“公”、“私”配置与公共物品生产，本文主要内容关键词为：物品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通过对20世纪西方资本主义市场经济中政府和市场关系的历史演变进行分析，我们发现一种趋势，这就是政府对经济活动影响的范围扩大，干预程度提高，政府作用增强。其突出表现是，政府对国民经济发展总量平衡的调控力度更大，财政、货币政策调节表现出更多的主动性。无论是在经济发展的特殊时期还是在常规时期，是在高度工业化的美国、英国、德国、法国、日本和瑞典还是在新兴工业化的东亚、东南亚，是在市场经济已经发育成熟的美洲、西欧、北欧还是正处在从计划经济向市场经济过渡阶段的原苏联、东欧和中国，政府都在积极地调控各国经济发展的路径和冷热变化，而不是让市场的“看不见的手”自发调节周期波动趋势。尽管被强化的政府干预并不能消除经济发展的周期性波动，但是，可以改变周期波动的轨迹、形态、时间、长度和阶段性变化的方向。不仅可以在一定程度上抑制过度繁荣和通货膨胀，而且可以在一定程度上抑制过度衰退和通货紧缩，从而起到熨平周期的作用，使经济波动出现收敛趋势。
值得注意的是，各国之间的政府干预存在愈来愈明显的互动影响。比如，当亚洲金融危机使这个地区的需求和进口减少并且波及到周边国家和地区，使这些国家和地区的经济表现出一定程度的衰退迹象时，为了抑制衰退，避免陷入持续的通货紧缩之中，美联储1998年9月至11 月连续三次小幅减息，期间，美国政府也要求亚洲危机国家和欧盟国家减息。尽管欧元成员国一度不接受美国的要求，但是在国际经济互动的影响和压力下，他们也不得不在11月下旬和12月初相继减息。同时，中国人民银行也于12月7日在过去两年连续6次减息的基础上再度减息。在欧元启用后，不仅欧元区内各国之间的政府干预互动特别是货币政策调整的互动更为明显，而且具有较高程度经济国际化的国家之间的货币政策变化的互动也日趋显著。由此我们得到一个重要的结论是，市场经济的全球化、国际化推动政府干预的国际化，各国市场经济发展过程中的政府作用，不仅要比凯恩斯以前的斯密—哈耶克模式的市场自由主义时代要强，而且比凯恩斯主义和后凯恩斯主义时代也要强。这个趋势当然会不可避免地继续在21世纪显示出来。
在国民经济发展的总量平衡方面政府影响力提高，对于中国似乎并不是一个问题，因为在原来计划经济条件下政府早已充当了无所不能的角色。正如人们所看到的那样，中国的努力不是让政府影响范围扩大，而是在适当缩小其影响范围的前提下改善政府干预的方式，比如通过市场参数来传达政府的意愿，使政府干预方式与国际接轨。这一思想既可以体现在宏观层次上，又可以体现在完全微观和宏、微观交叉的层次上，其中最突出的是，在“公”和“私”之间的选择、配置中，政府应当干预什么、干预多少和在哪些范围内进行干预。
一、“公”、“私”配置假说和中国存在的问题
1.“公”、“私”配置假说
我们在讨论政府干预什么、干预多少、在哪些范围进行干预的问题时，除了宏观层面的总量平衡外，一个容易被中国人忽视的领域是经济物品、财政、福利和消费等领域中“公”、“私”之间的选择和配置。西方的公共选择理论和福利经济学，讨论了公共选择、公共财政、公共福利和公共消费的行为及其规律，而政府干预经济学在一定程度上研究了政府如何有必要对这些领域进行介入，但是，将这两种分析结合起来，特别是从公共物品生产、交换、分配和公共财政、公共福利和公共消费的规模选择角度，来讨论这些领域中政府作用的范围界定，是需要进一步研究的问题。
对于我们来说比较重要的是，提出“公”、“私”之间的技术选择和配置的假说，在这一假说的基础上，论述在资源配置条件下政府干预什么、干预多少、在哪些范围进行干预更合理、更有效。
在寻找我们所需要的答案之前，有必要提到向市场经济过渡以前的社会主义经济学文献中是如何涉及到我们的问题的。在改革以前的社会主义经济学（以“完全公有制+集中计划+单一按劳分配”为基本内容）的文献中，由于“私”被作为社会主义的“异己物”而被拒之门外。那里的经济物品都是“公”品，生产、交换和分配都是“公”的行为，消费活动也被打上“公”的烙印。在这种条件下来谈标准市场经济学中所讲的公共物品、公共选择、公共财政和公共福利是没有意义的。因为没有“私”的概念，就谈不上在“公”和“私”之间的选择和配置。
