美国城市政府管理体制的演进历程，本文主要内容关键词为：美国论文,管理体制论文,历程论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523.5 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2008)02-0093-04
早在殖民地时代，随着北美殖民地的开拓，美国城市及其城市政府的管理体制就诞生了。在两个多世纪的发展历程中，体制几经变迁，留下了一条较为清晰的变革轨迹。
一、市镇议会——美国城市政府管理体制的产生
17世纪上半叶，随着殖民地的开拓，在北美洲大西洋沿岸兴起了一批城市，如，纽约、费城、波士顿、巴尔的摩和新奥尔良等。这些城市规模狭小、功能单一（主要是商业服务功能）、政府组织结构简单。同时，殖民地时期兴起的城市，尽管深受同时期的欧洲城市，尤其是英国城市的影响，但是早期的殖民者还是从当地的具体环境出发，于17世纪中叶创造了一种全新的城市政府管理体制——市镇议会。这种体制到18世纪逐渐成熟，是美国城市政府管理体制诞生的标志。
市镇议会(Town Meeting)，也译为乡镇议会或市民大会、镇民大会。它的管理体制具有如下特征：[1]
第一，市镇议会举行的时间既有固定安排，也不乏灵活的设置。一是每年5月定期举行的市镇官员选举会议；二是为某件事而召开的特别会议。市镇官员选举会议主要是改选行政委员会和担任市镇的某些重要行政职务的其他官员，诸如财产评估员、税收员、治安员、文书、司库，还有负责救济的视察员、负责教育事务的校董、负责道路交通管理的道路管理员以及其他相关事务的具体管理人员等。这些官员向选民负责，彼此之间并无隶属关系。至于市镇特别会议，则是因某些市民要求而由行政委员临时召集的。一般来说，只要有10名选民以上提出一项新的动议并要求市镇支持，他们就可以请求行政委员召开市镇议会。在殖民地时期，市镇议会所处理的主要是内部事务，其中最主要的是经济管理和税收。
第二，确立了市镇议会休会期间的管理机构和人员。在市镇议会休会期间，大部分行政权力掌握在几个行政委员的手中。行政委员是所有市镇官员中最重要的成员。他们的人数各市镇不等，由市镇议会选出，每年改选一次。他们的责任是在市镇议会休会期间处理市镇的日常事务。与其他市镇官员一样，行政委员也必须按市镇议会通过的原则办事，如果行政委员要对市镇议会已经决定的决议进行更改，或拟办一项新的事情，就必须请示市镇议会。
第三，市镇议会的运作遵循明确的原则。其一是政治公开原则。市镇议会通过的一切决议，都是由市民讨论后投票决定的；其二是机会均等原则。在市镇议会上，社会地位的差别并不十分明显，每个市民都可以在会议上畅所欲言。尤其在涉及财政税收问题时，每个市民都可充分发表意见，而且都有相同的投票权；其三是多数裁定、保护少数原则。在新英格兰地区，市镇议会都是实行无记名投票，这就保护了持不同观点的少数，使得人人都可以自由地表达自己的意见和选择。上述三原则中值得注意的是，市镇议会实行权力分割，即多设官职，行政权力分散给许多人掌握，使尽可能多的人参与公共事务的管理；同时，每个官员又只能在确定的权限内履行职责，唯有市镇议会才具有最高权威。
市镇议会的城市政府管理体制尽管也有尚须完善之处，但它作为一种城市管理体制被延续了下来。在美国后来的城市政府管理体制改革中，唯有市镇议会历史最久远。尽管目前它仅在有限的地区范围内被运用，但能一直保持下来，足以反映其制度设计的强大适应性。
二、政治机器——美国城市政府管理体制的过渡与转型
19世纪中叶以后，美国进入了工业化与城市化快速发展的时代。工业化进程的急剧加速，带来了农村人口及外国移民大量涌入城市，城市规模迅速扩张，城市社会处于激烈的动荡和变迁之中，旧有的城市秩序被打破，旧式的城市政府管理体制在日新月异的城市发展中显得越来越无能为力，美国进入了城市政府管理体制的过渡与转型时期。
在这一时期，一种过渡型的城市政府管理体制在美国出现，它就是美国城市史上的政治机器(Political Machine)。政治机器是殖民地时代的市镇议会管理体制向现代城市政府管理体制过渡的一种模式，它与市镇议会的城市政府管理体制已有了质的区别，这种城市政府管理体制的特征主要表现在：[2]
1.城市政府组织的分化。19世纪晚期美国城市本土居民与外国移民间的利益冲突十分激烈，这种利益冲突，导致了这一时期城市政府组织的分化。维持政治机器运作的城市职业政客通过向外来移民提供帮助以取得他们的支持，这些人则用选票来支持城市职业政客。城市职业政客通过旧式的选举制度达到控制城市政府的目的，其核心是政党及其组织，而政党的基础是不同的利益集团。植根于利益集团竞争基础上的政治机器模式，必然导致城市政府组织的分化。
