世界主要国家国立科研机构的作用地位及运行模式研究（下），本文主要内容关键词为：科研机构论文,地位论文,作用论文,模式论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二、国立科研机构的管理模式与运行机制
1.国立科研机构的管理模式
在世界主要国家，特别是发达国家，对国立科研机构都是严格依法进行管理的。国家对政府各部门及其所属研究机构的职权范围、职能、工作任务均制定有相应的法律、法规。
在美国，与国家实验室直接相关的法律主要是机构法、授权法和各种专项法。联邦法典第5 卷“政府机构与雇员法”详细规定了政府机构的组织结构、权力与义务、运作、行为，雇员的雇用与管理等。该法为政府机构的通法。每个联邦政府机构及其下属机构在成立时都必须经过法律程序，关于某机构成立的法律一般都以该机构的名称命名，如“国家标准技术研究院法”、“国立卫生研究院法”等，更具体地规定了该机构的职能、组织结构、人员数、机构负责人的职责等。
在日本，政府对国家科研机构也是以相应的法律、政令来进行管理的。政府在成立某一研究机构时，均相应地制定一项具体的法规，如《航空宇宙技术研究所组织规则》、《理化学研究所法》、《理化学研究所法施行令》、《理化学研究所法施行规则》等。日本对非特殊法人的国立研究机构通常以颁布总理府令的形式进行管理。在总理府令中主要包括以下内容：研究机构所在地、内部机构的设置、内部各机构的业务范围和职责、人事制度、各级领导职务的职责、所长咨询委员会的设置等。在对具有特殊法人资格的国立研究机构管理的相应法律法规中，主要包括机构的设置目的，法人资格，资本金的来源，内部管理章程的内容，领导职务的设置、权限、任命、任期及解任，职员的权利与义务，机构的业务范围及开展方法，财务管理，业务的监督、检查以及惩罚规定等。
（1）政府创建，主管部门直接管理
多数国家的国立科研机构采用此种模式进行管理。其中有些国立科研机构本身就是政府职能部门的一部分，如美国卫生与人类服务部的国立卫生研究院等，主管部门对它们的管理基本上同其他职能部门一样。还有许多国立科研机构属政府职能部门的下设机构，如美国农业部、国防部、环境保护局的下属研究机构，政府对这些科研机构的职能、组织结构、人员编制、业务范围、经费的使用与管理、人员的任命等都有严格的规定和监督检查。由主管部门直接管理的这种方式便于贯彻政府部门的政策、意志，但也容易产生政府部门对科研机构干预过多的问题。
（2）政府创建，自主管理
德国、日本、韩国等对部分政府研究机构采用此方法。
德国的赫尔姆霍尔茨研究中心联合会包括国家16个大研究中心，这些研究中心均由政府创办，但其组织则以各种民间机构的形式出现，以公司形式成立的有生物技术研究所、环境与健康研究所、数理信息处理研究所、Julich核能研究所、核子科学研究所、HMI核能研究所、 重离子研究所等；以团体法人形式出现的有极地海洋研究所、同步辐射加速器研究所、癌症研究中心；以社团法人方式出现的有航空太空研究所等。以民间机构的组织形式出现，最大的好处是使它们可以不受政府硬性法规的限制，增加了研究机构的弹性。它们享有相当大的财政自主权，可以接受民间基金的捐赠，可与民间企业充分合作交往。德国国立研究机构之所以能够与高等院校和企业保持密切的联系，其中原因之一是受益于这种组织形式。
在韩国的国立研究机构中有一类称为“政府资助研究机构”。它们是根据1973年制订的《特定研究机构育成法》由政府创建的，但是以非赢利财团法人的形式出现。它们完全是以满足国家战略产业的技术需求为出发点，开展定向性研究的。这些机构由政府无偿提供建设费和昂贵的设备费等非经常性开支。70年代这些机构的工资和经常性运行费由它们自行筹措，80年代以来它们的研究经费和经常性运行费开始大部分来自政府。采取“政府资助”这一方式，是为了将政府的财务监查等干预减到最小限度，为研究所创造一个较为宽松的自主的研究环境，使它们具有灵活适应外部需求的能力。韩国科学技术研究院、韩国原子能研究所、能源研究所、航空与航天研究所、标准与科学研究所、电气技术研究所、海洋研究与开发研究所等一批研究单位，均属这种管理模式。