我们这里讨论“公”和“私”之间的选择配置，并从这个角度回答政府干预什么、干预多少、在什么样的范围内进行干预的问题，是在假定从效率、稳定和公平的角度看，“公”和“私”的选择和配置已成为现实的必要。就是说，我们以经济物品、财政、福利、消费这四个领域为例，哪一些应当是“私”的，哪一些应当是“公”的？由政府控制（部分是直接控制、部分采取托管形式进行间接控制）的公共物品、公共财政、公共福利和公共消费的范围，到底选择多大规模比较合适、有效？我们的研究不是着眼于受过强意识形态影响的“价值判断”和过分原则化的“理想追求”，而是从我们认为经济学中最重要的“效率、公平、稳定三个基本原则”出发。如果某一种“公”和“私”配置不仅降低了效率，而且造成不稳定和更为不公平的现象，我们就认为是不合理、不可取的，就应当放弃。一个无效、不公、造成经济大起大落的“公”、“私”配置模式，即使它表面上看来符合书本上的原则和传统观念，也是我们所要抛弃的。反之，就应当采纳。
2.“公”、“私”选择范围和西方的做法
如何进行经济活动中的“公”、“私”配置，政府在这一配置中发挥怎样的作用，多大的范围由政府来经营比较合适，既是西方公共选择理论和福利经济学研究的最新课题，又是西方各国政府在实践中努力要寻找的答案，当然也是我们在进行社会主义市场经济建设时要从理论和政策上解决的问题。在从理论上回答这个问题之前，先来看看“公共物品”、“私人物品”选择的范围。
我在《社会主义市场经济学》（第2 版）中曾经对公共物品的特征作了比较简单的界定。你每天消费的东西，包括食品、衣服、家用电器、交通用的自行车、小汽车、书柜中的所有书籍以及家庭购买的房地产等，都是私人物品，它们是你花钱买来的。这些物品在消费行为中的基本特征是有争夺性、排他性和独立性。在市场总量为既定的条件下，张三购买并消费一种私人物品，就会减少或干扰李四对它的购买和消费。
有一类物品的特征是在消费行为中无争夺性、不可分割性和共享性。比较典型的是国防和公安，它由“对收入进行再分配的政府支出”提供，私人完全不能自己购买和提供。所以，这一部分公共物品具有永久共有性，不可能选择私有化目标，各国都如此，即使是人们认为比较自由的美国也是如此。
类似于国防和公安的也许是中央银行和邮电。到20世纪80年代中期，包括私有化程度比较高的美国、英国在内的西方十国（还有瑞典、西班牙、日本、意大利、荷兰、德国、法国和奥地利），不仅中央银行均是中央政府的，而且邮电也是中央政府的，属于典型的公共物品。尽管人们消费邮电不象消费国防和公安那样免费，你利用邮电发信、寄包裹是要付费的，但邮电资产是公共物品。
教育可以进行“公”、“私”选择。西方发达国家的教育分成“公”和“私”两部分，一般大学以前的教育主要由各级政府提供，开支由政府负责，属于公共物品，极少量的由私人部门开支，属于私人物品。大学和大学以后的教育则主要由私人提供，政府只负担其中的小部分，比如，在所有大学中，州（或省和市）立大学只占小部分。似乎可以说，在发达国家那里，大学前教育属于强制性义务教育，其公共属性是一定的，无须讨论在“公”、“私”之间进行比例配置的问题。这样一种制度安排比较合理，因为它让每一个人都有机会完成大学前教育，有利于提高国民的整体教育素质。
另外有一类物品类似于教育，既可以是私人物品，又可以是公共物品，在作为公共物品时，开支由政府提供，消费是私人的。这种物品主要是指养老、医疗保健、低收入家庭津贴和失业救济。瑞典和加拿大等国在教育、养老、医疗保健、家庭低收入和失业救济等方面的福利的公共化程度较高，其中很大份额是由政府提供的。公共福利水平的提高，是解释发达国家政府开支加速增长的重要因素。虽然以瑞典、加拿大为代表的国家对因为福利过高而引发的“福利病”（所谓“瑞典病”就是一种典型的福利病）进行了一定程度的改革，但是，福利这种类型的公共物品的分配和消费具有很强的刚性，上去容易，下来难。除了邮电以外，上述类型的公共物品的费用，来源于“对收入进行再分配的政府支出”，钱花出去后，其行为活动表现为私人消费，没有利润回报。
与此不同，政府公共开支中还有一部分，它被用于生产，有经营活动，有利润回报。这就是电信、供电、煤气、石油产品、铁路、高速公路、航空、港口、环保、煤炭、钢铁和船舶制造等。有趣的是，在80年代中期以前的奥地利，这些物品全部是公共物品，是由“直接购买物品和服务的政府支出”提供的。这个时期的英国，政府财政全部负责对供电、煤炭、铁路和船舶制造等方面的开支。美国政府也在“提供交通基础设施、道路、航空、港口等方面负有主要责任”。尽管从80年代中后期开始，以英国为代表的西方国家，对原来一部分政府开支的具有盈利特征的项目实行了私有化，但是，这些领域在“公”和“私”之间是可以选择的，有时选择公有，有时选择私有，有的国家选择较高的公有化程度，有的国家选择较高的私有化程度。
西方公共理论研究中的争论和西方国家“公”、“私”政策的变化，主要体现在“‘公’、‘私’可以选择”的领域，而不是在国防、公安、中央银行、邮电等“选择公有已经成为共识”的领域。