2.城市政府管理体制运行中腐败丛生。城市职业政客获得城市控制权后，必然想方设法收回他们在竞争中付出的成本，并通过获取的财富来奖励赞助者。利用市政工程承包是城市职业政客收回成本及掠夺城市财富最常见的办法。城市职业政客及其亲信把市政工程承包给建筑公司，从中收取贿赂，而建筑承包商则在工程中偷工减料，结果导致了市政工程的低质量。这种腐败之风在当时的美国城市政府中相当普遍。
3.城市公共管理和服务中排挤优秀人才。在政治机器的模式下，政治参与不是依靠知识能力，而是依靠对党派的忠诚和权术。受过高等教育的中产阶级、有能力的企业家被排斥在权力中心之外；不学无术者、无赖汉充斥公职部门，管理城市机构。
4.城市公共管理与服务中缺乏效率。工业化时期的政治机器模式中，管理层的素质普遍低下，绝非现代意义上的管理专家，在快速变迁的社会经济面前力不从心，尤其是在遇到突发性事件时则表现得束手无策。
三、19世纪晚期的市政改革——现代美国城市政府管理体制的形成
19世纪末到20世纪初，在政治机器时代长期被排斥在城市政治生活之外的城市中产阶级发起了美国的市政改革运动。政治机器时代城市政府管理体制运行中存在的一系列弊端成为市政改革运动的主要对象。为了消除城市管理中的任人唯亲、腐败低效等现象，改革者们提出了市政改革的具体目标：建立新型的城市政府管理体制，使城市政府管理步入科学化与规范化的轨道，推进城市政府的现代化，以保证城市政府对城市经济社会的有效调控与管理。
19世纪晚期兴起的美国市政改革运动，最终催生了20世纪初期现代美国城市政府管理体制的形成，这些新型的体制具体包括如下模式：[3]
1.弱市长制(the Weak-Mayor Plan)。弱市长制与美国早期市镇议会的城市政府管理体制比较相似。该体制的特征是：市长仅仅是几个地方行政人员之一，另外还有司库、估税员、土地勘测员、市政法官、警务专员和其他一些可以经由选举产生的官员。理事会和委员会，无论经由选举还是任命产生，随后都会有组织地代表公民在有关公立学校、公共工程、公共安全和其他社区普遍关心的事务的公共政策制定中拥有发言权。各种各样的官员都直接或间接地对全体选民负责，并且从他们的支持者那里获得对政策方向的判断。市长是通过选举产生的行政官员中比其他人员稍微重要一点的人物，从这个意义上说，市长也可以被看成是行政当局的主持人，但并不拥有在官僚制组织结构中所固有的管理控制权。他可以向市议会和市参议会提建议并代表整个城市发言，但行政管理职能却被分散在许多市政官员手中，这些人分别对全市选民负责。这样，市长对整个城市的行政管理工作的控制能力就很小。
2.强市长制(the Strong-Mayor Plan)。强市长制的首要特点是，市长通过普选产生，其他所有行政官员均由市长任命并对市长负责。另外，强市长制也反映了这样一种偏好，即在市政府的专业职能管理中排斥理事会或委员会。相反，下级行政官员由市长任命，而且一个部门或机构只能有唯一一位领导人，这些被认为是组织市行政机构的适当方法。为了提高市长对承担市立法职能的代议机构的独立性，由普选产生的市长也可以对市立法工作行使否决权。在强市长制下，由市长而不是市议会负责市政预算的筹划和市政开支的控制，尽管拨款计划是由市议会根据市政预算决议案来制定的。
3.委员会制(the Commission Plan)。通常认为，委员会制是和1900年9月一场袭击了得克萨斯州加尔维斯顿(Galveston Texas)的灾难性风暴连在一起的。在解决由于风暴带来的问题时，一个小型委员会承担起了有效的职责，该委员会既对这个城市的立法工作负责又对这个城市的行政管理工作负责。整体上看，这个委员会就像一个议会一样开展行动，而单个来看，委员会的每一个成员都对某些具体的行政管理工作负责。这种观念，起初是为组织急救而提出的，后来被得克萨斯立法机关在为加尔维斯顿市政府制定新宪章时所吸收，该新宪章将加尔维斯顿市政府设计成一个5名成员组成的委员会。
在委员会制中，被选出的委员会成员像一个议会一样集体行动，同时又分别管理着不同部门。市长是市议会会议的主持者，并且有权行使基本法所给予他的一些特权。在加尔维斯顿这一案例中，成立了4个市政部门，它们是：警察和消防部门；街道和公共财产部门；供水和排污部门；财政和税收部门。对上述这些部门中的每一个都指派一名除市长之外的委员负责指导工作。
