农民土地权利屡遭侵害成因初探，本文主要内容关键词为：成因论文,权利论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城市化进程加快，农民土地被“征用”速度也加快。“1996年——2003年短短的7年时间，全国净减耕地一亿亩。”[1] 征地过程中乱征、滥用土地十分普遍。根据国土资源部执法监督局官员透露：“去年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133公顷，其中耕地面积19400公顷，全国开发区规划面积目前已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43％闲置。”[2] 因此，探析城镇化征地过程中出现大量违法行为、征地失控、农民土地被侵害的原因，有针对性地采取措施、寻找对策，对保护农民土地权利，解决“三农”问题有一定的意义。农民土地屡遭侵害的原因是：
一、农村土地产权模糊、缺位和不完整，不利于农民保护土地
首先，农民耕地所有权不明确。按现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》的规定，农村土地原于乡、村、组集体经济组织所有。那么土地到底属于哪一级集体所有？是归村一级集体，还是归乡一级集体，或是归乡村社区的全体居民所有，还是归村民小组集体所有，都不明确。由于农民土地归属模糊不明确，导致农民对土地归属的认识是混乱的。据对3万农民的土地归属的问卷调查，“回答国家所有的占64.4％，乡所有的占3.7％，集体所有的占21.1％，农户所有的占3.4％，国家和集体共同所有的占10.4％”。[3] 农民对土地归谁所有认识的混乱，既不利于农民对土地的保护，充分行使土地的权力，也给多征滥用以可乘之机。
其次，农民耕地在现实实践中是缺位的。调查表明：“现在土地以村民小组一级集体所有的居多数，约占50％以上”。[4] 但村民小组现在绝大多数已不是集体经济单位，更不是基本核算单位，既无专职管理人员，又无办公场所，是乡村新体制中地位最薄弱、权责最模糊、管理最松垮的、没有独立法人地位的、不具备农民土地处置权力的一级农村群众性自治组织。所以，由村民小组来充当农村土地产权主体，只能是形同虚设，造成事实上的农地产权主体的缺位。这种在事实上出现产权无主的状况，必然导致产权的保护性严重削弱。这是当前农村耕地无人保护的深层的原因。
再次，农村土地农民集体所有对农民个人来说仍是子虚乌有。我国有关农村土地制度的重要法律都规定，农村土地农民集体所有。但农村土地农民集体所有竟是“共同共有”，还是“按份共有？”如果是共同共有，事实上国家垄断着农村土地的最终处分权；如果是按份共有，集体成员迁移时土地不能分割，所谓成员权只能放弃，“人走权失”，“退出权”被剥夺。这说明，目前相关法律，既未赋予农民完整的共同所有的权利，也未赋予农民完整的“按份共有”的权利。说白一点，农村土地集体所有，实际上是一种国家什么时候拿地，就什么时候拿地的“二公有制”。正因为如此，在农村集体到底归谁所有问题上，说国家所有最多。农民面对土地主权的虚化，是难以产生归属感的，必然造成土地保护意识下降。
最后，农民和农民集体的土地权利是不完整的。完整的土地权利除了所有权外，还应包括占有、使用、收益、处置等权利。但是，现实的情况并非如此。一是，名义上的土地所有人其实没有土地的处分权，没有买卖、出租、转让、抵押土地的自由权。《宪法》（修正案）、《民法通则》、《土地管理法》等法律都规定，任何组织和个人不能买卖和转让土地，也不能出租和抵押土地实际运作也是如此。农民对于承包到的土地，在把耕地用来种植什么的使用权上受到国家的严格限制；集体要改变部分所属耕地的用途，必须征得国家的有关部门的批准；集体土地必须先由国家征用为国有土地后才能进入市场，国家在为公益事业征地时拥有强制权等。这样，国家实际掌握着耕地的处分权、转让权。这种对农民土地所有权的限制，使得农民集体的土地所有权成为一种摆设。在目前家庭联产承包责任制下，农民对土地的权利仅仅只是耕种权，并非真正意义上的地权。二是，农民和农民集体根本无法对属于自己的土地自主地和自由地定价。