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十六届三中全会以来，非公有经济发展的制度环境取得了突破性的进展。主要标志是：全会的文件中提出了关于我国所有制结构的政策目标和修宪建议。这个事实透露出来的一个重要信息是，在宏观上完善非公有经济政策环境的战略重心，已经从“鸣冤叫屈”、“争取公平待遇”快速转向完善政府公共政策的引导和监管作用方面。在这个特殊的转变关头，需要提出促进非公有经济发展的新的总体思路，为形成促进非公有经济发展的新型政策平台奠定基础。现提出以下一些问题抛砖引玉，参与讨论。
一、制定促进非公有经济发展的新的总体思路，需要注意研究的一些前提性原则问题
1、要制定国有经济与各种类型的非国有经济（包括非公有经济）布局的具体的战略方案。非公有资本可以采取多种方式进入多数垄断行业和公用事业；国有资本为了盈利或实现某些政策目标，也可以在竞争性行业发展。在这种前提下，政府的职能部门应该明确，在这些垄断行业和竞争性行业中国有资本和非公有资本的功能和战略地位，以引导民间资本的投向和选择投资方式。并且，预测一定时间内（如5年、10年、15年），在一定的政策引导和市场自发力量的调节下，以及其他各种因素（如各级地方政府、外资等）的合力作用下，在所有制结构上可能会形成的上、中、下三种实际结果。包括各种经济性、社会性等后果。“凡事预则立，不预则废”。政府职能部门要“以己昭昭，使人昭昭”。
2、要明确中国经济增长的重化工（和大企业）主导方式，与发展非公有中小企业的关系。即要明确非公有中小企业在产业结构升级中的战略定位和在产业组织结构中的基本地位。
我们的一种估计是，在中国工业化中期的二、三产业中，形成的可能是少数纯国有企业、混合所有制的股份制企业和非公有经济中的外资企业处于强势的产业组织格局。因为，这些经济类型中的大型和中型骨干企业最多，并且集中在各重要产业中。产业组织结构的底层，主要是广大的非公有中小企业。在这种市场结构中，中小企业政策自然成为促进多数非公有企业发展的主要杠杆。当然，理论上存在出现另类情况的某些可能性。
3、要下决心彻底摸清各类非国有经济，特别是内资非公有经济的家底。包括他们的增长状况、产业分布状况、产业组织状况、经营状况和政策环境状况、未来的中、长期走向，以及他们之间激烈的竞争关系和市场占有率的分布，等等。
就与非公有企业相关的各种重要数据而言，我们认为，应该组织统计、金融、工商、税务、劳动、农业、工会等部门和非政府组织，将非公有企业数、产值、税费、融资等等家底彻底摸清除。纠正目前“数”出多门，乱摸瞎测，不实之策横飞的现象。
例如，私营企业的数量是个谜团，2003年国家工商局的统计数约300万户（国家统计局也使用工商局的数据。乡镇企业局的数据比这个数据还大），但国家税务总局根据企业纳税实况完成的相应统计表明，私营企业只有123万户。这个数据与总工会在统计私营企业工会建会时使用的数据也比较接近。私营企业的产出也是一个谜团。国际金融公司说，占GDP的三分之一或二分之一，但其缴税额却与其产出极不相称，引起多方的质疑或批评，而有关讨论往往不了了之。
再如，有的研究认为非公有企业税赋重，费的负担比税赋还要重。但是，1994年以来，内资各所有制类型企业的名义税赋已经拉平。2004年的税改，重要内容之一就是内、外资企业税并轨。在实际税负方面，关于三资企业大量偷漏税的详细资料在全国性报刊上是公开发表的。境内外的民间和官方有关机构、官员关于私营企业偷漏税的实证分析和案例分析也是公开的，同时，“反方”的分析显得无力。（注：2003年10月，在关于私营部门纳税情况的讨论中，《中国税务》的社长张木生据私营部门创造2.5万亿GDP的提法说，私营部门创造的税收只有800亿，其“纳税贡献率比其对GDP的贡献率要低得多，……纳税情况是不容乐观的……根据我们国家含税GDP倒算，远远不止这个数字，税收应该再多出个三四千亿元”。最后，这次讨论从数据的真实性到结论都不了了之（《中华工商时报》2003年10月14日）。