委员会制的主要优点是它的精简，而且它假设精简能够提高经济和效率。在20世纪的头20年，人们以极大的热情接受了这种方案。到1920年，已经大约有500个自治市以多种不同方式采用了委员会制，而且通常附有无党派选举、创制权、全民复决和撤销权等条款，以便增强全体选民对委员会的调控能力。但自20世纪20年代以来，随着议会—经理制的日益盛行，委员会制逐渐衰落了，但是，委员会制的各种变化形式在美国的市政府中依然广泛存在着。
4.议会—经理制(Council-Manager Plan)。议会—经理制和委员会制的相似之处在于，两者从总体上来说都依赖一个小型议会。其设计理念虽然和委员会制有着一致性，但是这种设计更明显地利用了私人商业公司的管理模式，在私人商业公司中，由股东选出一个董事会，然后由董事会选出一个执行官来承担公司的管理工作。相应的，公民被看成相当于股东，而市议会则相当于董事会，在市政管理中董事会主席的位置是由市长担任的，而其首席执行官则是经理。
建立一个经理职位的最初尝试主要与过去为了改进委员会制而修改城市宪章的努力有关。在弗吉尼亚州的斯丹顿市(Staunton，Virginia)，改革者在试图修改已被州宪法所规定了的市政机构时受挫，虽然他们不能改变宪法规定的职位，但他们发现能创设另外的职位，随之议会就在1908年通过法令设置了总经理的职位。1909年，新墨西哥州的地方立法机关为所属各市提供了除市长—议会制之外的两种可选方案：一是委员会制方案，二是市议会有权任命一个城市事务监督员的方案。1911年，纽约州的洛克港(Lorkport，New York)提出了一种议会—经理制作为市政府的一种选择方案，根据该方案，市议会有权任命一名经理来对市政事务的管理负总责。在洛克港市的体制下，得票最高的市议会议员出任市长，他将主持召开市议会会议，并且由他充任本市的最高礼仪代表。
议会—经理制中的议会规模通常很小，一般由5-7人组成。尽管在各城市中其表现有着显著的不同，但市议会议员基本上都是通过无党派投票的方式提名并选举产生，市长通常不承担行政管理职责，只在议会里主持会议并在公开场合代表本市。由市议会挑选出来的经理对市政事务负总的责任，并根据议会的意志行使职权；接下来，他或她由要负责任命下级行政人员，这些人员也必须获得议会的信任。因此，一名经理通常必须具有专业资格，而且可以从城市以外的地方进行招募。
自上述体制开始实行以来，弱市长制先后被强市长制、委员会制和议会—经理制等城市政府体制所取代，这些体制被不同程度地运用到不同规模、不同类型的城市政府中。例如，规模较大的城市通常采用的是强市长制，他们认为，一个强有力的市长乃是整个城市运行的“核心”，也可以充当不同选区选民之间的沟通纽带。相反，委员会制和议会—经理制则在较小且往往相对同质的行政辖区里较为流行。
四、特别区制度——现代美国城市政府管理体制的改进尝试
现代美国城市政府管理体制形成以后，在城市发展中起到了重要的促进作用，但也产生了一些问题。城市政府间的各自为政，给整个区域的公共服务供给与统筹协调带来困难，基于此，20世纪中后期，美国的城市管理者又进行了设立特别区的制度改革尝试。
特别区是一种单一职能的地方政府，即在其辖区内只行使某种特别的职能。虽然有些特别区也可能同时行使某几项职能，但通常是相近的、专业性强的几项职能。特别区种类繁多，如学校区、灌溉区、公园区、消防区、水管理区、土壤保护区、公墓管理区和卫生区等。特别区广泛地存在于除阿拉斯加和哥伦比亚特区以外所有的州，特别区的一大特点是区划往往与普通行政区不一致，甚至切割普通行政区域的疆界，但在有的情况下，某些特别区如学校区也同市镇的区划一致。设置各种特别区的目的，首先是为了适应特定区域的特别需要，处理跨越市、镇边界的特殊问题。这些问题往往涉及原料、能源和动力等经济因素和道路路线、河流走向与土壤土质等自然地理因素，处理这些问题就不得不打破历史形成的行政区域边界的限制；其次是为了规范州宪法和法律以及特许状所规定的赋税和借债总额的限制，或者分散税收负担，以便筹集资金兴办某一领域的地方事业；第三，处理特殊问题需要特定领域的专业知识，摆脱一般行政区域通常存在的政治斗争的干扰，设立特别区并建立相应的独立管理机构，便于由有关专业人才进行管理；第四，普通地方政府之间为了某种共同的行政上的目的，将各自的全部或局部区域合并成履行某一特别职能的管理区，设立独立的管理机关，使之成为一个特别区，如纽约州和新泽西州通过州际协定，设立纽约港口管理局就是一个典型的例子。[4]