（3）政府创建，委托民间团体管理
此种管理模式主要是在美国的部分国家实验室实行。据有关资料统计，目前美国约有规模大小不一的联邦实验室850个。 大部分由政府各部门直接管理，但有约40个分属于能源部、国防部、国家航空与宇宙航行局、国家科学基金会以及卫生和人类服务部的实验室，通常被称之为联邦资助研究与发展中心。这些研究中心大部分是政府为某种特定的研究目标而建立的大型研究机构，它们的经费几乎全部来自主管部门。这些部门以合同形式将它们的行政管理分别委托给高等院校、企业和非盈利机构（GOCO）管理。
在能源部的28个实验室中除4个实验室由其直接管理外， 其余均采用这种“国有民营”方式，其中有11个是实力非常强的大型实验室。能源部每年的研究与发展经费约占全国研究与发展经费总额的1／10， 约70亿美元，实验室系统的雇员总数约为6.3万人（有约3万人为科技人员），但其中仅有5%左右的人属联邦雇员（即公务员）， 其余均为受委托的大学或企业雇用。能源部仅负责实验室的运行经费和设备费的投入以及对最后成果的要求及评估。这种管理方式使能源部能以有限的人力来运作这一庞大的研究与发展系统，较好地利用了政府部门与民间的力量。管理上层次少，较灵活，可避免政府机构的过多干预，有较大自主权，便于吸取高等院校和企业的管理经验，有利于吸引高级科技人才。
2.国立科研机构的人员管理
（1）科技人员的录用，考核与晋升
世界许多国家国立科研机构的人事管理是采用国家公务员的管理制度。国立科研机构的人员录用采取需人单位公开招收办法，应聘者需经审查和考核后方被初步录用。
在美国，由政府部门直接管理的联邦实验室的人事管理完全按照“政府机构与雇员法”的规定进行，实验室的雇员采用政府职员所用的18级工资制。委托其他机构管理的联邦实验室则实施其管理机构的人事管理制度。如在大学管理的国家实验室中，全体人员均为大学雇员，实行大学的行政管理制度，工资、晋升、医疗保险、休假等福利与大学职员相同。在公司管理的国家实验室中，全体人员均为公司雇员，工资、福利待遇与公司其他雇员相同或类似。在这类研究机构中工作的研究人员所享受的工资等待遇高于在政府直接管理的联邦实验室工作的人员。
美国国立研究机构对科技人员的晋升通过同行评议方式来进行。对初中级科技人员每3年评议一次，对高级科技人员每4年评议一次。
日本国立研究机构对人员的录用要求有严格的规定，研究人员的录用采用研究职国家公务员的募集考试制度。将成绩合格者按照专业和考试名次列入国立研究机构录用候补人员名单（有效期3年）， 并根据用人单位的需要和求职者的志愿，按考试名次推荐给用人单位，经面试和体检后方能被录用。但一经录用，只要不犯大错，一般不会被解雇，实际上是终身任用制。
根据法律，日本国立科研机构的研究人员按“研究职工资表”领取工资。研究职工资表包括5个职务级别，每级又分为若干号俸。 研究人员只有成绩优秀才能晋级，否则每年只能在同级中长一号。 晋级是每3年评定一次，主要是依据日常的工作表现、科研成果和所发表论文的数量、质量，经所长确认后，报上级主管部门审批，然后再报人事院确认。
法国国立科研机构分为两大类：一类称为科技型研究机构，如国家科研中心、国家健康与医学研究院、国家农学研究院等。它们主要从事获取新的科学技术知识的研究。另一类称为工贸型研究机构，如原子能总署、国家空间研究中心、海洋研究院等，主要从事工业应用与开发工作。科技型研究机构的人员享受国家公务员待遇，人员编制由政府主管部门审定，有名额限制。当编制有空缺时采用公开招聘考试的方式，经同行评议和讨论后做出决定。录用人员的级别根据学历和专业确定。科技型机构研究人员的职务只有两种：主管研究员（相当于过去的实习研究员、助理研究员和部分副研究员）和主任研究员（相当于过去的部分副研究员和研究员）。每种职务分两个级别，每一级别内又分不同的档次。研究人员每两年要上交一份工作报告，作为考核晋级的依据，他们在各科研单位调动时，其级别和工资不变。一般不会被解雇。