此前，北京市社会学所的戴建中研究员在《社会学研究》2001年5期《现阶段私营企业主研究》中，通过计算发表过同样的结论。2004年3月30日，香港经济学家郎咸平在搜狐财经频道发表的研究报告称，“私营企业隐瞒利润的现象是最严重的，其隐瞒的金额高达了总资产的9.7％，也就是接近了十分之一的总资产水平。而国营企业隐瞒的现象是最轻的，只占了总资产的2.1％，只有民营企业的1/5而已。其他四个类型的企业，包括集体、混合、外资和港台资企业隐瞒利润率的范围在5.5％—6.1％之间，大概是私营企业的一半多，而是国营企业的两倍有余”。“对于国内大部分的私营企业而言，他们隐瞒利润的最直接好处就是可以减少税收而中饱私囊。”据有关官员透露，2003年全部非公有经济的税收占税收总额的约14％。2003年11月，邱晓华指出，在整个经济存量当中，非公经济所占比例接近40％。）另外，有关专家的分析还显示，在1999年—2001年全国私营企业抽样调查的数据中，总体上也看不出所谓的私营企业“费比税还重”的情况，实际上是费比税轻。1999年—2001年，根据对每年近3000个样本企业数据的分析，私营企业缴税与交费的平均数（万元）分别是55.30∶13.33、66.92∶16.30、87.96∶18.57。2004年7月实施《行政许可法》以后，向私营企业和个体户乱收费的问题，将在更大程度上获得改善。
4、要认真、客观地分析和总结70年代以来，各类型国家“私有化”的正、反经验和新自由主义理论的动态。要特别注意发展中国家、转轨国家的情况。如由私有化、全球化的“楷模”沦落为新自由主义失败典型的“拉美现象”。其中，一些国家腐败的私有化和失控的金融开放导致全社会危机（包括消灭中产阶级）的现象，特别需要引起我们的警惕。对欧洲各国私有化的特点、得失，及在经济和政治上的最新动态也要认真、客观的总结。美国获诺贝尔奖的经济学家斯蒂格利茨和其他学者、政界人士，以及“金融大鳄”索罗斯等，从实际出发，对“私有化、全球化”迷信的批评，值得注意。要尽知天下事之利弊，取他山之石以攻玉，少交学费。
5、要充分考虑中央政府的实际调控能力。“打铁先得自身硬”。非公有经济和其他类型非国有经济的发展，已经改变了中国经济增长的微观基础。其后果之一，是提高了部分资源的使用效率，促进了增长。其后果之二，是发展了政府和以利润为目标的企业之间的博弈关系，这种博弈关系还切入到了中央政府和某些地方政府之间。2003年下半年至2004年上半年，宏观经济调控的经验就表明，当全社会固定资产投资中非国有经济的投资比重达到69％的情况下，中央政府调控经济的难度明显上升。亚洲金融风暴和阿根廷等拉美国家的金融危机和社会动荡，则反映了外资在金融领域享受“国民待遇”和“自由化”后，为了“利润最大化”能够干出一些什么“忘恩负义”的事情来。“圈地运动”、金融/证券界和MBO中连年出现的丑闻（而且有关涉案企业的规模越来越大），裹挟政府和多家银行顶风作案的“铁本”类事件和全国劳资关系明显失衡的事实表明，一些非公有企业主见利忘义，玩弄“袖中乾坤”、摆平当事各方、腐强欺弱、巧取豪夺的能量有多大。而在这方面“拉美现象”也是“殷鉴不远”。