在这个意义上，我们应当提请读者注意的是：在现代市场经济条件下，公有制以及由公有制决定的社会主义的选择，不是我们的专利品，不是个别国家的现象，而是各国经济发展到一定程度之共有现象。除了“选择公有成为共识”的领域外，西方国家在“‘公’、‘私’可以选择”的领域，包括教育、养老、医疗保健、低收入和失业救济等福利领域和交通基础设施、道路、航空、港口、环保和其它具有公共物品特性的领域，显示了公有化程度提高的趋势。这个趋势告诉我们，西方国家的“公”、“私”配置模式正在发生用传统的、教条式的理论原则所不能解释的新变化。
3.中国在“公”、“私”配置上的失误：以教育为例
现在我们将研究的视野转到中国来。在“公”、“私”配置的问题上，中国要讨论解决的课题是什么呢？应当说，问题既不是发生在“选择公有成为共识”的领域，也不是发生在“选择私有成为共识”的领域（到1998年6月底，全国注册的私人企业已逾104.67万户，注册资金达6554亿元，它们经营的是典型的“私人物品”），而是发生在“‘公’、‘私’可以选择”的领域。这个领域要解决的主要课题是，如何减少政府承担的责任，减轻政府在这个领域的开支负担，缩小政府在这个领域中的直接经营和管制的范围。
我们以教育为例。中国存在的突出问题是，对应该承担的大学前教育的责任没有完全承担，学生家庭私人自费过多：对不应该完全由政府承担的大学及大学后教育的责任承担过多，私人大学教育严重不足。到目前为止，中国的完全义务制教育农村还停留在小学，因为要付费和学校太少，不少农民的孩子只念了初中甚至小学，只有少数念了高中，正在形成新一代文盲；在城市停留在初中，因为要付费和大学供给不足，一些工人的孩子进不了高中（一般来说干部的孩子都可以读完高中）。
有人解释说，中国经济发展水平还比较落后，财政还比较困难，政府要做的事情还很多，顾不过来。在我看来，这种解释是不负责任的。我不知道在什么时候政府可以闲下来，不知道要到哪个经济发展阶段才可以达到足以扩大教育开支的份额。实际上，中国的教育供给不足不是由于经济发展水平不高，而是因为在教育的体制和管理上存在问题，如对大学建设进行行政限制、给已有学校分配招生名额、对学位授予实行集权管理等。目前，不同层次的教育在“公”、“私”配置上存在如下失误：
第一，政府对大学和大学后教育承担公费开支的范围过大，本来可以以“私”的方式自费化的，却采用了公费方式，最近两年有改革的迹象，但是政策意图不明显，进展不快；
第二，不注意高等院校中的“公”、“私”结合和配置，将建立大学作为政府独家垄断的事情，由教育部按传统方式来管制，抑制了大学的正常增长，特别是限制了私立大学的建设，从而造成大学供给严重不足；
第三，政府对大学前教育开支不足的问题之所以产生，主要不是由于政府财政的开支占国民生产总值的份额太低，而是财政开支的用途不合理，它们被过多地用于可以由私人部门去完成的盈利项目上。在“公”、“私”之间的比例配置可以选择的方面，政府插手太多。
所以，教育供给不足问题的实质，不是政府没有钱，不是经济发展水平低，而是由传统教育体制限制下的“公”、“私”配置有缺陷。财政拨给教育部的钱，很大一部分用在对招生、学位等方面管制所需要的人、财、物投入上，而不是用在办学特别是办大学前的义务教育上。结果，中小学资金不足，许多学校或者是通过从学生那里一次一次收费（通过办“收费辅导班”等方式）来创收，或者是通过留出招生名额给“赞助生”（一学期几百元甚至几千元，占到普通职工年工资的20%甚至更高）来创收。这种“市场经济进小学教室”的现象，表明我们的教育公共物品供给的体制和管理不正常，也说明我们的财政开支结构存在明显的问题。
二、政府开支增长和扩大公共工程
1.政府开支增长趋势的比较
我们在讨论政府干预什么、干预多少、在哪些范围内进行干预的问题时，首先要分析的一个重要指标，是国民生产总值中政府支出（包括政府开支的公共福利费用）的份额。在成熟的市场经济中，这个指标包括对公共部门特别是国有部门的支出。 根据斯蒂格利茨的研究结果， 20世纪美国的政府开支规模呈扩大趋势。1913年，政府开支占国民生产总值的比重为10%，1930年为11%，目前高达1／3略强。在主要的工业化国家中，美国的这一指标的比重还是比较低的，法国、德国和意大利要高一些，目前达到1／2强。
表1 1952—1997年中国财政支出比重的变化(%)
1952 1970 1978 1980
财政支出 176.0 649.41122.11228.8
国有生产总值679.02252.73624.14517.8
财政支出比重
0.25920.28830.30960.2720
1990 1995 1996 1997
财政支出 3083.66823.77937.69233.5
国有生产总值
18598.4
57494.9
66850.5
73452.5
财政支出比重0.16580.11870.11870.1257
资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴》，1994年第213页， 1998年第55页和第269页。