这突出地反映在两方面。一方面，反映在征地程序上。在征地程序上，我国目前的做法是，土地征用是政府行为，土地一征用即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或出售给土地开发商或使用者。这种做法使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者进行交易，便一开始就剥夺了农民的交易权。另一方面，政府征用农民土地时发放的补贴，只是一种政府单方面规定的数额，补多少，以什么方式补，都是政府和用地单位说了算，农民作为土地的所有者完全被排除在定价权之外，根本谈不上有谈判权，讨价还价的权利，只是一个土地补偿的被动接受者。这种农民集体所有土地产权的徒有其名、并无其实，农民土地的不完整性必然导致农民对耕地保护缺乏动力，不能调动其实际使用者——耕地农民对耕地的保护意识。
二、现行征地制度的弊端，征地的地方“效应”给地方政府乱征滥用土地提供方便和激励
从现行征地制度的弊端来说，主要反映在两方面：一是征地与供地的双轨制造成巨大的利益空间，激励着地方多征多占。集体土地要经过国家征用后，才能进入市场。土地国家征用，实际上是各级政府征用。一些政府凭借对土地市场的垄断地位，低价从农民手中征用土地，然后以征收地价的几倍、几十倍、甚至上百倍的价格转让出售。失地的农民和农民集体所得的补偿费用只占其中很小一部分。“一次调查表明：如果以成本价（征地价加上各级政府收取的各类费）为100，农民只得5％—10％，农村集体经济组织得25％—30％，60％—70％为政府及各部门所得”。[5] 这种在征地与供地之间形成的巨大利益空间，表明土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好。这是导致一些地方政府和部门多征滥用土地的内在动机。二是征用土地目的界线不清，划拨用地对象不具体，给地方政府钻政策空子，乱征滥用土地，提供了方便。我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征用。但我国《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定。即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。这就为乱征、滥用耕地提供了方便之门；与此同时，现行征地制度何谓“公共事业”范围也不明确。这样容易混淆公益性征地与商业性征地的界限，让人钻政策空子，多征、滥用耕地。事实上，现在任何单位，包括企业和个人都可以搭“公共利益”之“便车”，通过政府进行征地。据调查，“有的城市真正用于公益目的征地所占征地还不到10％”，[6] 这意味着大部分非公益性项目建设占用的耕地是以征地形式获取的。从征地政策对地方的“效应”来说：一是扩大征地可增加地方财政收入。我们大家都清楚，在计划经济时代，国有土地长期实行无偿使用，1990年初，国家改革土地使用制度，对一些盈利性的用地项目实行国有土地有偿使用。1994年开始至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政。这就意味着土地出让越多，地方财政收入就越多。实际上，在一些地方，土地出让金成了地方“第二大财政”，“有的已占到当年财政收入的30％—40％，甚至更高”，[6] 更何况卖地这里面还存在大量寻租机会。这种利益机制，必然刺激地方官员热衷圈地、卖地。二是扩大征地、搞开发是招商引资、树立“政绩”的招牌。一个时期，考核地方领导的政绩，不是德、能、勤、绩，而是以点带面、以偏概全，看GDP增长、看招商引资、看搞了多少个开发区。一些地方官员出于自身的“政绩”目标，为谋求升迁，在资金和土地尚未准备妥当，又没有项目的情况下，圈地建开发区和各种园区，甚至在许多地方为了吸引外资，推行“廉价引商政策”。如“最近山西省某县政府以行政命令的方式，公告前来投资者，不收取任何土地费用。河北省某城市公开宣称，对投资者只收取每亩一元钱的地价”。[4] 这种政府慷慨请客，搞零租金出让土地招商引资，买单的、利益受损的却是农民，其行为都源于地方政府官员的政绩观。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说：“征地侵害农民的利益表面上看是片面的发展观所致，根源却在错误的政绩观。”[7]