当然，法律法规和政策不完善，如吏治、金融、土地、劳动政策等方面存在的明显缺陷，也是导致发生各种丑闻的重要原因。如果由新自由主义的理论家来评论这类事情，他们一不认为“资本家是天使”（这是西方经济学的常识），二则会批评有关政府官员的腐败和无能，要求改善公共治理机制和政策设计。因此，促进发展外资、内资的非公有经济，要求提高中央政府的权威和控制力，完善公共治理机制和各项政策设计。为此，要特别注意完善吏治、法律法规和产业规制，加强执法监查的物质力量，强化经济监管和社会监管，并注意发挥各种非政府组织的作用，等等。这是政府引导非公有经济健康发展的一个非常重要的前提性条件。
二、落实促进非公有经济发展的政策，需要正确处理增长方式、产业政策和发展非公有经济的关系
改革、开放以来，1979年—1991年是“轻型化主导增长”的时期。以乡镇企业为主的中小企业超常规发展。1992年开始，重化工主导经济增长的趋势日益明显，大企业和中型骨干企业在经济增长中的作用日益提升，结构高级化的增长特征显现，规模经济效益显著产业中的市场集中度慢慢提高。这也是大国在工业化中期经济发展的一般现象。至今，在这种重化工主导增长和产业结构升级的背景下，中国产业组织“二重结构”的现象已经固化。其主要表现是：其一，企业总量中，中小企业的比重达到99％以上。其二，大企业在资本集约度、技术开发和引进、融资能力、管理水平、较高素质劳动力的配置、收入福利、内外贸产品的技术经济特征等方面，从总体看比较优越，与中小企业的地位相距悬殊。同时，大企业利用自己的垄断地位，往往加剧了中小企业经营环境的不稳定性。
非公有企业（包括其他非国有企业）集中在中小企业阶层，特别是集中在小企业阶层，处于市场结构的下层。仅仅由于这种原因，其在要素分配等方面就处在了不利的地位。对于由市场机制形成的这种不平等现象，需要政府的公共政策给予减轻。
另外，由于中国“农村工业化”的特点，大量工业类的非公中小企业和个体户分散在广大的乡村，而这里恰恰是政府公共服务和金融服务的薄弱环节，这种城乡二元结构的情况加强了其经营中的弱势，并且容易积累各种社会问题和环境问题。
要解决重化工主导增长和二重结构中的中小企业问题，主要的路径就是依靠政府的中小企业政策。1998年以来，我国建设中小企业政策体系的步伐是比较快的。现在，结合促进非公有制企业的进一步发展，这里特别提出来讨论的一些问题是：
1、完善中小企业政策体制，整合存量，建立城乡一体化的政策运作机制。目前我国中小企业政策的组织体制是多元化的结构。国家发展和改革委员会有中小企业司，农业部有乡镇企业局，国家工商局有个体私营经济监管局。他们在引导中小企业发展方面的职能有重复。其中，特别是中小企业司和乡镇企业局的设置，表现了城乡企业分离的现象。而在地方上，这些管理系统之间是有矛盾的。这种体制导致政出多门，力量不集中，不利于引导非公有中小企业，特别是集中在乡镇的中小企业的发展。建议政府再次考虑建立城乡一体化的中小企业政策体制问题。为此，要调整有关《乡镇企业法》和《中小企业促进法》的关系，进一步整合相关职能部门的关系，通过建立统一的中小企业组织机构，提高效率，提升中小企业政策体制的地位。以运作流畅的城乡一体化的中小企业政策体制，构成促进非公有经济（和中小企业）发展的基础性政策体系和组织架构。