特别区的管理机关一般拥有以特别区的名义和信用征税、借债、开支的权力，有制定、执行法规的权力，负责的官员由选举或上级政府任命产生。特别区一般由一个管理委员会进行管理，委员会3-7人组成，经区内选民选举或由州、市官员任命产生，任期2-4年、2-6年不等。许多特别区政府的一个显著特点，是其组织结构和程序都不那么正式，除学校区外，其他特别区约有1/3是没有领薪水的人员。特别区的财政收入构成主要是财产税、特别摊派税和服务收费等，但州和联邦政府拨款占了其收入的大部分。特别区的类型不同，其收入来源的构成也有很大差别。学校区的财政收入几乎全部来自地方财政税和州政府的资助；水区、卫生区一类的特别区，主要靠针对受益财产实行特别摊派和向使用特别区设施的居民收取服务费；有些特别区如土壤保护区，则主要靠其他政府单位和区内居民的捐款。大多数特别区都有权发行债券，但需获得选民的同意。总的说来，特别区的征税和借债能力受到州法律的严格限制。[4]
五、大都市区制度——现代美国城市政府管理体制的进一步调适
由于特别区只提供某一方面的服务，而当新的需求出现后，必然要建立新的特别区，从而增加了城市政府的数量，带来新一轮的城市政府间协调与统筹的困难。因此，解决办法就是创造综合功能的大都市区，将单一功能的特别区合并起来。
为了消除特别区的城市政府管理体制存在的弊端，在美国产生了一种新的城市政府管理体制的改革理论，即“良好政府改革运动”。这种理论认为，小的政府单位是低效率的；政府辖区的重叠意味着服务重复，因而意味着浪费和效率低下；而政府机构的重叠、职责不清，使公民无法对官员的政绩进行评定，无法控制政府的决策行为。通过大量削减小规模的辖区，成立单一的大都市政府，使其拥有统治大都市的一般权力，赋予官员以权威，从而将大都市区的各种事务统筹规划，那么就会增进政府的工作效率和经济效益。另外，由于权力的集中，政府职责分明，公民才有可能对官员进行监督。在这一理论的指导下，许多大都市区进行了政府管理体制的改革，改革的方式主要有两种：第一种方法是中心城市与郊区政府合并，成立综合性的大都市政府；第二种方法是成立双层政府体制，在这种体制下，将大都市区的主要权力向郊区政府集中，使其履行相当于大都市政府的部分职能。但是，这种大都市区政府管理体制的改革，也遭到了质疑和批判，人们认为，由于大都市政府的规模是如此庞大和僵化，因而在提供某些服务，如警察、教育、废物处理和交通等方面表现无能。而投票选举所产生的市长和为数不多的几个高级市政官员，也并非像传统理论家所鼓吹的那样能够有效反映公民的意志。由于每个社区居民的愿望、生活方式、存在的问题千差万别，高度集权的政府往往不能做出灵活的反映。[5]293-307
为此，美国大都市区政府的管理体制又进行了新的改革尝试，新的改革方式更加灵活，范围更加广泛，效果更加显著。所采用的方式主要包括：(1)地方合同(interlocal agreements)。正式的地方合同主要有三种类型：一是一个地方政府为另一个或多个其他地方政府提供某种服务；二是两个或多个地方政府共同执行某项服务职能或经营某项服务设施；三是两个或多个地方政府在紧急情况下彼此相互提供援助；(2)大都市区规划(metropolitan planning)。大都市区规划是城市规划的进一步扩大，由于城市规划仅仅限于城市界限以内，而对于城市界限以外的发展或城市之间的协调则无能为力，因此，城市规划就需要越出城市界限，进行大都市区范围的规划；(3)政府间议事会(council of governments)。这是大都市区内各个城市政府组成的一种自愿性组织，以便解决大都市区的各项问题。政府间议事会的普遍成立，为大都市区的全面规划和协调创造了条件，并取得了一些可喜的成就；(4)地方税收分享计划。这种计划是为了解决大都市区内各个城市政府的财政和服务不平衡而提出的，它在一定程度上缓解了地方财政不平衡的状况。[5]315-324
六、简短的结论
自17世纪中叶美国城市政府管理体制诞生以来，它随着城市经济社会的发展在不断地进行着调整与改革。城市政府管理体制的确立，并非一劳永逸，时代的变迁对其不断提出新的要求。目前美国城市政府管理体制仍在以下几个方面不断完善：强调城市政府的管理职能是掌舵而非划桨；重妥善授权而非事必亲躬；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而非投入；树立“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场调节机制而非仅靠行政指令控制。[6]可见，城市政府管理体制作为美国城市社会上层建筑重要组成部分，只要城市社会还在不断地向前发展，其调整和变革就会永无止境地进行下去。
收稿日期：2007-07-08