多哈回合受挫后的农产品国际贸易发展前景研判，本文主要内容关键词为：发展前景论文,农产品论文,国际贸易论文,多哈回合论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
多哈回合谈判，即1995年WTO取代GATT 后启动的第一轮多边贸易谈判，在经历了近7年的漫长时间后，终于在2008年7月29日宣告失败，谈判破裂的主要原因与世贸组织重要成员和发展中国家在农业问题的严重利益冲突密切相关。多哈回合的受挫，对于未来一段时期内的农产品国际贸易发展将会产生重大而深远的影响，本文试就这一问题进行分析研究。
一、多哈回合谈判中的农业议题及其分歧
根据WTO《农业协定》第20条规定，为了确保农产品多边贸易准则的实际可操作性，WTO各成员方应在1999年底前启动新一轮农业谈判，以便通过实质性谈判逐步削减支持和保护，以完成根本性的变革。2000年初，WTO的新一轮农业谈判顺利启动。
WTO农业谈判启动后，从2000年初到2001年3月底，是参与谈判的各成员方提交议案和澄清立场阶段。在这一阶段，WTO共召开了七次农业委员会特别会议(CoA特会)，由泰国常驻WTO大使担任主席。截止2001年2月15日，WTO各成员方单独或联合向会议提交了46份提案，涉及93个WTO成员方(其中欧盟计为15个成员方)，占成员方总数的66％①。各成员方提交的议案内容纷繁，范围广泛，涉及到市场准入、国内支持、出口竞争、发展中国家待遇、转型经济、非贸易关注和多功能性、和平条款、动物福利、植物环保、食品质量等各方面的问题，也使各成员方得以充分了解彼此的立场和基本态度。
针对各成员方提交的大量议案，CoA特会在2001年3月的第七次会议上整理确定了WTO新一轮农业谈判的总体框架和谈判重点内容，并建议各成员方重点对配额管理、关税削减、“黄箱”支持、出口补贴、国有贸易、出口信贷、出口限制、粮食安全、食品安全、乡村发展等十个重大的议题进行谈判，从而基本框定了WTO多哈回合中关于农业谈判的议题。
在随后进行的长达7年的谈判中，各成员方曾经在一些问题上达成过协议，例如在2002年3月到2003年3月间，参与谈判的各成员方以《多哈部长宣言》为依据，很快就新一轮农业谈判的授权、时间表、非贸易关注、发展中国家的差别待遇等达成了一致，而使谈判进入高潮，只是由于在市场准入、出口竞争、国内支持三大重要问题上存在较大差异而陷入僵局。经过一段时间的斡旋，2005年12月的WTO第六次部长级会议在香港举行期间，各成员方频繁进行接触调整，彼此间的台前磋商和幕后交流不断，最后发布的《香港宣言》确定了取消所有农产品出口补贴和棉花补贴的时间表，为重启农业谈判，就有关争议最大的市场准入和国内支持问题达成协议创造了良好的氛围和基础。2008年7月21日，WTO小型部长会议在瑞士日内瓦再度就农业问题进行磋商时，可以说各成员方已经就农业谈判中将近85％的问题达成了共识，以致一些成员方的谈判代表憧憬的是怎样顺利达成新的农业协议。
但是，由于农业谈判的政治敏感性和各成员方错综复杂的利益格局，在至关重要的农业市场准入和国内支持削减方面，包括美国、欧盟、日本、澳大利亚、印度、巴西和中国在内的7个WTO主要成员，始终无法就发展中成员的农产品特殊保障机制的分歧达成一致，而最终导致了WTO多哈回合农业谈判的失败。
WTO多哈回合农业谈判议题中的最根本分歧主要表现在以下方面：
一是关于农业补贴的削减。这一问题分为出口补贴和国内支持两个方面。由于在2005年12月香港会议上已经达成协议，发达国家承诺要在2013年前，发展中成员承诺要在2016年前全部取消对农产品的出口补贴，所以焦点更多地是在削减国内支持方面。大部分发达国家一直视农产品为基础性商品而强力地予以支持，特别是近年来的国际粮食紧张状态，进一步引起了发达国家对农业的重视和警觉，纷纷加大对农业的支持力度，因而对农产品有着巨额的补贴，例如欧盟和美国目前每年的农产品出口补贴分别高达1103亿欧元和480亿美元，使得农产品的国际贸易价格被严重扭曲。所以，发展中成员方坚决地要求发达国家进行农业补贴的削减，否则就拒绝对其开放相应的市场。鉴于发展中成员方的压力，发达国家在谈判中愿意削减国内的农业补贴。欧盟承诺将其目前的国内支持水平削减80％，从目前的1103亿欧元降低到220亿欧元；美国则承诺削减其国内支持的70％，从目前的483亿元降低为145亿美元。但这样的削减与发展中成员方的希望相去甚远，并且很难进一步调和。②
