
(15)C.A.R.Crosland,The Future of Socialism,p.77.
(16)Martin Powell and Martin Hewitt,Welfare State and Welfare Change,pp.38-39.
(17)［英］霍华德·格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，第14页。
(18)Nick Ellison,"Labour and Welfare Politics",in Brian Brivati & Richard Heffeman eds.,The Labour Party:A Centenary History,pp.436-437.
(19)Martin Powell and Martin Hewitt,Welfare State and Welfare Change,p.43.
(20)Martin Powell ed.,New Labour,New Welfare State? Polity Press,1999,pp.3-5.
(21)［英］霍华德·格伦内斯特：《英国社会政策论文集》，第24页。
(22)Stephen Driver & Luke Martell,New Labour(Second Edition),Polity Press,2006,p.91.
(23)Nick Ellison,"Labour and Welfare Politics",p.441.
(24)Martin Powell ed.,New Labour,New Welfare State? p.225.
(25)［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路》，北京：北京大学出版社2000年版，第108-109页。
(26)Martin Powell ed.,New Labour,New Welfare State? pp.17-18.
(27)Martin Powell ed.,New Labour,New Welfare State? p.18.
(28)［英］托尼·布莱尔：《第三条道路：新世纪的新政治》，参见陈林、林德山主编：《第三条道路——世纪之交的西方政治变革》，北京：当代世界出版社2000年版，第9页。
(29)Martin Powell ed.,New Labour,New Welfare State? p.20.
(30)Nick Ellison,"Labour and Welfare Politics",p.443.
标签：社会政策论文; 英国保守党论文; 英国政治论文; 社会改革论文; 贫困问题论文; 社会观念论文; 社会主义社会论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 政策解读论文; 经济学论文;