中国环境保护财政政策的现状及问题分析，本文主要内容关键词为：财政政策论文,中国论文,环境保护论文,现状及论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国经济一直保持持续快速增长的态势。但与此同时，环境问题却变得日益严峻。诸多迹象表明，环境污染和生态破坏问题已经成为制约中国经济持续发展和改革开放进程的重要因素。近年来，环境问题的重要性已经受到中国政府和公众的极大关注，环境保护也已经被列为中国的基本国策之一。环境保护问题涉及面很广，需要加以综合治理。
由于环境保护具有很强的正外部效应，它是一种为社会提供集体利益的公共产品与劳务，它往往是集体给予免费消费，具有非竞争性和非排斥性。因此，环境保护完全依靠市场机制是难以进行的，需要政府制定法律、法规强制社会和企业对环境进行保护，并利用经济手段诱导经济主体对污染进行治理。在此过程中，财政政策是其中必不可少、而且也是最重要的政策措施之一[1]。
1 中国环境保护财政政策现状及存在的问题
近年来，在国家财力相对有限的情况下，中国政府通过对财政经济手段的灵活运用，在防止环境恶化、改善环境质量方而，取得了一定的成绩，但也存在着一些不足之处。这主要表现在以下几个方面：
1.1 环境保护的财政投入偏低
从已经完成工业化的发达国家经验来看，环境质量的改善是以资金和技术的投入为依托的。根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%～3%时，环境质量可有所改善 （世界银行，1997）。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占到GNP的1%～2%，其中美国为2%，日本为2%～3%，德国为2.1%。
资金投入正是中国最稀缺的。财政环保投入更是严重不足。“八五”期间中国生态环境保护投资仅占0.8%左右；“九五”期间，比例不足1%；尽管我们的财政环保投资比重在逐年增加，但速度太慢，政府的财政投资对环保的支持力度还不是很强。我们“十五”期间的环保投资仍然不及发达国家或地区20世纪70年代的水平。国际经验表明，当治理生态环境的财政投入占GNP比例为1%～1.5%时，可以控制生态环境污染恶化的趋势，当比例达到2%～3%时，环境质量有可能改善。我们现在这样的财政投资状况是很难遏制生态环境质量不断恶化的趋势。
1.2 排污收费政策不合理
“排污收费”是中国环保投入中最早、最稳定的一条资金渠道，是中国环境政策的重要内容之一。“排污收费”，即对排放污染物超过排放标准的企事业单位征收超标排污费，然后将其中大部分返还给被征收单位，用于治理污染。从理论上讲，征收的排污标准应略高于治理成本，以制止宁可交纳排污费而不治理污染的企业行为[2]。
目前，中国排污收费最大的问题是收费标准过低，表现在收费数额大幅度低于治理成本。中国排污费占产品成本的1‰～6‰，而治污设施建设和运行成本高。以污水处理为例，造纸行业一套日处理能力为150吨的碱回收工程需投资近亿元，占企业环保总资产近1/2，运行费用可占其销售总收入的10%以上。如此巨额投资，以追求利润最大化为目的的企业是不愿意付出的。高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2～1.8元，偷排每日的净收益往往能达到几十万元，环保部门最高罚款限额仅为10万元，因此，许多企业宁愿交费、认罚也不愿投资于污染防治工作。
其次，收费对象和收费项目不全。现行的收费政策只对超标排放污染物的企业征收，对已经达标或低于排放标准的不收费；虽然对超标排放标准的收费，但没有考虑污染物的排放总量，难以刺激企业最大限度地降低污染的排放。现行的排污收费制度虽然对废水、废气、废渣、噪声、放射性等5类113项污染源进行收费，但没有对危险废物、生活垃圾、生活废水，以及流动污染源进行收费[3]。
再次，排污费的管理混乱。国家没有统一的管理模式，各省、市根据其利益确定不同的管理模式，这必然造成管理上的混乱。国家环保总局规定废水、废气、废渣、噪声“四小块”收费由地方环保局直接支配使用，这样造成地方环保局对“四小块”收费的积极性很高。由于排污费收入主要归地方财政，中央财政不参与对排污费的分配，削弱了中央对排污费的调控能力。排污收费政策运行机制的不合理，造成有限的环保资金不能发挥最大的作用，从而影响环境保护的效果。
1.3 财政补贴制度设计不合理
财政补贴对环境资源的影响很大，不适当的财政补贴制度，会使商品的价格偏低，结果导致资源利用效率低下甚至造成浪费，加重环境资源的污染和破坏。同时，不合理的财政补贴，会造成不同种类商品的价格比价关系失真，以致形成了“商品高价、原材料低价和资源无价”的扭曲价格。这既是资源无偿占有、无偿使用的理论根据，也是导致资源加速耗竭、生态环境不断恶化、经济社会发展的资源基础严重破坏的根本原因。
