财税体制改革与财税政策走向分析，本文主要内容关键词为：财税论文,体制改革论文,走向论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届三中全会《决定》对财税体制改革有多处阐述。其中，在完善财税体制中的第20条和第21条，集中论述了分步实施税收制度改革和推进财政管理体制改革；在深化农村改革中的第12条论述了深化农村税费改革；在深化行政管理体制改革中的第37条论述了合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权；在推进就业和分配体制改革中的第29条论述了强化个人所得税征管。总体来看，党的十六届三中全会对财税体制改革的论述，既具有现实的紧迫意义，又具有中长期的战略意义。财税体制是财税政策的重要支撑和基础，对财税体制改革勾画出带有方向性的蓝图，实际上也孕育着财税政策的一些重大走向。笔者结合学习党的十六届三中全会精神，对今后几年我国的财税体制改革与财税政策走向，谈一些看法。
积极财政政策将逐步融于公共财政政策
1998年以来，为了应对亚洲金融危机的冲击和抑制国内通货紧缩趋势的蔓延，我国连续6年实施积极的财政政策，为扩大内需和促进经济较快增长，发挥了至关重要的作用。与前几年相比，目前国内外经济环境正在发生一些深刻的变化：一是经济自主增长的机制逐步增强。特别是今年以来，固定资产投资增长超过30％，在投资增量中，除政府投资以外的民间投资、外资和银行贷款占了80％左右，过去以政府投资为主导的局面正在转向以社会投资为主导。二是外需增长强劲。原来扩大内需的前提是外需不足，但这几年，我们在扩大内需的同时，也采取各种有效措施扩大外需，使外贸蓬勃发展，在2002年高增长的基础上，2003年外贸进出口，出口和进口的增长都在30％以上，有力地拉动了经济增长。三是通货紧缩趋势的阴影正在逐步消除。2003年以来，我国居民消费价格首次由负转正，预计全年上涨1％左右。虽然从价格构成来看，目前商品零售价格仍为负增长，但考虑到货币发行较多、农产品价格与生产资料价格呈上升趋势等因素，通货膨胀潜在压力已经显现。
可以说，在目前经济环境正在发生变化的重要历史时刻，党的十六届三中全会的召开，表明积极财政政策正在向公共财政方向转变。公共财政体制的核心是满足社会公共需要。目前，我国经济发展较快，社会发展滞后，经济与社会发展不协调现象比较突出。在这种情况下，党的十六届三中全会强调健全公共财政体制，进一步完善政府社会管理和公共服务的职能，实际上是突出了财政政策协调发展的思路。按照党的十六届三中全会提出的“五统筹”要求，今后一段时期，公共财政支出的压力依然很大，有必要继续保持积极财政政策的连续性和稳定性，如中央财政要继续发行一定数量的建设国债和保持一定规模的赤字水平，使财政政策总体扩张力度不能减少太多，关键是要适当调整积极财政政策的方向和力度，由过去主要为了刺激经济增长转向促进经济社会全面、协调、可持续的发展。财政政策要更多地发挥税收、贴息、政府采购、转移支付等手段作用。随着时间的推移，积极财政政策将逐步融于公共财政政策中。
实施更加有效的税收政策
税收政策是财政政策的重要组成部分。税收调节具有灵敏度高、见效快、作用面大等特点，是市场调节的有效手段。党的十六届三中全会对税制改革作了重要论述，表明今后一段时期会越来越重视发挥税收政策的作用。今后几年，税制改革将围绕着增值税转型、统一各类企业税收制度、实行综合与分类相结合的个人所得税制、完善地方税体系、推进税费改革等方面，将有若干重大突破。总的看，税制改革必将导致税收有增有减的调整，减税幅度会大于增税幅度，但由于拓宽了税基，严格了征管，税收总收入仍可保持稳定增长。
1.实行增值税的转型。增值税是我国最大的税种，占税收总收入的1/3以上。实行从生产型增值税制向消费型增值税制的转型，从根本上说，可以促进经济增长，进而带动税收的增加；但从近期看，由于抵扣进项税额增多，在保持税率不变的情况下，会减少一定数量的财政收入，相当于较大规模的减税。这就需要把增值税的转型与财政的可承受程度，以及如何发挥财政政策的作用有机地结合起来。2004年在完善公共财政体制的要求下，积极财政政策的首要任务是为满足社会公共需要而进行公共投资，加上去年以来，企业投资势头较猛，今年全面出台增值税转型的时机不成熟，但可考虑在东北地区率先实行增值税转型，有利于促进东北老工业基地的调整改造与振兴。经过1～2年的准备时间，再全面实行增值税的转型，同时减少建设国债的发行，以保持稳定的财政赤字规模与财政政策合力。