从表1可以看出，在西方各国政府开支的比重提高的过程中，中国财政开支比重呈下降趋势。在实行计划经济（1953年编制第一个国民经济计划）之前的1952年，中国的中央和地方各级政府财政开支占国民生产总值的比重接近26%，计划经济的时期在1／3左右。从开始改革的1978年到90年代后半期，这个比重由近31%降到12%左右， 下降了一半多。1997年开始的最近两年有提高的迹象，但是，从目前财政开支规模来看中国的政府调控能力，不要说明显弱于政府干预范围较宽、公共福利化水平较高的欧洲，就是与政府干预程度较低的美国相比也有很大的差距。如果我们以美国作参照，中国的政府开支规模的扩大还有不小空间，但重要的是，这种扩大应当在调整开支结构的基础上进行，而不是在维持开支结构不变下进行。
我的这一判断，似乎与“增强市场调节力量、缩小政府干预范围”的主张是矛盾的，眼下在中国要做的似乎不是努力建立一个“小政府、大市场”模式，而是提高政府的干预能力。然而，我作出上述判断，并非单纯强调加强政府干预。我虽然赞同逐步提高政府财政开支占国民生产总值的比重，但是，我关心的问题的重点是在哪些领域增加政府干预，在某些领域的政府干预范围扩大的同时，是不是还要在另一些领域缩小政府干预的范围。在为这些问题找出比较理想的答案之前，我们先来看西方国家政府开支加速增长的原因，也许是有益的。
2.生产性基础设施建设
西方国家政府开支明显增长的原因是什么？前面的分析表明，在西方世界的总经济物品的增长中，完全私人的物品份额缩小，公共物品所占份额有所提高，私人生产活动量增长出现减缓趋势，公共生产活动量增长出现加速趋势。消费中，排他性私人消费的扩张赶不上共享性公共消费的扩张。由于公共性生产活动量增长加快，政府财政开支在国民生产总值中的份额便随之提高，公共财政职能扩大。
从支付项目来看，影响西方国家政府开支增长加快的首要原因是，政府在交通基础设施、道路、航空、港口等生产性公共工程建设方面承担了更多的责任。这可以从1935年罗斯福“新政”和1936年产生的凯恩斯主义理论找到渊源。它们的共同点是用增加公共开支，强化政府干预的办法，在市场经济自发产生需求的基础上，让政府再创造出一块需求，以缓解1929—1933年大萧条为典型形式的需求不足现象。在政府创造出来的需求中，有两个重要的构成部分：一部分是公共福利，它由政府通过社会保障体系提供；另一部分是公共工程，包括水利、交通和环保等生产性基础设施建设。这也是由联邦、州和市各级政府的财政开支提供。在罗斯福“新政”之后，西方发达国家政府开支快速增长与其扩大生产性基础设施建设显著相关。
政府用增加开支的办法扩大生产性基础设施建设，有两个重要效应，第一是弥补私人投资需求之不足，直接增加总有效需求，这有利于就业和收入增长，降低失业率，提高购买和消费水平；第二是为可持续增长打下基础，当国民经济快速增长时，不会遇到来自交通等基础设施短缺带来的瓶颈约束。
当你走到美国、加拿大、荷兰、德国、英国、澳大利亚等发达国家时，你就会发现这些国家近半个世纪高速增长的奥秘。那里的公路、铁路、航路、机场、水利设施供给充足。
20世纪初，列宁预测资本主义将在这个被称之为帝国主义的阶段变成为垂死的、腐朽的。后来，斯大林进一步下结论说：西方资本主义将进入总危机。近半个多世纪的实践表明，西方资本主义不仅没有垂死、腐朽，没有出现总危机，而且有两个重要特征：一是经济增长的平均速度加快，出现持续增长的势头，二是增长过程的稳定性能提高，周期波动的幅度大大小于同期社会主义计划经济增长的波动幅度。之所以有这样诱人的业绩，其重要原因是政府的积极作用，通过扩大公共福利和公共投资刺激了需求增长，特别是政府推动生产性基础设施建设，大搞公共工程，为持续增长创造了有利条件。这就给加速发展但是遇到了需求不足困扰的中国经济一个重要的揭示：摆脱需求不足困境的重要途径是增加政府开支，特别是增加对目前处于短缺的基础设施建设的投入，实施有效的公共工程计划，要大力兴办交通、水利、环保等生产性基础设施。在全社会经济物品的“公”、“私”配置比例中，提高这一部分物品的“公”的份额，是一种现实的而不是空想的、有利于持续增长的而不是短期行为的社会主义选择。
3.人本性基础设施建设：公共福利
除了生产性基础设施建设速度加快以外，扩大人本性基础设施也是西方国家近60多年来政府开支占国民生产总值比重提高的重要原因之一。我这里所讲的生产性基础设施，是指具有经营效果甚至有盈利的基础设施。政府提供费用之后，存在的是生产活动，其目的是实现持续增长：所谓人本性基础设施，是指以人为中心、没有经营和盈利考虑的基础设施。政府在提供费用后，存在的是消费活动，其目的是实现人的价值，包括提高教育程度和文化水平，保健和延长寿命等。