工贸型科研机构的人员管理按照企业的方式。机构的编制没有严格的限制，可根据政府拨放的工资总额确定，需要人时可随时招聘。由机构领导与受聘人员签定合同确定工资待遇。人员的招聘、定级、晋升和解聘由机构领导决定，工作成绩优秀者可以越级晋升。从理论上讲，工贸型科研机构的雇员没有职业保证，但实际上很少被辞退。法国的这种人员管理方式比较有利于稳定基础研究队伍。
（2）科技人员的流动
在各国政府部门直接管理的国立研究机构中普遍存在晋升慢，重资历轻贡献，人员流动困难，人员老化的问题。而科技人员的年龄结构是关系到科研机构科学能力的重要因素，因此各国政府都积极采取措施，吸引年轻科技人员，推动科研机构的人员流动，促进科技成果的开发。如联邦德国议会于1985年通过了“高等学校和科研机构科技人才聘任法”，其目的是为了鼓励大学毕业生到科研部门工作。有的国家为国立科研机构规定了每年的人员更新率。
法国为流动的科研人员提供工资、福利和退休等方面的优惠待遇，对增加聘用科技人员的中小企业给予奖励。德国等国政府为减少往企业流动的人员所承担的风险，保证这些人员在2—5年的期限内，享有回到原来工作单位的权利。这一权利甚至对那些已经创建了自己公司或企业的研究人员也适用。尽管各国政府做出了多种努力，但到目前为止国立科研机构人员流动不畅，人员老化状况仍未有大的改变。
三、90年代以来各国国立科研机构的改革与发展趋势
进入90年代以来，随着苏联的解体，历时40余年之久的冷战时代宣告结束，以两个超级大国为首的东西方军事对抗让位于全球范围内各国激烈的经济竞争，而在当今时代，科学技术已成为左右一国经济发展的关键因素。因此经济竞争的实质是科技实力与水平的竞争。无论是发达国家，还是发展中国家，均抓住时机纷纷调整科技体制与政策，使之更加有利于经济的发展，有利于提高国家的竞争力，为进入21世纪作准备。纵观世界主要国家的科技体制与改革的调整，均涉及到了对国家科技政策的主要执行者——国立研究机构的改革，并形成了以下趋势：
1.探索不同的管理模式
各国政府根据当前社会经济对科技的需求和科技自身的发展规律，对国立科研机构的管理模式进行了多种改革尝试。
英国传统的国立科研机构是政府部门的一个组成部分，它们无偿为政府部门提供服务。为了提高研究机构的工作效率和经费使用效用，英国政府在90年代初期和中期对国家实验室的管理进行了两次重大改革。1990—1991年将国家研究机构从政府部门分离出来，变为政府的执行代理机构。政府各部门通过合同招标的方式向这些实验室购买服务。政府部门既是国家实验室的财产所有者，又是实验室的用户，这些改革使国立科研机构加大了在组织、人事、财务方面的自主权，降低了研究成本，同时也培养了它们的市场竞争意识。1993年英国政府在科技白皮书中再次提出对国家实验室的改革要求。政府委托KPMG独立咨询公司对贸易工业部的五个从事应用研究的国家实验室——国家物理实验室、国家化学实验室、国家工程实验室作了深入的研究并提出改革方案，之后于1995年末至1996年对这3 个实验室分别进行了大幅度的改革：国家物理实验室（主要从事国家测量标准工作）实行国有民营，Serco 集团公共有限公司与政府签订了5年合同， 成立了国家物理实验室管理有限公司来接管实验室。国家化学实验室的改革是所有权的转移。由英国最大的风险投资公司3I集团购买，英国皇家化学协会为未来政府化学实验室的服务质量、公正与独立性作担保，该实验室的部分高级管理人员作为投资公司经营这一实验室的高级经理。国家化学实验室实际上成为一个三方合营、多方持股的股份有限公司。国家工程实验室由西门子集团的一个下属公司购买，实行私有化。
德国政府于1996年7 月通过的德国科技全面改革方案中提出对部分适于私有化的政府研究机构要按照私有化规则去组织。如有必要，则进行私有化。此项工作将从弗朗霍夫研究创新中心开始。
俄罗斯政府认为从事应用研究的国家科学中心和研究所应与工厂、设计局联合，成立科研生产联合体，以适应市场经济条件。某些科学中心将改为自筹资金、自负盈亏、独立核算的股份公司。
印度的科学与工业研究部于1995年开始实施体制改革方案，其目标是增强研究院所的自身造血功能，在20世纪末使该部所属的一部分从事产业技术研究与开发的机构或是“少吃皇粮”，或是完成由吃“皇粮”型向经济自给型过渡。
2.瞄准国家目标择优支持重点
