社会保障事权划分辨析，本文主要内容关键词为：事权论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
多年来，我国社会保障改革实践中注重制度建设，对于建立社会保障体系基本框架无疑是十分重要的，但是实践中由于对中央与地方政府之间、各级政府社会保障主管部门之间事权缺乏明确划分，导致财权与事权脱节、地方依赖中央、相互推诿责任等现象依然存在，影响社会保障基金管理的规范性和安全性，事权划分问题受到实际工作部门和学术界高度重视和关注。
社会保障事权划分的内涵
所谓社会保障事权，一般的理解就是社会保障事务由谁来承担，更有利于社会保障的整体、高效运作。具体的讲就是与社会保障有关的法律、法规、政策制定和发布权、基金管理监督权、日常管理权、结余资金投资运营权、资金补偿权及由于行使上述权力应承担的责任的统称。它体现了社会保障权力、责任、利益相一致的原则。事权的划分就是上述权力在中央和地方政府之间及地方各级政府之间、政府各职能部门之间的基本划分。
正确划分社会保障事权，关键是处理好三个关系：一是处理好政府与市场的关系。按照市场经济的要求，凡是市场能够有效配置社会保障资源的事务，交由市场完成。如商业人寿保险、补充社会保险的绝大部分事务以及社会保险结余资金投资等事务，均应发挥市场的作用。政府只能承担市场不能或不宜承担的社会保障事务。
二是处理好各级政府之间的关系。事权划分是确立社会保障管理体制的基本条件。其中中央与地方政府事权划分又是社会保障事权划分的核心。在划分中央与地方事权时应遵守成本最低原则、行政管理原则、全局利益原则。成本最低原则就是谁管理社保项目，能使管理成本降到最低，就归谁管理。行政管理原则就是按照已有行政管理级次划分社会保障事权，凡是属于全国范围内宏观调控的社会保障事务，应由中央政府承担；凡是地区性社会保障事务，可以由地方政府承担。全局利益原则就是从国家政治、经济、社会和社会保障的全局利益出发，协调中央与地方政府之间的社会保障事权。一旦国家认为有必要，中央有权对社会保障事权划分做出调整。
三是处理好政府各职能部门之间的关系。无论中央政府还是地方政府所承担的社会保障事权，都需要各级政府的有关职能部门去完成。一般来说，政府社保事权应按照“政策法规权—基金管理权—投资运营权—基金监管权”相互分工、相互制衡、相互监督的原则，设置社会保障事权管理部门。建立由各级政府统一组织和协调的、高效的社会保障事权分工管理体系，是保证社会保障制度和基金健康、有效、安全运行的基本条件。
当前社会保障事权划分存在的问题
我国现有社会保障管理体制大体沿袭了传统的社保体制，所不同的是，虽然在各级政府成立了社会保障行政管理部门，但是对社会保障的责权利没有做出明确划分，尤其对各级政府应担负的责任没有明晰。这显然与现行建立在分税制基础上的分级财政体制是不相适应的，具体表现在以下三个方面。
分税制中对政府间社会保障事权与财权未做明确划分，给目前的财权与事权划分留下了隐患。1994年确立的分税制财政体制，明确了中央和地方之间的财权，但对事权的划分只作了粗线条的、原则上的界定，而对社会保障支出这一重要事权如何在中央与地方间划分，没有给出明确的界定。1994年分税制改革时，社会保障改革尚在探索之中，社会保障制度改革限于养老、失业保险局部改革，而且养老保险和失业保险制度也具有很大的不确定性，难以对中央与地方之间社会保障事权做出划分，后来虽然社会保障制度改革的范围不断扩大，体系更加健全，但是也没有对社会保障事权做出调整。由于社保事权划分始终没有明确，在遇到社会保障事权划分争议时操作难度增大，给目前的财权与事权划分留下了隐患。
财政拨款的社会保障资金按灾害程度或支出规模的大小划分中央与地方责任，执行中难以掌握，往往中央财政承担过多责任。分税制实行以来，对于社会救济和社会福利等社会保障项目，往往按照受灾害损失程度或支出规模的大小来划分中央与地方的事权，这种运作经常造成类似“一事一议”的现象，执行中难以掌握，难以形成一个长效机制促使地方发挥自己的潜力，反而容易促使地方加快了“跑部要钱”的步伐，导致中央财政承担过多的责任。但是所有这些支出并不是一种统一的制度安排，没有一种固定机制，随意性较大。