西方国家的政府开支增长加快的另一个重要原因，是人本性基础设施建设的速度加快。在这一政策的指导下，以人为中心的福利设施供给充足。我们从罗斯福“新政”的公共投资计划中可以看到有一项规模很大的学校工程。在实施的公共工程计划中，不仅有治理田纳西河流域，建立协调一致的铁路运输系统，修筑、改善50万英里的二级公路的生产性基础设施工程，而且有修建5万栋教学楼、建立近500个教学机构和为5万名教师及几千名脑力劳动者支付工资的计划。同时， 还增加了许多公共福利机构和设施。其实，重要的不仅是我们看罗斯福“新政”做了什么，而是这一做法为后来各届新政府提供了一个成功的政策示范：政府在大力发展生产性基础设施的同时，要大力发展人本性基础设施。
正如斯蒂格利茨在研究政府开支增长的原因所提出的问题一样，是不是随着人们的不断富裕，倾向于消费更多的公共物品，实现象奢侈品一类的公共消费？尽管我们根据统计资料很难得出“较富裕的国家用于政府方面的费用较多”的结论，但是，我们看到一个事实，在以美国、加拿大、英国、德国、法国、瑞典、奥地利、意大利、挪威、澳大利亚和日本为代表的发达国家，政府在青少年教育、老年人照顾、残疾人和低收入津贴、文化环境建设等方面承担了更多的责任。
近半个多世纪以来，在这些国家的政府开支中，增长最快的是老年人收入保障金和医疗保健费用的支出。这说明，西方国家政府的责任和义务更多地放到了实现人的价值上。
中国是人口大国，整体教育和文化素质较低，人口老龄化趋势愈益明显，人们对教育、医疗、养老保健、公共文化消费等方面的需求增加，而目前满足这种需求的供给仍然处于短缺之中，尤其是公共福利的短缺程度很高。比如目前在农村，农民没有或很少有公共福利保障，养老靠儿子，就业靠土地，教育机会少，医疗靠自己。面对这种情况，在政府开支中，增加以实现人的价值为目的的人本性基础设施投入，具有更为重要的意义。解决公共福利短缺问题的重要途径之一是增加政府福利开支，实施有效的教育、养老、失业救济和低收入家庭津贴的公共工程计划，大办学校、医院、养老院、博物馆等人本性基础设施。在全社会经济物品的“公”、“私”配置比例中，提高这一部分物品的“公”的份额，是一种现实的而不是空想的、符合老百姓需要的而不是仅仅满足书本原则的社会主义的选择。
三、公共物品生产和国有企业规模
1.“参与型干预”与共享性消费物品的生产
讨论社会总经济物品的“公”、“私”之间的比例配置，争议较多的问题是，政府要不要直接介入竞争性物品的生产。间接介入没有争议，因为我们在从宏观调控的角度研究政府干预什么、干预多少、在哪些范围内进行干预时，实际上已经指出，在理论上，政府对所有生产领域实行间接介入是必然的，有时也是必要的。
政府通过法律调节、发红头文件等行政的和经济的政策手段，比如通过减免税、降低税率、增加直接和间接的补贴（如出口、亏损补贴等）、直接贷款和贷款担保、减息和贴息、增加配额等途径，可以影响非政府企业的生产。政府这样作，不需要直接提供费用，不会增加政府开支，属于“参与型干预”。对于这种干预的争议很少，即使是非常自由的国家也不会放弃这种干预，尤其是在国与国之间发生技术、产品、产业、贸易、价格、资本等方面的竞争时，几乎所有的国家都会利用“参与型干预”方式保护本国的利益不受侵害。
除了“参与型干预”外，政府对生产的直接干预主要表现在前面所讲的公共物品生产，直接经营生产性基础设施。在界定公共物品的范围时，经济学并没有提供一个共同的标准。有些物品如邮电、供电、供气、供热、水利、交通、地下管道和其它城市公用事业，其消费在实物形态上一方面具有私的性质，另一方面又不得不采取共享消费形式。当然，这里的共享消费与森林公园、国立博物馆的共享消费有一定的区别。以供电为例，从总量角度看是共享的，但是，局部用电可以安电表，消费一度电，花一度电的钱，可见单个消费是独立的、排他的，具有私的特性。但是，一度电的消费排他性毕竟不象一台冰箱的消费排他性那样突出，一度电在总供电量中是不可分割的，这就为选择公有生产提供了技术上的依据。当然，由于现代市场经济中出现了所有权可以和经营权、控制权分离，经营者不一定是所有者，同时，所有者不一定是单一的，可以是多元的、股份化的，在股份模式中既可以选择控股，又可以选参股。所以，对这些具有消费共享特性的物品的生产，选择私有（国家参股或干脆不拥有股份）或国有控股下的私营，实际上没有什么困难。问题是，实践中采用国有形式的效率总是不很理想，这就是一些国家对其选择私有形式的动因之一。
根据这些分析，我得出的结论是：对这些消费共享性物品的生产，是选择公有还是私有，并没有一个从效率角度来判断的固定答案，既可以采用公有制形式，也可以采用私有制形式。这样看来，有些物品生产存在效率上的差异，其原因不完全在于所有制的差别，可能还有管理效率不同上的原因。
2.完全排他性消费物品的生产