近年来各国政府为提高有限的科技资源的使用效率，纷纷改革经费分配方式，加强对科研机构及其成果的评估，向增强竞争机制，优胜劣汰的方向发展。
美国能源部和国家航空航天局等部门长期以来习惯于用拨款方式资助其所属的国家实验室，没有实行同行评议的制度。白宫科技政策办公室和预算管理局针对这种状况，在共同制定的关于1996财年R&D 预算的9条基本原则中将“强调同行评议”列为第一条， 以加强经费分配中的竞争机制。
日本政府正在改变平均分配科研经费的办法，近年来大幅度增加基础研究费用重点支持国立研究机构和大学的优秀科研中心，并于1999年开始实施的基础研究推进制度采用公开招标竞争的方式。科学技术厅、文部省、通产省、农林水产省以及邮政省均实施新制度，允许其他政府部门的研究机构、大学以及私营研究机构的科技人员到自己下属的机构公开申请科研项目经费，然后择优支持。通产省的工业技术研究院决定1997年投资22.22亿日元实施重要技术的竞争研究制度， 从国立研究所的研究人员中募集研究课题，经专家严格审定后实行资金重点倾斜政策。日本已于1996年在作为首相咨询机构的科学技术会议中成立了评价指标测定小组委员会，负责制定研究成果评价的大纲性指导方针，从1997年开始实施。今后将对国立研究机构和大学的研究课题、内容进行严格的全面评价。
德国联邦政府于1996年7月通过了教研部提出的优胜劣汰、 择优资助为主题的德国科技全面改革方案。该方案的主要内容包括：强化竞争机制，分阶段逐步减少研究机构中政府固定拨款的份额，实现在更大范围内按能、效、绩原则的择优资助；按照前几年评价东部地区科研机构的方式，对西部地区的政府研究机构进行评价，对产生巨大科研“赤字”的单位将停止资助；在大研究中心引入项目计划预算，取消经济计划；项目计划范围内的经费分配要通过跨部门、跨组织的竞争方式解决，等等。
英国政府近年来决定，主管基础研究和战略性研究经费的各研究委员会在分配经费时，要允许其他专业研究委员会和政府各部科研机构前来申请，进行公开竞争；国防研究费用也要改变过去全部拨给国防研究机构的做法，允许民用部门科研机构参与竞争，打破部门的界限。
俄罗斯政府在科研经费匮乏的情况下，提出国家只能保重点，资助那些对经济发展和国家安全至关重要的战略性研究、研究水平居世界领先地位的科研机构和人员。1996年俄罗斯总统叶利钦发布了关于“在俄罗斯发展基础科学和俄罗斯科学院地位的命令”，为开展各科学领域最重要的基础科学和应用科学研究的俄罗斯科学院提供免去外汇进款义务出售、税收优惠等倾斜政策，并自1997年开始大幅度增加联邦政府给其的预算资金，即每年在考虑到通货膨胀的情况下，至少要比1996年的预算水平增加0.5倍。 同时，俄罗斯政府还加强对国家科研机构的考核。 于1997年6月对国家科学中心组织了全面考核之后，重新确认了54 个国家科学中心的地位。今后还将对其他国家机构组织考核，进行结构调整和改组。
3.打破终身雇用制，促进人员流动
科研活动是一种创造性的知识生产劳动，它的本质特征是创新，具有很大的变动性，这就要求科研组织结构也应有相应的灵活性和人员的流动性，一些国家国立科研机构研究人员所享有的公务员终身制，对于吸引研究人员到国立科研机构工作，稳定队伍，固然起到了很大的作用，但是，从另一方面讲，也起着使人员缺乏竞争精神，流动不畅的负效应。
日本政府最近两年对此进行了改革。在1996年7 月批准的“科技基本计划”中规定，今后要打破国立科研机构研究公务员的“终身雇用制度”，实行研究人员任期制，提高研究人员的工资水平，使其在任期内享受优厚待遇，引入竞争机制，增加人员的流动性，以有效地吸引年轻和优秀的人才，增加研究机构的活力。
法国政府于1996年10月决定要采用多项措施推动国立科研机构的人员流动，如规定每年要保持2.5%以上的科研人员更新率； 在科技型国家科研机构中中止65岁以上的一级和特级主任研究员额外保留职位的做法；鼓励60—65岁的研究人员退休，建立鼓励研究员提前退休的机制，逐渐减少离职津贴。节省的资金用于定期招聘青年研究人员；放宽研究员离职去企业工作的条件，将其工资限额从现在可拿原单位基准工资的130%提高到150%。
（参考文献略）