社会保险基金管理权和调剂权均在地方，中央难以调控，而补偿责任主要依赖中央财政，是一种财权与事权脱节的资金管理体制。由于我国目前的经济发展情况，社会保险基金统筹的层次比较低。同时由于财权与事权脱节，责任与利益脱节，地方在管理社会保险基金过程中，或者放松管理，对征缴过程中发生的瞒报缴费基数、拖缴、欠缴行为缺乏有力的追缴手段，由于收缴不力发生的缺口变成向中央要补助的借口；或者对社会保险结余资金不是按规定购买国债或银行存款，违规投资挪用造成呆账、死账，由此产生的损失浪费变成向中央要补助的依据。
中央政府与地方政府社会保障事权划分的基本构想
实际上目前中央和地方都在参与社会保障管理，有些事权还是比较明晰的，而且符合中央与地方事权分工的要求和财政承受能力的，不宜做大的调整；应该明晰的主要是当前中央政府与地方政府尚未到位的事权以及与地方有争议的事权。为了适应当前我国社会保障制度改革和完善的总体趋势，笔者将分近期和长期两阶段描述中央政府和地方政府社会保障事权的分工。
中央政府应承担的社会保障事权
近期内中央政府应承担的社会保障事权。从社会保障的宏观层面看，主要包括：(1)全国社会保障体系的总体规划，重大社会保障改革方案和政策的研究和制订。(2)全国社会保障制度特别是中央直接管理的社会保障项目的法律、法规的制订、颁布和实施。(3)全国社会保障尤其是中央直管社会保障项目政策的制订、下达和执行。(4)社会保障制度和基金监管体系的建设，包括行政监管、社会监管、法律监管体系和制度的建设。(5)全国社会保障基金投资运营法律和法规的制订和颁布、中央管理的社会保障项目投资运营体系的建设和投资安全监管政策、法规的制订和实施。
从财政拨款的社会保障项目看，主要是完善现行中央政府对中央财政拨款的社会保障项目的事权配置。(1)在社会优抚安置方面，中央政府负责社会优抚和安置的法规、政策的制订、颁布和实施；指导地方政府落实中央有关社会优抚和安置政策，监督地方政府做好社会优抚和安置工作；重点保障烈属、革命伤残军人、在乡退伍红军老战士的抚恤补助；中央财政在安排转移支付时，对在乡老复员军人较多、财政困难的革命老区和贫困地区的抚恤补助给予照顾；对全国重点烈士陵园和部分承担伤残军人救治和供养的优抚单位给予适当补助，军队离退休人员所需经费及军休干部管理机构所需经费的安排；对特、一等伤残义务兵建房、符合安置条件的城镇退役士兵职业技能培训给予适当补助。(2)在社会救济方面，负责全国社会救灾和救济法规、政策的制定、颁布和实施；指导地方政府落实中央有关社会救济法规和政策，以及地方应承担的社会救济事权的实施情况。对遭受特大自然灾害地区的地方政府在安排灾民吃、穿、住、抢救、转移、安置、治病等经费发生困难时给予专项补助，并设立中央级救灾物资储备资金，安排特大自然灾害恢复重建补助等；对中西部地区特别是贫困落后地区建立城市居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度给予适当的专项补助；建立社会救济资金使用考核和监督体系，对全国社会救济政策落实和资金使用实施全面的考核和监督。(3)在社会福利方面，制订全国社会福利和残疾人事业的计划、法规、政策，并在全国组织实施，指导地方政府落实社会福利和残疾人政策、法规；安排对残疾人康复、体育、教育、无障碍设施建设项目的专项补助；指导和监督社会福利彩票的发行和资金使用。(4)在公共卫生与农村卫生方面，制订和实施全国公共卫生和农村卫生规划、政策、法规；指导地方政府落实全国公共卫生和农村卫生的规划、政策和法规；安排对地方防治防疫等公共卫生事业的专项转移支付；对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置给予专项补助；对贫困地区建立农村合作医疗按实际参加人数和补助定额给予资助，对贫困地区农民贫困家庭医疗救助给予适当支持。
从当前养老、失业、医疗等主要社会保险支出责任和补偿责任看，由于社会保险缴费、收支、管理和基金投资运营事权主要在市(地)、县(市)一级政府，中央限于制定有关政策和法规。因此，中央政府要从四方面强化自身承担的事权：一是完善现有的社会保险制度，使之具有抵御风险的安全机制；二是建立社会保险投资运营机制，实现结余资金的保值增值；三是加强对社会保险收、支和结余资金的监管，确保基金安全；四是建立规范的社会保险补助制度。