为了弄清楚政府直接影响生产的范围的合理性，我们需要认真研究完全排他性消费物品的生产的所有制形式选择。在这个领域内，要不要政府直接所有和经营？如果要的话，多大范围才是可以允许的？1978年以来的国有企业改革实际上向我们提示：中国目前的国有企业规模太大，政府直接所有和直接经营的生产领域过宽，21世纪国有企业改革的主要任务之一，是大幅度缩小政府直接所有和直接经营的规模，逐渐从完全排他性消费物品的生产中退出来，将其转给非政府企业去所有、去经营。为了说明这一思想，我们先来看看现行国有企业的效率。
在所有的国有企业中，国有独立核算工业企业与政府财政有更为直接的联系，我们从这些企业效益的变化趋势，可以了解政府以所有制身份直接对它们承担责任是不是一件值得的事情，可以了解如果将它们中的一部分转给非政府企业去所有和经营，是不是一种既对提高企业资产效率又对提高政府干预效率有益的选择。从简单的统计调查分析看（见表2），近20年来，国有独立核算工业企业的效益下降， 政府对其承受的负担加重。从1978年到1997年，亏损企业的亏损额占固定资产净值和利税的比重明显提高，这两个比重分别提高了2.42和17.89个百分点。 90年代前几年有一定程度的下降，但是，自1992年加大国有企业改革力度以来，亏损额快速增加，这两个指标明显提高。其中，亏损额占利税总额的比重1997年比1993年提高了10个多百分点， 目前这一比重达到1／3以上。这一现象必然产生两个直接的后果：
表21978年—1997年中国国有独立核算工业企业亏损情况变化
1978 1990 19921993
1 净资产 2225.7
8088.310982.713304.4
2 亏损额
42.1348.8 369.3 452.6
3 利税额 790.7
1503.1 1944.1 2454.7
2/10.0189
0.0431 0.0336 0.0340
2/30.0532
0.2321 0.1900 0.1844
1994 1995 1996 1997
1 净资产 15677.5 21363.9
23860.7
25883.0
2 亏损额
482.6639.6 790.7 831.0
3 利税额 2876.3
2874.22737.12907.2
2/1 0.0308
0.02990.03310.0321
2/3 0.1678
0.22250.28890.2858
资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴1998》第461页， 中国统计出版社，1998年。
第一，亏损国有企业的存在将慢慢拖垮目前还处在盈亏平衡和略有盈利的国有企业，在整体上损害国有企业的现象，最终有可能导致国有企业亏损危机。
第二，增大政府财政负担和银行经营风险。现在，政府财政要为两大块补贴安排开支，一块是给城镇居民提供的价格补贴，另一项是给国有亏损企业提供补贴，这是造成最近几年来虽然个人所得税快速增长但是财政越来越困难的原因之一。政府给亏损国有企业提供亏损补贴，要么是直接拨付补贴性资金（比如给亏损企业员工发补贴性工资等），要么是允许企业拖欠所得税以外的税款，税款多年挂帐，从而使政府总财政中有一部分空转。长期这样下去，势必拖累政府，使本来有一些应当由政府做的事情（义务教育、福利性和公共性基础设施等）只好少做或不做，从而影响政府对经济的调控能力。从银行方面看，因为几乎所有的亏损国有企业的信贷资金来源于国有银行，一旦它们亏损，势必使这些银行的呆帐死帐不断增加，使本来可以盈利的银行也加入到亏损或微利的行列，使国有银行的整体风险加大，而这些风险最终要落到政府身上。
还有一点人们没有意识到，这就是时间越长，亏损企业的数量就会越多，亏损规模越大，累积的问题和矛盾将会越大，到那时，政府解决这些矛盾和问题的难度将越大。1996年至1997年初，政府提出从那个时候开始要实现“三年扭亏为盈”的目标，到目前的1999年初已经整整两年，实际上如前所述，从总体上看国有企业的亏损不是减少而是增加了。这两年，政府或者通过优先上市让部分亏损国有企业得到无利息成本的资金，或者用注入优质资产的办法以图达到盘活这些企业的存量资产的目的，或者干脆批准核销这些企业在银行的债务和财政欠款。虽然让这部分亏损国有企业减亏了，但是，另一些没有得到这些优惠的国有企业的亏损增加了。这等于是政府用钱给亏损国有企业补窟窿，而另一些国有企业亏损给政府财政和银行带来的窟窿更多、更大，就象压气泡一样，压了这个气泡，别的地方的气泡更多、更大了。我这里的分析，并不是认为“三年扭亏为盈”的政策不当，而是想说明，我们解决国有企业效率问题的有效途径，不应当仅仅局限于短期考虑，而应当立足于长期，立足于重新按照市场经济的要求来安排全社会的产权组织结构体系，在大胆缩小国有企业规模的基础上对留存下来的国有企业实行全面的制度创新，让改制后的国有企业以相对平等的身份参与同其它所有制之间的企业进行市场竞争，自主地解决行为效率和承担经营风险，建立一个全新的国有企业产权和经营机制。