就中国目前的退耕还林来说，自1999年8月开始进行试点示范以来，7年里国家对退耕还林共投入770亿元，累计完成退耕还林、荒山荒地造林任务2.88亿亩。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截止到2010年，退耕地造林总面积将达到2.2亿亩（1467万公顷），工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也是史无前例的。先期开展退耕还林的地区林草植被增加，水土流失减轻，但中国生态环境局部改善、整体恶化的趋势仍未得到根本遏制。而中国粮食供求形式的逆转也使退耕还林的持续性受到严重威胁，这引起了政府和学术界的高度重视[4]。
该项政策实施过程中存在的具体问题主要表现在以下六个方面：一是临时突击性强、重点不突出；二是面子工程、政绩工程问题突出；三是经济林比重过大且结构趋同；四是种苗质量差、数量不足；五是重治理、轻管护；六是退耕农户权益受损，农户参与程度低。退耕还林政策忽视了政策对象的行为影响因素和行为模式，政策激励与约束不对称，禁止性、限制性强，而激励性、补偿性、扶持性偏弱，导致该项政策目标未能完全实现，结果是国家的生态环境投入大，收不到明显的效果。如表1所示的1999年陕西省退耕收益与补贴标准就是中国退耕还林成本收益失衡的一个典型。
1.4 缺乏系统的环境保护税收政策
一是没有设立专门的环境税种。环境税是政府用来保护环境、实施可持续发展战略的有力经济手段。针对污染和破坏环境行为，为课征环境保护税无疑是环境保护的一柄“双刃剑”。但中国目前还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源[5]。
二是有关生态环境税收的规定不完善。比如，消费税主要是对环境造成污染的鞭炮、烟火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率，但没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。耕地占用税、土地使用税和土地增值税属于对土地资源的征税，但他们之间没有彼此相互独立，没有相互协调配合形成一定的体系，对土地资源保护和合理开发的作用非常有限。
在这样一种不完善的税收政策下，实施的生态环境保护的有关优惠政策效果也不佳。这种偏窄、偏少的优惠政策，影响了其治理生态环境的导向作用。
既然财政政策是一柄“双刃剑”，我们必须充分发挥它的积极作用。为了尽量避免财政政策的失误，使财政政策有效地促进环境保护，必须对环境保护的财政政策作出合适的安排。
2 环境保护的财政政策安排
2.1 制定有利于环境保护的财政投资政策
财政政策主要是要转变国家环境产业的投资机制，建立国家财政对环境保护的投资运行机制，提高财政投资的效率和效益。
中国的环境标准及其环境制度相对于环境污染的严重性而言，刚性不足，制度本身对企业的投资缺乏压力。同时，制度又未被严格实施，软化了制度本应有的刚性，进一步削弱了企业投资的压力。所以，在经营状况不好或交了排污费的情况下，企业的环境投资经常处于或有或无，或可多可少的状态。因此，我们必须建立国家财政对环境保护的投资运行机制。
2.1.1 通过财政政策，加大政府对环保投资的力度
为了解决环境保护所需要的巨额资金，财政政策应做如下调整：加大中央对地方的投资和转移支付力度。利用财政信用方式筹集财政收入，支持生态环境保护工作。政府对环境保护投入的重点，应是公益性很强的环保基础设施的建设；跨地区的污染综合治理；跨流域大江、大河、大湖等区域环境治理；环境保护的基础科学研究等。因为这些领域社会效益大，经济效益低，风险大，投资多，是单个企业和个人不愿或无力涉及的。政府的直接投资可纠正市场机制的缺陷。
2.1.2 调整财政投资政策，将环境保护纳入各级政府的财政预算
政府在制定财政政策时，应将环境保护纳入其中，并且要逐年增加投入。各级政府为了保证环境保护资金的落实，必须从本地财力实际情况出发，每年从预算内的支出中安排部分资金用于防治环境污染。此外，每年可从预算外资金中统筹部分资金用于防治环境污染。
2.1.3 增强财政政策对企业投资的约束力
一方面国家对于那些经济风险比较大的行业，在财政和金融政策上应给予一定的优惠；另一方面，增强财政政策对企业环境投资的约束力，加大企业不投资环境治理和环境保护的压力，国家财政支持重视污染治理和环境保护的企业，增强财政政策的刚性约束。
2.2 建立和完善中国绿色税收政策
税收政策是政府最有效的调控手段之一，政府通过改变税种和税率来进行调节。对不利于环境保护的生产生活征收高税率的环境税，对从事环境污染治理服务的企业实行低税率或零税率。这不但有利于提高环境保护投资的积极性，而且可以促进产业结构的调整。