2、完善中小企业金融政策的重点，要适时转变到建立多元化的金融服务体系方面来。从统计和国际比较的角度看，现在要再执着于提高银行贷款中的中小企业贷款比重，虽然还有潜力可挖，但可能已经没有太大的政策空间可预期。上个世纪90年代后期，已经有官员说，我国中小企业贷款占总贷款的40％。到1998年3月，国有商业银行对中小企业的贷款占其贷款余额的30％，加之其他商业银行和城乡信用社的贷款，中小企业贷款占全部贷款的44％。另外，至2001年中，根据央行统计司的资料，按所有制划分，金融机构对非国有经济的贷款余额占全部金融机构各项贷款余额的51％（54342亿元∶106553亿元）；按企业规模划分，金融机构对中小企业贷款占比达到了50％。1996年—2000年，对非国有经济的贷款年均增长15％。2004年初，银监会负责人说，目前金融机构对民营企业和个人的贷款，每年都以50％的速度在增长。同时，我国还有主导农村金融的“民间借贷”在支持非公有经济的发展。日本在上个世纪60年代重化工主导的经济高速增长时期，实行自由为主的市场体制，不仅以民间金融为主体（占资金量的约90％），而且建立了举世闻名的中小企业金融服务体系，但是，在其末期即1970年，中小企业在全国贷款中的比重才上升到46％。另外，根据我们1996年对中日两国各规模私营企业借款成功率（或称为“满足率”）的比较，同规模企业的比较中我国的成功率比私营银行主导贷款的日本高。
如果这些事实和比较能够成立，结论之一是，我国的中小企业正规金融服务的效绩，已经超过了高速增长时期的日本；结论之二是，考虑到重化工和大企业主导经济增长和产业结构升级的背景，考虑到金融深化（包括金融开放）的后果就是形成利润动机强化的银行的信贷资金向“大城市、大企业、大行业”集中的趋势，说我国中小企业金融在银行贷款方面继续拓展的空间已经非常有限是必然的。一个处在重化工主导经济增长阶段的大国的金融资源供给，在总体上不可能也不应该长期向中小企业倾斜。台湾地区上个世纪70年代后鼓励发展重化工，中小企业尽管在出口方面据上风，其在90年代区内贷款方面的比重仅占27.6％。
当然，融资渠道多元化能够进一步缓解中小企业的资金需求。如实行中小企业政策金融，以及发展股票融资，债券融资，租赁融资等等。这些融资方式在我国已经存在，还有发展的空间。但是，对中小企业而言，国际比较和理论分析表明，它们的作用也是有限的。经济学家们对产生这种现象的原因已经有过多次的说明了。现在，我们不要把主要由市场机制形成的不平等当作“政策不平等”来处理。其实，凡是搞中小企业政策的国家，都存在这类企业在资源分配、经营方面处于弱势的问题。
3、制定保障中小企业经营领域和反垄断的政策。在适合中小企业经营的领域，要从“侧面”全面实行中小企业的扶持政策，并防治企业之间的过分竞争；在大中小企业可以共同活动的领域，要专门划定中小企业的经营领域，禁止大企业侵占中小企业经营范围的现象发生。例如，在城市的商业布局中，应该适当限制大商店的地域分布，保障小店的生存。
4、研究和制定发展大、中、小型企业之间的分包制政策。20世纪70年代后期至今，我国的经济发展方式和企业生产方式的变化，以及加入国际产业分工链的特点，都需要大量发展不同规模企业之间的分工协作关系，或者说是分包制度。例如，在汽车、家电、电子、机电等设备制造产业中，组装型企业的零部件和其他服务的外协率都在不断的提高。一些组装型企业的外协率已经达到80％以上。现在，从事外协生产的企业基本上是非公中小企业。在这种垂直分工的生产体系中，会发生纵向的垄断关系。发包企业利用买方垄断地位，在价格、质量、交货期上行使买方支配力量，如降低价格、延期付款等等。同时，往往也在技术、管理等方面给予分包企业一些帮助，提高他们的生产水平和管理水平，等等。在日本这是著名的“下请制”，它包括了制造业中65.5％的中小企业，对促进中小企业的发展起到了积极的作用。韩国和台湾地区在制定促进中小企业发展的政策时，在这方面进行过学习。他们都有专门的政策设计和引导机制。我国的中央政府一直提倡这种“协作关系”，一些地方政府在这方面有过各种具体的政策设计。但是，始终没有形成大的政策气候，政府作为的整体水平没有达到日、韩等国的程度。