2.统一各类企业税收制度。我国1994年税制改革时，已先行统一了内资企业所得税制，目前存在内外资两套企业所得税制。此外，在现行地方税中，也存在内外资两套税制。所以，统一各类企业税收制度的实质，主要是统一内外资企业税制。在地方税中着手统一内外资两套税制，可结合党的十六届三中全会精神，在条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，使内外资企业两套房地产税制统一起来。当然，物业税改革还涉及清理整顿其他一些税费项目，总的方向是降低企业和个人的负担。同时，要考虑将城市维护建设税、教育费附加的征收范围扩大到外资企业。但是，统一各类企业税收制度的重点，依然是统一内外资企业所得税制。统一后的企业所得税应按照扩大税基、降低税率的原则，减轻内资企业的税负，取消外资企业的税收优惠，促使实际税负与名义税负趋于一致。由于这项改革涉及对外资企业税收优惠政策的调整，牵动面较大，一定要稳妥行事。为了不给外资企业增加多少税收负担，可考虑将这项改革与增值税转型改革联动推进，使企业所得税改革增加的一些负担与增值税改革减少的一些负担相互冲抵，以平衡外资企业的总体税负水平，减少不必要的影响。
3.实行综合与分类相结合的个人所得税制。目前，我国个人收入状况呈现“哑铃”型，中等收入者比重不大。我们要不断深化工资分配制度改革，按照党的十六届三中全会的要求，扩大中等收入者比重，同时加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题，使收入分布由“哑铃”型逐渐变为“橄榄”型。因此，改革个人所得税制已成当务之急，改革的方向是实行综合与分类相结合的个人所得税制。将工资薪金所得、劳务报酬所得、财产租赁、经营收益等经常性所得纳入综合征税项目，适当提高费用扣除标准，简化税率和级距，提升高收入者的适用税率。对利息、股息、红利等资本性所得，实行分项征收。建立法人支付单位和个人收入的双向申报制，强化公民纳税意识。同时，按照公平税负、合理负担、鼓励引导个人投资公益事业的原则，适当提高个人捐赠支出的税前扣除标准，鼓励富裕人士回报社会，促进社会捐助制度的建立。在改革个人所得税的同时，还可考虑开征遗产税。应当指出，党的十六届三中全会没有讲到的税制改革，不等于完全不实行。开征遗产税已在党的十五大等一系列中央文件中明确提出，关键是要充分论证和把握好出台时机。开征遗产税，既要调节收入分配、防止贫富差距过分扩大，又要注意保护个人投资的积极性，避免资产向境外转移。只有建立遗产税，才有利于在一定程度上调整社会财富的分布，缓解贫富悬殊矛盾，体现社会公平；有利于提倡劳动致富，限制不劳而获；有利于完善我国调节个人收入、个人财产和个人遗产的税制，贯彻国际间税收对等原则。
赋予地方政府一定的税收管理权限
党的十六届三中全会指出，在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。这是结合我国国情，在税收管理权限上做出的一项重大决策。我国幅员广阔，各地发展程度不一，如果把税政权完全统一在中央，不给地方下放一定的管理权，对各地经济调节就缺乏一定的弹性，也不利于发挥地方的积极性。由于地方一头权限卡死了，一些地方就走歪门邪道，滥开税收优惠政策的口子，既扰乱了税收秩序，又侵蚀了国家税收特别是中央税收的权益。因此，在合理划分中央和地方经济社会事务管理责权的情况下，应允许地方拥有一定的税政管理权。由于目前我国实行五级财政，对应五级政府，造成机构和人员臃肿、财力负担过重、财权分散等问题。要进一步改革行政管理体制，减少行政级次，可考虑逐步取消计划单列市和市管县，淡化乡镇级次，这样地方财力财权也可相对集中。在统一税政前提下，应首先赋予省级地方政府一定的税收管理权限。在不影响中央税收宏观调控的前提下，可赋予省级政府一定的地方税税种的立法权、税种开停征权、税目税率调整权、减免税权等。在共享税中地方分享的范围内，也可赋予地方一定的减免税权力，以更好地调节各地区的经济发展。
加强对或有负债的有效监控