2.2.1 建议开征新的环境税
中国目前的环境保护税费政策的基本格局是：收费为主、税收辅助、补贴配合。这些税费政策的实施，基本上形成了限制污染、鼓励保护环境与资源的政策导向。但相对于西方国家系统的环境税制法律体系、相对于可持续发展的战略目标，中国的环境税费政策还存在很多的欠缺，尤其是中国现行的排污收费制度，有着先天不足：存在制度“空白”；收费标准偏低且不能有效运用；立法层次低，征收不规范；惩罚力度不够等。中国正在实施税费改革；“消费立税”，按照国家税务总局的费改税方案，环境税作为第二步实施费改税的10个税种之一，计划于2010年前完成立项，在改革方案中，环境税被分为环境保护税和资源税两个亚税种，现行的环境费几乎都要改为环境税。根据当前国情和税收原则，建议首先开征含硫燃煤税、含铅汽油税两种环境保护税。
2.2.2 调整和完善现行的资源税
扩大征收范围。中国的税制结构中主要是流转税、收益税等；资源税所占比重很小、品目过少；应提高资源税比重，扩大资源税税种，如水资源税、矿产资源税、森林资源税，逐步把有关部门现有的资源补偿收费纳入资源税范围；在已有的试点经验基础上，在全国开展生态环境补偿收费；现行税制中对土地课征的税种有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，各成体系，相对独立，造成征收困难，建议将土地使用税、土地增值税、耕地占用并入资源税，共同调控中国资源的合理开采开发。完善计税办法。将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，尽可能减少产品的积压和损失，使国家有限的资源得到充分利用。资源税的开征不仅是为了取得财政收入，更重要的是为了保护资源，提高资源利用效率。
2.2.3 完善现行环境保护的税收支出政策
减少不利于污染控制的税收支出。严禁或严格限制有毒、有害的化学品或可能对中国环境造成重大危害产品的进口，大幅提高上述有毒、有害产品的进口关税。鼓励企业开展环境领域里的科技研究与开发的税收支出。政府对防治污染的研究与开发应予以高度重视，政府除了直接给予研制、开发控制污染新技术的企业预算拨款外，还可以大量利用税收支出，以鼓励企业从事科研活动，从而增强治污税收支出的整体效应。刺激企业投资于治污设备的税收支出。近几十年来，各国政府运用投资税收抵免，加速折旧等税收支出措施，对防止污染的投资活动进行刺激。
2.3 制定有利于环境保护的经济激励制度
经济激励制度，是指政府运用财政资助、政府担保贷款和税收优惠等经济手段刺激企事业单位，促进资源和能源的综合利用，实现保护环境的目的。发达国家运用这些经济刺激政策来保护环境的经验可资我们借鉴。
日本政府设计的投资制度目的非常明确，通过专门的金融机构解决企业在环境投资问题上的困难，政府为企业治理污染提供低息贷款。日本从70年代中期到80年末，中央政府所属的金融机构给企业提供的低息贷款，占企业污染投资的30%～40%。
美国《2002年新农业法》在《1996年农业法》的基础上增加了519亿美元的农业补贴。新增的补贴额中，有171亿美元用于农业生态环境保护计划的补贴。根据《2002年新农业法》的授权，农业部通过实施土地休耕、水土保持、湿地保护、草地保育、野生生物栖息地保护、环境质量激励等方面的生态环境保护补贴计划，以现金补贴和技术援助的方式，把这些资金分发到农民手中或用于农民自愿参加的各种生态保护补贴项目，使农民直接受益。
从日本、美国的财政政策可以看出，政府直接激励企业和个人来参与环境保护。由此，我们必须以市场为导向，大力采用财政补贴、贴息、国债、税收返还等财政激励机制，减少与环境保护不相符合的财政补贴制度。对于生产“绿色产品”，采用“清洁生产”的企业，对于“封山造林（草）”的农场和个人，政府可以通过财政补贴、贴息、国债、税收返还等手段加以支持，对于大型环保基础设施和生态工程的建设，政府可以通过补贴、减免税等手段引导企业、个人增加对环保设施的投资。在这种政策的激励下，企业开发环保产业的积极性会大大提高。表面上看国家的税收减少了，实际上是间接地放大了生态环境保护的投入。同时，各级政府对环境保护有突出贡献的集体和个人应该给予奖励。
总之，财政政策能有效地促进环境保护。当企业无力承担环境污染治理所需巨额资金和投资时，政府应给予一定的投资和适当的补助，以实现生态保护的目的。征收排污费对环境保护有双重的作用。一方面通过对排污企业收费，促进企业经济治理污染；另一方面，征收的排污费缓解了环境保护资金的不足，增强了政府和企业治理污染的能力。政府通过征税、减免税等手段来调节政府和企业与环境保护的投资关系。
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