一次问卷试调查和相关调查曾显示，我国的企业在这方面的政策需求是旺盛的。例如，发包的母企业方在回答“是否需要国家的产业政策中，设计专门鼓励、支持发展中小协作企业的政策单元，如制定专门的政策条文、法律，建立专门机构和融资组织”时，唯一的回答是“很迫切”。另外，三分之二的分包小企业对这个问题的回答也是“需要”、“很迫切”。那些选择“不需要”答案的分包小企业，实际上也有政策需求。因为，他们要求：发包的母企业“不要盘剥协作厂或利用廉价劳动力”。这是他们提出了反母企业方价格垄断行为的政策要求。政府的中小企业机构在这方面要奋起作为了。
5、完善城市化政策和中小企业政策的配套机制，形成引导乡镇非公有企业发展的新增长点。我国的中小企业和非公有企业主要分布在乡镇。由此产生的负面问题是，“农村工业化”得不到城市的“规模效应”和“聚集效应”的支撑。目前，在几乎看不到头的“农村工业化”进程中，对资源的浪费、自然环境的破坏越来越明显，各种社会问题也在积累。如何以城市化进程来重新改造“农村工业化”，既是一个全局性的重大问题，也是引导非公有中小企业发展的一个重大问题。现在，一方面需要继续引导乡镇企业（90％以上是非公有企业和个体户）为城市经济从事配套服务，吸引农村私人资本进城镇，发展重点小城镇和工业园区，发挥城市带、城市圈对乡镇企业的整合作用，另一方面，需要进一步完善城市化政策和中小企业政策的配套机制，由相关部门联合制定科学的统一规划，为非公经济为主体的乡镇企业建立新的增长点。
三、加快完善与非公有经济（和中小企业）密切相关的社会政策体系，实现可持续和公平的经济增长
国内外的经验表明，非公中小企业是劳资矛盾比较突出的部位。在我国，由于非公有企业在农村比较多，农村是劳动监管和工会工作的薄弱环节，这里的劳资问题更突出。劳资关系失衡，不利于非公有企业的发展和社会进步。欧美国家开始对我国实行SA8000认证标准（主要内容同我《劳动法》），失地农民的快速增加，内需不振，三产发展迟缓和城镇内部低收入群体扩大，更是提升了改善劳工状况的重要性。因此，政府在大力促进就业的同时，要认真、科学的规划并争取早日彻底解决协调劳资关系长效机制的建设问题。在进一步发挥政府劳动部门和工会作用的同时，也要注意充分发挥企联、工商联、个体/私营协会和行业协会的作用，发动他们引导雇主正确处理企业内部的劳资关系，充分吸取欧美国家劳资双方经由长期激烈冲突后才转入现代“合作主义”的前车之鉴，发挥“后发优势”，早日实现劳资“双赢”的局面。
相应的，从改善社会收入分配、促进社会公正、“赋予市场经济以人道主义”的角度看，通过健全的劳资关系协调机制，在企业层面处理好劳资双方的收入分配和其他劳动条件问题，也是非常基础性的制度保障。在这个层面出现了严重的失衡问题，政府在宏观层面进行的“二次分配”等善举可能只是“杯水车薪”。
另外，完善环境保护和合理利用资源的政策，也是引导非公有企业发展时需要加强注意的问题。当前，在破坏自然环境的案件中，非公有企业占的比重比较大。如何加强环保监管需要政府给予特别的注意。在引导中小企业“产业集群”发展的同时，要适时引入“循环经济”的发展机制，变废为宝。要强化产业规制和监管，坚决制止污染环境和破坏、浪费资源的行为。政府要下大的力气，尽可能地引导非公有经济步入人与人、人与自然之间和谐发展的轨道。