3.政府企业经营范围选择的原则
在缩小国有企业规模这一点上达成共识后，我们的任务是如何界定改制后的国有企业在排他性消费物品生产领域的经营范围，明确政府应当从哪些领域产品、产业中退出来，继续经营哪些产品、产业领域。
从目标效率原则来看，凡是民间能做的事情，特别是容易形成横向竞争的产品生产和经营，政府就不宜插手。因为一般来说，政府企业因其通常享有税负、信用、许可权等方面的优惠，一开始就在它和非政府企业之间形成机会不平等，这虽然对政府企业有利，给政府带来短期收益，但是，这种政策性机会不平等付出的代价，不仅相对提高了非政府企业的成本，而且还会抑制竞争机制的正常发育。结果，这种对政府企业的特殊待遇最终会造成总量效益的损失。一个显而易见的事实是，西方国家单位社会资本的总收益一般要高于中国单位社会资本的总收益，其最终根源不在于单个企业的要素组合和管理水平不高，而在于影响要素组合最优化和管理有效化的资本在“公”、“私”之间的制度安排不当，以及由这种制度安排不当带来的政府对政府企业的过分偏向。为了改变这一状况，我想，比较有效的办法是尽可能将政府企业的规模设计得小一些，在国有企业改革结束的时候，仅仅留下不得不保留的政府企业。这就要求实施非国有化计划。
4.非国有化：对于政府和企业都是值得的
非国有化是指将现行国有企业资产的价值，通过透明、公开、竞争、等价的产权交易方式，将所有权从政府手中转移到非政府机构或个人的手中，其中的非政府机构既可以是共有性的集体，又可以是股份制公司。产权交易之后，国有资产的原有价值形态变现进入国库，新的所有者用等量价值购买到该资产并拥有其产权。这里的非国有化和非公有化是不同的，因为非国有化后的资产占有仍然可以采取集体所有制形式。非国有化也不是将所有国有企业都进行产权转换，其中有一部分可以留下来。经验表明，非国有化有以下好处：
第一，因为留存下来的国有企业规模很小，政府承担责任的范围比较窄，对其人、财、物的管理比较简单、容易到位，这可以提高其行为效率包括资产使用效率，在一个较小的规模下真正发挥国有企业在部门经济上的优势。
第二，有利于政府财政和银行化解由亏损国有企业欠税和欠本息带来的风险，不必为亏损国有企业每年以25%左右的亏损加速率给财政和银行增加的负担担心。亏损补贴减少后，银行的呆帐、坏帐规模下降了，风险就会随之有所化解。
第三，在取消对亏损国有企业的财政补贴、银行债务核销等优惠政策后，政府的政府偏向范围缩小了，对非国有企业的事实上存在的歧视减少，各种所有制形式企业之间可以按照同一规则参与竞争，因此有利于建立一个机会均等的企业竞争机制。
第四，有利于政府从繁杂的微观事务中解脱出来，集中精力做那些应当由政府做的事情，比如集中精力抓市场规则、总量平衡、稳定增长、收入分配和再分配的相对公平化、对外战略、环境改善以及前述生产性和人本性基础设施建设等，提高政府行为效率。
所以，无论是对企业而言，还是对政府而言，非国有化都是一件值得做的事情，是一件有利于发展社会主义市场经济的事情。
5.改变设租性权利管制和减少“国有资产流失”的时间定理
人们对非国有化的担心是怕国有资产流失。其实，这是一个静态的观点，是一个默认不公平地将产权交易变形为权钱交易的观点。如果我们算一个帐，就会很清楚地发现，在以透明、公开、等价为基本交易法则的产权交易条件下，将部分国有企业非国有化，并不会造成国有资产流失。一台值100万元的国有机器在市场竞标下完成交易， 交易完结后，这100万元的资产价值不会在政府国有资产帐户上消失， 变化的只是：在交易之前，价值和使用价值相统一，政府不仅要管理这100 万元机器的价值财富，而且要对其使用价值形态进行管理；交易之后，原来资产形态的产权所有者主体变化了，国有变成了非国有，国家将资产变现后得到的是价值，新的所有者用100 万元将原来价值和使用价值相统一的资产买走了。在这里，政府将100万元变现拿走了，怎么会有流失呢？如果有流失，那一定是说这种交易违反了等价交换的法则，一定是某个资本家用80万元将价值100万元的资产“买”走了。 这里要检讨的不是交易本身，而是谁在代表国有资产所有者参与交易。
一个对国有资产有强烈责任观念的公正的政府官员，应该是要求自己和买者在内的交易者执行等价交换原则的。如果他将按透明、公正法则评估的值100万元的国有资产以80万元“卖”给别人，也就是说， 白送20万元给买者，这里很容易提出的假设是，这个所谓的国有资产所有权代表者有可能将这20万元在他和他以权利内定的买者之间无偿地分摊了。这就是我在《社会主义市场经济学》中讲到的“设租制交易”。对国有资产有控制权的权利者虽然没有资产，但是有权利，在对官权没有法律限制的情况下，他们有机会将权利和货币进行交易，但是，这个权利的价值不是无中生有，而是从对国有资产价值“折扣”（100 万元－80万元＝20万元）中来的。