三、城乡二元社会经济结构未从根本上改变，导致农民耕地被乱征滥用，农民土地权利受损
所谓城乡二元社会经济结构，是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称，也就是落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存，差距明显的一种经济状态。二元制的内核概括来说就是对农民要的多、给的少、管得死。二元结构的一个集中表现是国家从农村汲取资金，资金投向长期向城市倾斜，过分侧重和保护城市、工业和市民，重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民。从国家对农业的索取来说，1952年—1989年，国家仅就通过工农产品之间的价格“剪刀差”的形式（农产品价格低、工业产品价格高），使农民的大量利益从农业流向城市的工商业。专家估称：“建国以来农民累计做出的资金贡献高达约一万亿元”。[8]
改革开放以来，由于二元结构的发展战略尚未根本改变，不仅工农业产品价格“剪刀差”仍然存在，而且表现在财政税收上，对农业仍然处于“取大于予”；金融资金上，农村信贷偏向工业和发达地区，国家银行对农村信贷总规模和资金投入呈逐年减少趋势，对农村也处于“取大于予”的状态；土地征用出让价格差大，城乡居民收入差拉大等方面。仅从土地低价征用高价出售差价来说，据有关部门粗略估算，“近10多年，通过廉价‘圈地’运动，城市从农村也就是从农民手中拿走土地差价2万亿元”。通过廉价征地，剥夺农民资金大大超过过去的“剪刀差”。 “现在全国比较普遍的看法认为，经营城市就是经营土地，发展经济就是打土地的主意”。[9] 据调查“有些县市财政用于城市基础设施建设的资金60％—70％来自土地的收入”。[10] 这种靠低价征地、高价卖出赚钱建城，以土地换取城市发展和经济发展的做法是新时期“以乡养城”的一种形式，是新时期的“剪刀差”，本质上是二元政策的一种反映。因此，中国农民社会地位的提高，土地权利等被尊重和保护，有赖于二元社会结构的打破。
四、土地管理体制和现在已有的土地方面的各种法律还不足以保护农民的土地权利
从土地管理体制来说，难以对政府土地违法行为形成有效制约机制。因为我国各级政府既是国土资源包括集体土地的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者。管理者和所有者职能的重叠为地方政府随意滥用地提供了便利条件。至于各级土地管理执行部门，由于我国土地管理实行“块块为主”领导体制，土地管理部门受同级政府领导并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务的指导关系。在这种体制下，土地管理部门只能是同级政府意志执行者，根本不可能对同级人民政府的土地违法行为的发生形成制约机制。这也是农民土地权利得不到保护的原因所在。从现在已有的土地方面的各种法律不足以保护农民的土地权利来说，一是法律规定上土地所有权属不清，即集体土地所有权定在哪一级不清；谁作为管理主体来行使土地管理权含混（前面已述）。二是土地承包经营具体内容的矛盾性。如《农村土地承包法》规定了农民对土地流转的处置和收益权，但是《民法通则》、《土地管理法》却规定农村集体土地没有资格进入土地市场，任何组织和个人不能买卖和转让土地，也不能出租和抵押土地。三是对征用土地的界定不清。我国《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确规定（前面已述）。这样使得承包方的权利受到侵害时，就难以依法主张权利，使得土地权利受到侵害时以何种方式得到救济在法律上不是很清楚。也正因为如此，一些地方行政、司法机关和村级自治组织对侵害农民的土地使用权和承包经营权的现象实行“五不政策”。