从中长期看，中央政府应该承担的社会保障事权。(1)强化社会保障宏观层面的事权，即规划权、法律法规权、政策权、监管权和投资运营权，尤其要在法律法规、基金监管和投资运营的事权方面有所突破，逐步规范，实现中央政府对社会保障有效、规范的宏观管理。(2)进一步明确和完善中央政府对财政拨款社会保障项目的事权。加强对中央政府直接管理的财政拨款社会保障项目的总体规划、政策法规、收支管理、资金向地方的转移支付等方面的事权；明确中央与地方共同管理的财政拨款社会保障项目各自承担的事权和责任，如政策法规权的分配、资金供应范围的确定、资金使用的监督等。(3)提高社会保险基金社会统筹层次，将不同社会保险项目的事权合理配置到中央和地方各级政府，调动各级政府管理社会保险基金的积极性。我们认为，应尽快将养老保险基金的社会统筹层次上升到全国统筹，由中央政府统一实施对全国养老保险基金的全面管理，即养老保险基金政策法规、基金征缴、社会化发放、投资运营等事权由中央政府承担，地方政府仅仅执行有关政策和承办相关业务。这是养老保险基金在社会保障基金中的特殊地位和对未来国家社会经济的影响所决定的。对失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等，中央政府只有政策法规权和基金监管权，其他均交给地方政府承担。
地方政府应承担的社会保障事权
近期内地方政府应承担的社会保障事权。从宏观层面看，地方政府要落实和执行中央关于社会保障的规划、法规和政策，制定和下达符合当地实际情况的地方性规划、政策法规的实施细则。从财政拨款的社会保障项目看，地方政府要做好属于自身事权的工作。在社会优抚和安置方面，对中央抚恤补助标准达不到当地居民平均生活水平的部分，给予补足；年老体弱、没有工作、生活困难的在乡老复员军人的抚恤补助；优抚医院、光荣院和烈士陵园等优抚事业单位的建议和发展；安置退役士兵。在社会救灾救济方面，一般自然灾害救灾、社会救济以及城市和农村最低生活保障金，主要由地方财政筹集。在社会福利方面，由地方负责规划、政策执行和资金筹集与使用。在公共卫生与农村卫生方面，疾病控制和妇幼保健等公共卫生的规划与经费供应，公共卫生事业单位向社会提供公共卫生服务的所需经费供应；县级政府安排政府举办的农村卫生机构开展公共卫生和必要的医疗服务经费、离退休人员费用和发展建设资金；省级政府制定农村合作医疗和医疗救助补助资金统筹管理办法，市、县级政府根据财力状况安排农村合作医疗和医疗救助的补助资金。
从当前社会保险支出和补偿责任看，地方政府根据中央颁布的社会保险政策、法规，制定相应的实施细则，并负责社会保险基金的征缴、支付、投资运营和监管，确保基金的安全运行。
从中长期看，地方政府应承担的社会保障事权。(1)完善地方社会保障规划、政策实施细则和监管办法，建立符合当地实际的社会保障宏观管理机制。(2)切实履行由地方承担的财政拨款社会保障项目各项事权，保证各项资金的到位，并监督资金的使用。(3)将失业保险、医疗保险、工伤和生育保险事权合理配置到省、市(地)、县级政府，调动地方政府参与社会保险管理的积极性。除了政策法规上遵循中央的要求外，我们认为，应将失业保险的统筹层次上升到省(市)级统筹，由省级政府统一实施对失业保险基金的管理，包括实施细则、基金征缴、社会化发放、投资运营和补偿等事权。将医疗保险政策实施细则、基金征缴、医院与医药改革、支出结算和补偿等事权交给地(市)级政府；把工伤和生育保险基金政策法规的实施细则、基金征缴、支付、补偿和监督等事权交给县(市)级政府。
建立中央与地方社会保障交叉事权的协调处理机制
无论是财政拨款社会保障项目还是社会保险项目的事权，都有中央与地方事权交叉部分，对这些交叉部分的事权，可以本着视中央与地方成本管理高低、财政状况好坏和方便的原则处理，并建立中央与地方关于社会保障事权定期协商机制，及时化解事权划分的矛盾，共同组织和完成社会保障工作目标。比如，城市低保和农村低保资金应根据地区的经济发展水平和差距核定中央政府和地方政府的资金供应分担比率，确保低保资金的到位。