二是关于农产品的关税减让。在此前的相关谈判中，各成员方原则上认同可以采取分层减让的方法对农产品关税进行减让，并且目前关税水平较高的农产品，削减的幅度也就越大。但是，随着谈判进入实质性阶段后，各成员方的矛盾也就日益显露了。以特殊产品为例，以G33国集团为代表的主要发展中成员方主张，至少应该将20％的农产品关税纳入到特殊产品的范围之中，并且其中的一半税则进行零关税减让，1/4进行5％的关税减让，另外的1/4进行10％的关税减让。这样，合并计算的农产品特殊产品关税减让应当是3.75％。而在拉米的妥协草案中，只允许12％的农产品税则纳入特殊产品名单，其中5％的农产品可以进行零关税减让，并且这总体12％的特殊农产品要进行11％的关税减让。拉米的妥协方案意味着发展中成员决定其5％的敏感产品进行零关税减让，那么，剩余的7％的农产品就必须进行18.85％的关税减让，才能达到平均11％的减让水平。
三是关于农产品市场准入的特殊保障机制。为了保护发展中国家的利益，WTO设有专门的特殊保障机制条款。而在多哈回合此前进行的农业谈判中，各成员方对农产品特殊保障机制的设想，是发展中成员方在农产品进口激增40％的情况下，可以采取提高关税等特殊保障措施保护本国的农业免受冲击。但是，印度等成员希望能进一步放宽动用这一机制的下限，而主要发达国家成员，特别是美国则希望调高动用这一机制的下限，个别出口农产品相对集中的发展中成员方也不希望放宽特殊保障机制的限制。正是在这样的复杂情况下，拉米所提出的一揽子妥协方案中，明确规定了四个方面的限制措施，即(1)只有进口产品的数量增加到现有水平的140％以上时，才可以启动特殊保障机制，并将关税提高到现有的约束水平之上。(2)对于超出现有约束关税水平的补偿设置最高限度，即只能在现有的基础上增加15个百分点或者15个点，而不管这种约束关税的水平多高。 (3)即便是进口数量增长了140％，但是，如果进口国国内的该农产品的价格水平实际上没有下跌的话，由特殊保障机制所确定的补偿性关税也不能实施。(4)在任何一年中，在约束关税水平之上采取特殊保障机制的农产品关税税率则不能超过2.5％。由于拉米方案的倾向性非常清楚，以印度为首的发展中成员方认为，这样的设计对发展中国家动用特殊保障机制的约束太严格，条件太苛刻，大大压缩了发展中国家保护本国农业、保障食品和粮食安全的政策空间，因而强烈地要求发达成员做出大幅度调整。而发达国家谈判代表却不为所动，拒绝进行哪怕是象征意义上的调整。这就使得双方的矛盾无法进行调和，并且最终成为引发多哈回合农业谈判最后破裂的直接导火线。
二、农产品贸易领域中的保护主义将进一步抬头
多哈回合谈判受挫的直接影响，意味着WTO威信的降低和对多边贸易体制约束力的削弱。因为从GATT到WTO，多边贸易体制为了追求整体利益的平衡和妥协，采取了非全体成员协商一致不能做出最后决定的决策模式，从而实现了对全体成员方的约束力。但这样的制度设计完全实现的难度非常大，例如GATT时期的东京回合谈判用时6年、乌拉圭回合谈判用时8年才得以完成，而WTO取代GATT后启动的多哈回合谈判在历经了七年多时间后却未能取得预想的成果，都在一定程度上佐证了这一点。有些国家，例如美国试图建议改变WTO的一揽子议题的谈判方式为循序渐进，或者逐个议题分别谈判的方式，以降低综合性议题谈判的难度。但如果采取了这样的谈判方式，就将会打破WTO一直以来所追求的推动全球经济贸易发展和完善多边贸易体制的目标，与其倡导的全方位的各方利益妥协下的利益平衡和谈判成果被普遍接受后各成员方严格遵守的制度设计相悖，并且还会在单独议题的谈判中导致具有优势地位的发达国家强行逼压发展中国家的情况，并且进一步强化多边贸易体制下的力量对比失衡，最终使得当代国际贸易领域中的保护主义有所强化，并进而波及和蔓延到农产品的国际贸易。