这里的问题，并不是出在交易本身上，因为如果读者真正懂得马克思的等价交换理论的话，就会知道，“流通既不创造价值，也不流失价值”。所以，问题出在流通以外，出在官员对国有资产进行设租性管制和封闭式定价的权利体制上。因此，为了让国有资产不“流失”或少“流失”，有利于而不是妨碍社会主义市场经济发育成长的选择途径，不是取消国有资产非国有化过程中按透明、公开、等价原则进行的非国有化产权交易，而是改变官员对国有资产进行设租性管制和封闭式定价的权利体制上。
退一步说，如果我们不愿或现在很难根本改变官员对国有资产进行设租性管制和封闭式定价的权利体制， 即容忍权钱交易将国有资产的20%从政府的国有资产帐户中转移到官员的家庭资产帐户上，也有将问题尽快解决的必要，因为时间越长，国有资产经营会因亏损率提高而使其现价总量减少。
我们根据上面表2中提供的数据来作一个简单的计算。
我将亏损国有企业亏损额与其利税总额的比率定义为亏损率，将每年亏损增加额与这个亏损率的比率叫做亏损加速系数。
从1994 年到1997年，这个系数大约是25%左右。如果假定亏损系数为一个不变数，那么，很容易得到如下的计算结果：
第1年：100－100×25%＝75
第2年：75－75×25%＝56.25
第3年：56.25－56.25×25%＝42.187
第4年：42.187－42.187×25%＝31.640125
第5年：31.640125－31.640125×25%＝23.730094
第6年：23.730094－23.730094×25%＝17.797571
第7年：17.797571－17.797571×25%＝13.348179
……
根据这个计算可以看出，在年亏损加速率为25%的情况下，100 万元的国有资产到第7年将仅仅剩下133481.79元钱，如此下去，最终将变成为接近零值。从维护国有资产利益的角度出发，我们既要努力做到让国有资产不“流失”，在不“流失”很难做到的情况下，则应当努力做到让国有资产少“流失”。达到这一目标的可供选择的办法是，国有资产非国有化产权交易宜早不宜迟。我把这个选择原理叫做减少“国有资产流失”的时间定理。
6.非国有化的操作方案：时间和阶段性
我在上面提出的减少国有资产“流失”的时间定理，并不是要求非国有化一步到位。实际上，非国有化过程是需要时间的，比如5年、 10年或更长一点。但是应当胸中有数，应当有计划、有目标、有一个时间表。我们的国有企业改革不能过于短期化，不能忙于“救火式改革”，要立足长远，要将短期性扭亏为盈和长期性机制创新结合起来。根据该思路，现选择一个10年的非国有化计划，分3阶段进行，每阶段用3 —4年。方案如下：
表3 非国有化操作方案
第1阶段(4年)第2阶段(3年)第3阶段(3年)
A 规模:
1 大型 ▲ ▲▲
2 中型 ▲ ▲▲ ▲
3 小型▲▲▲
▲▲
B 产业
1 完全竞争型 ▲▲▲
▲▲
2 垄断竞争型 ▲▲ ▲
上表中，按两个口径划分国有企业的类型，一个口径是“规模”，分大、中、小三种基本类型；另一个口径是“产业”，分完全竞争和垄断竞争两种类型。两个口径中的每一种类型的企业量假定为100%， 一个：“▲”为20%。设想国有化进程用10年三个阶段完成， 第一阶段4年，第二、三阶段分别为3年。同时设想，只将60 %的大型和垄断竞争型、80%的中型国有企业实行非国有化，小型、完全竞争型国有企业实行完全非国有化。本表还未将特大型和完全垄断型国有企业包括进来，因为我们设想即使在国有企业规模改革完全结束时，这一部分还是要保持国有身份。按照这个非国有化操作方案，到改革过程结束时，保持现行国有产权制度不变，政府保留直接干预职能的国有企业包括如下：
——现行特大型、完全垄断型国有企业的100%；
——大型、现行垄断竞争型国有企业的40%；
——现行中型国有企业的20%。
这个非国有化操作方案的特征，一是比较简明，粗线条式，只是提供一个大体的思路，没有详细考虑行业、部门、地区在国有企业拥有量上的差别；二是有选择，非国有化不是针对所有国有企业；三是分阶段，非国有化比重因不同类型在不同阶段的选择是不同的，这样，可以将非国有化过程中带来的风险分散在不同阶段上。如果按照这个方案来操作国有企业的规模改革，既会使全社会产权结构体系发生明显的变化，有利于各种所有制企业之间的平等竞争，提高全社会资产、资本的配置效率，又可以为改善政府干预提供一个较好的微观基础，因为政府以所有者身份直接管理的国有企业规模已经小而精了。
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