即基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼；农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求；乡镇政府不受理农村土地承包纠纷调解；农业行政主管部门不受理农民有关土地承包纠纷的来信来访；农村组织不执行仲裁，司法结论，或名义上执行，实际拖延不办等。由于一些地方司法机关等组织实行“五不”政策，使得违法占地，违法批地，侵害农民土地权利的事件得不到即时的纠正。我们大家都清楚，违法批地、圈地的大多数是各级地方政府所为，但真正承担责任的政府官员却寥寥无已。“据权威人士介绍，1988年至今，几乎没有县级以上干部因违规违法出让土地而被处罚的”。[11] 正因为如此，使得违法占地、圈地屡禁不止，野火烧不尽，愈演愈烈。
五、农民对土地珍惜程度下降给多征滥用以可乘之机
土地是农民生产的基本要素，是农民的衣食之源、生存之本，也是农民最基本的生活保障。既然土地对农民如此重要，为什么出现农民珍惜土地程度下降呢？原因是多方面的。首先，农民经营土地不划算。一是中国农村目前的劳动生产力水平还很低，基本上是人力加畜力，农民经营农业的剩余微乎其微，有时是负效益。一个农民拨着指头算了一笔帐：“一亩小麦仅种子就需要25元，化肥需要花上110元，农药要10元，机械耕种要60元，灌溉少则也要40元，再加上农业税的80元（请注意农业税费却是少得并不具有普遍的典型意义的）合计成本就是325元；而400公斤的小麦只能卖到330元，就是说，如果小麦亩产只有400公斤，这一年农民就等于白干”。[12] 正因为如此，土地撂荒现象以及土地转让中的零租金，甚至负租金的现象存在不少。结果必然是农民保护土地意识会下降。二是农业比较利益低，且非农业收入已成为目前农民增加收入的主要来源和新亮点。“现在农民收入的构成来自非农业的比重接近50％，工资性收入占1/3，工资性收入对农民增收的贡献率达到80％左右，家庭农业经营收入的增长在收入增长总额中所占份额很小，有些年甚至是负数”。[13] 农民在比较利益的驱动下，必然选择外出打工，至于土地被征、被占用无所谓。三是农产品的价格低，且提升空间小。90年代以来，大多数农产品已由供不应求的局面转为供过于求，导致农产品价格持续下跌。“1998年—2000年期间，全国农产品销售指数累计下降22.6个百分点，”[14] 而单位农产品生产成本则居高不下。今年农民收入虽然增加了，农民种田的积极性提高了，但是，农民收入增加很大程度上是财政政策支持的结果，包括减轻农民税费负担，国家对粮食和粮种的补贴，增加对农业和农村的投入等。今后几年不可能每年都像今年这样大幅度增加财政对农村的支持；与此同时，随着我国加入WTO，国外农产品对国内市场的争夺，使得生产这种农产品的农民遭受巨大冲击，从而种植业的收益将会越来越低；以及随着当前温饱问题的解决，粮食从短缺到相对过剩，部分非农收入较多的农民对土地的依赖程度减弱。这些使得国人对土地问题的极端重要性将日渐淡薄，对土地珍惜程度下降。
其次，土地对农民提供的保障功能的不确定性和弱化，是农民不珍惜土地程度下降的又一原因。具体表现是：一是，农民对承包土地的有限性以及许多地方村民委员会以多种借口进行调整，动辄收回农户承包的土地，使农民一方面缺乏稳定的心理预期，缺乏维护自己土地权利的自信；另一方面意味着土地可能给农民提供的保障也是不确定的。二是，土地对农民的保障功能主要体现在就业保险。即保障了自身劳动能力与生产资料的结合，然而一旦农民由于年老或者其他原因，而丧失劳动能力时，这种保障功能将随之丧失。三是，土地转让收益提供保障不可能。从理论上说，此时可将土地转包他人来获取收益提供保障，但是，由于土地经营性收入的微薄，甚至负效益的情况下，使得以靠转让土地耕种权来提供生活保障，显然缺乏现实依据。四是，在目前农民对土地实际没有所有权的情况下，农民也不可能凭借出售土地来为自己提供必需的保障。况且国家土地管理法规定：农村集体土地没有资格进入市场，从而也限制了农民通过土地市场直接出售土地来为自己提供保障的可能。所有这些都是造成农民对土地珍惜程度下降的原因所在。