另一方面，多哈回合谈判的本意是通过推动全球农业、制造业和服务业的贸易自由化，建立一个更为合理的全球多边贸易体系，并以此推动发展中成员方的经济和社会进步。这一初衷的意义重大，特别是当世界经济在美国次贷危机、金融动荡、高油价、粮食危机等一系列消极因素打击下增长乏力，迫切需要多哈回合谈判的成功来提振企业和消费者的信心。但是，随着2008年以来全球经济形势的下行趋势不断加重，多哈回合的谈判却日趋艰难，特别是在农业问题上尖锐的利益冲突，最终使得多边贸易体系遭遇了重大挫折。显然，在当前特定背景下出现的多边贸易体制的重大挫折，必然会使贸易保护主义的思潮再度甚嚣尘上。因为各国为了保护本国的市场和利益，采取贸易保护主义措施可以在短期内最为有效地抑制和抵消其他国家的经济贸易比较优势，并且十分简便易行。因此，新一轮贸易保护主义将会在多哈回合失败后迅速地抬头，无论是发达国家，还是发展中国家，都会根据本国的利益需要，针对包括农产品贸易在内的各个领域中实施限制国际竞争和严格保护本国市场的各种保护措施，从而引发新的双边和多边贸易摩擦，阻碍国际农产品贸易的顺利进行和不断扩大。
特别是在方兴未艾的自由贸易区谈判热潮中③，多哈回合的失败将会加重农业在自由贸易区谈判中的地位，并引发出更多的保护主义要价。这是因为，农产品关税的削减作为自由贸易区谈判的重点和难点，由于不同国家的农业竞争优势，往往难以取得较大的突破。根据目前正在进行的谈判实践，在农业上比较优势明显的国家，例如澳大利亚和新西兰，一方面降低本国的农产品关税，另一方面则强烈要求其他成员方同样削减乃至取消关税以扩大本国的农产品出口；而农产品竞争力较弱的国家如日本和韩国等，则对农产品市场的开放持谨慎和加强保护的态度；少数农业大国如美国则是根据本国的利益和战略目标需要，在维护本国生产者利益和争取对方开放市场的博弈过程中“走钢丝”；只有非农国家例如新加坡等因为其农业影响很小，才会采取全面快速开放农产品市场的做法。此外，自由贸易区的农业谈判往往倾向于把农产品划分为敏感产品和正常产品，进而适用不同的关税削减方式，以实现对农业的合理保护。尽管各国的农业特点和农产品的比较优势存在差异，但在敏感产品的选择上却有一定的共性。多数国家的敏感农产品主要以大宗粮食作物、植物油、乳制品、糖类、肉制品等，而且可以采取多种方式进行关税削减及保护。因此，自由贸易区的谈判难点之一是农业问题。
正是基于这样的意义，如果WTO多哈回合的谈判能够就农业的关税减让、国内支持的削减、农产品的市场准入等问题达成一揽子协议，无疑可以为各成员方彼此之间进行的自由贸易区谈判提供借鉴的范本，有效地促进自由贸易区中的农业谈判取得共识。但是，WTO多哈回合谈判的严重受挫，使得多边贸易体制的影响下降，也促使许多国家转而寻求更加简便易行的双边贸易协定(FTA)或者区域性贸易协定(RTA)，通过减少成员方数量和谈判的范围降低协商的难度，更有效地保护自身的利益。而且在双边或区域性的自由贸易区谈判中，彼此的要价将更为直接，同时又没有了WTO多边贸易体制在这一方面的规范和约束，当然也就会使得有关农业的谈判更为艰难，引发出更多的保护主义要价。
三、农产品贸易的特殊保障机制的运用约束更加简单和苛刻
WTO多哈回合谈判的受挫，特别是在与农产品市场准入相关的特殊保障机制方面的严重分歧和对立，其核心和实质是谈判的各成员方的利益格局错综复杂，并且为了保护自身的利益各不相让。美国要求欧盟和日本大幅度削减农产品关税，要求发展中国家开放非农产品市场，但自己却不肯大幅度削减国内的农业补贴。欧盟要求发展中国家开放非农产品市场，但不肯大幅度削减自己的农产品关税和国内的农业补贴。以印度、巴西为代表的发展中国家要求美国和欧盟大幅度削减国内农业补贴，要求欧盟和日本大幅度降低农产品关税，但却不愿意也不肯轻易开放自己的非农产品市场。