党的十六届三中全会首次引用“或有负债”概念，实际上是重视防范财政风险问题。财税政策是否有可持续性，还要看财政风险状况如何。通常来说，财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，并由此引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。作为衡量财政风险的主要指标，赤字反映当年财政收支的缺口，债务则是历年财政赤字的累积，权衡赤字和债务，债务更能反映财政风险的状况。按照世界银行的划分，政府承担的债务分为两个层次：第一个层次是指直接债务和或有债务。直接债务（Direct liabilities）是指在任何情况下都要产生的债务，它不依附于任何事件，是可预测的；或有债务（Contingent liabilities）是由某一事件引发的债务，它可能发生，也可能不发生。第二个层次是指显性债务和隐性债务。显性债务（Explicit liabilities）是通过法律形式确定的债务，政府在法律上有义务按期偿还；隐性债务（Implicit liabilities）是指道义上的债务，而不是法律意义上政府的负担。第一层次的每一种债务都包括了第二层次的两种债务，因而构成了四种类型的财政风险：（1）直接显性债务（Direct explicit liabilities），通常是指财政预算列出的政府债务。（2）直接隐性债务（Direct implicit liabilities），通常是指因长期性的可预测的公共支出政策造成的结果，如养老金债务。（3）或有显性债务（Contingent explicit liabilities），通常是指某一事件发生后政府应承担的法律义务，如政府对债务的担保。（4）或有隐性债务（Contingent implicit liabilities），通常是指没有正式确认的、在某一事件发生后才发生的债务，如银行不良贷款的损失。
世界银行对政府债务的划分比较细。为简约起见，我们根据财政承担债务风险的责任和性质，可将财政风险划分为两大类：一类是直接的财政风险，即由财政直接承担的债务，相当于世界银行讲的直接显性债务，一般是通过财政预算安排并经过一定的法定程序批准的债务，是可预见可计算出来的；另一类是间接的财政风险，即由财政间接承担的其他领域的债务，相当于世界银行讲的直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，也相当于党的十六届三中全会讲的或有负债，一般是在财政预算以外可能要由财政来承担的债务，其中有些债务是事先无法确定的。按照这种分类，2003年我国直接显性债务余额占GDP的比重为20％，直接财政风险并不大，远低于国际公认的60％警戒线。关键是看或有债务。我国1998年由中央财政为补充四大国有商业银行资本金而发行的2700亿元特别国债，累计到2003年底中央财政出口欠退税3300多亿元，以及各种地方政府债务、养老金债务和银行不良资产等，把这些或有债务与直接显性债务加起来，总债务占GDP的比重将超过60％。
应当指出，或有债务只是一种静态的可能性分析。真正能够由中央政府分摊多少，何时分摊，是一个动态的可变化的过程，它将取决于国家整体经济实力和控制经济风险的能力。宏观经济运行状况越好，国家控制和化解经济风险的能力越强，各种债务转化为财政风险的压力就越轻，反之就越重。朱镕基同志在2000年初中央举办的省部级主要领导干部财税专题研讨班上曾经指出：“所谓”‘财政或有债务’问题，这是一个多年累计且由理论推算的概念，真正可直接归于财政，以及可分摊到年度财政的债务是很有限的。当然，不能说绝对没有一点风险。在平常时期，财政风险包括金融风险是完全可以避免和加以有效控制的。但是如果出现突发性、影响国家信用的重大事件，风险就相当大，对此需要引起高度重视。”因此，我们既要高度重视多年来我国或有负债的发展已经初具规模，对中央财政形成债务风险的压力越来越大的现实，又不能无限夸大这方面的问题，束缚住财政政策作用的发挥。在平常时期，要防患于未然，采取切实有效措施防范和化解财政风险，把各种可能引发债务风险的突发性事件消灭在萌芽之中。
标签：经济风险论文; 十六届三中全会论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 社会风险论文; 财政制度论文; 财税政策论文; 经济学论文; 公共财政论文; 经济论文; 财政学论文; 债务论文;