正是由于彼此间的利益错综复杂，在整个已经进行的WTO多哈回合谈判期间，代表农产品出口国的凯恩斯集团、以农产品高补贴为特点的欧盟和瑞士、以农产品高关税为特点的日本和韩国、以巴西和印度为代表的发展中国家、以东欧为代表的WTO新成员等各种复杂而又势均力敌的利益集团相互博弈，并且每一个谈判成员方在谈判中都以对方的让步为前提，最终导致了谈判严重受挫的僵局。但是，谈判受阻，并不意味着《农业协定》的失效，反而授予了WTO成员方按照《农业协定》第5条行事的更加合理的权利，即对于将非关税措施转化为普通关税，且在其减让表中用符号标明为减让对象的农产品，允许该成员在进口数量突增或进口价格下跌达到规定的水平时，采用征收附加关税等措施建立和实施相应的特殊保障措施，并且有可能会使得农产品贸易的特殊保障机制的约束更加简单更加苛刻。
根据WTO《农业协定》的第5条规定，任一成员方实施农产品特殊保障措施的条件有两个：分别是进口数量触发和价格触发。但是，在怎样认定这两个条件方面却始终未能形成共识。以数量触发为例，《农业协定》中规定，当某农产品某年的进口数量超过前3年进口量的平均水平时，该数量水平就可以认定为是实施农产品特殊保障措施的进口数量触发水平。更具体地说，如果以进口相当于可获得数据的最近三年相应国内消费量的百分比作为市场准入机会，那么，触发水平就可以根据下列以市场准入机会为基础的公式进行确定：(1)如某一产品的市场准入机会低于或等于10％，则基准触发水平应为125％。(2)如某一产品的市场准入机会高于10％但低于30％，则基准触发水平应为110％。(3)如某一产品的市场准入机会高于30％，则基准触发水平应为105％。但任何一年有关产品进入给予减让的成员方关税领土的绝对进口量只要超过基础触发水平与最近三年平均进口量乘积及其最近一年的该产品国内消费量与前一年相比的绝对变化量之和时，就可以征收附加关税④。至于何时和怎样使用特殊保障措施，《农业协定》也在其相应的条款中做了一些明确的规定，并且明确地强调，有关农产品特殊保障的措施在协定第20条确定的改革进程内保持有效。因此，WTO多哈回合的谈判虽然受挫，但《农业协定》已有的农产品特殊保障措施可以继续沿用，并且各成员方可以在相继开展的自由贸易区农业谈判中继续就这一问题进行讨论，这就已经使得农产品特殊保障机制的约束条件不可能出现明显的宽松。
更重要的是，在已经形成的利益格局中，各成员方的关系错综复杂：美国要求欧盟和日本大幅度削减农产品关税的立场与以澳大利亚为代表的凯恩斯集团(农产品出口大国)以及以印度、巴西为代表的20国集团一致，而在削减其国内农业补贴方面则受到了发展中国家的压力和欧盟的攀比；欧盟在反对大幅度国内农业补贴方面与美国相互攀比，在反对大幅度削减农产品关税方面与以日本为代表的部分发达国家立场基本一致，在开放农产品市场方面则与日本和美国共同向发展中国家施加压力；以巴西、印度为代表的20国集团在要求美国、欧盟大幅度削减国内农业补贴方面与以澳大利亚为首的凯恩斯集团达成共识并保持一致，而在要求大幅度降低农产品关税方面则与美国和以澳大利亚为代表的凯恩斯集团联合在一起，共同与欧盟和日本较劲。然而，当WTO多哈回合的谈判已经遭遇严重阻力而无法继续前行时，上述已经形成的错综复杂的利益格局就有可能被再度打破，一些在谈判期间暂时形成的利益联盟也就失去了存续的基础，每个成员方在接踵而至的双边谈判中将会更加直接，甚至是单刀直入地就本国的农产品特殊保障措施的实施提出更为简单宽松的条件，而对别国实施农产品特殊保障措施给出十分苛刻的约束条件，使得农产品特殊保障措施的约束会在WTO《农业协定》的已有基础上进一步简单化和苛刻化。
四、发展中国家的农业贸易条件趋向恶化
WTO多哈回合的谈判在启动之初曾经被寄予厚望，并被定义为“发展回合”，意在要通过推动全球农业、制造业和服务业的贸易自由化，建立一个更为合理的全球多边贸易体系，进而推动广大发展中成员的经济发展和社会进步。但是，随着多哈回合谈判的严重受挫，上述目标当然也就无法得到实现，并且还有可能会使发展中国家的包括农业在内的贸易条件趋向恶化。
首先，应该看到的是，多哈回合谈判的严重受挫，将会大大弱化WTO《农业协定》中有关发展中成员特殊差别待遇条款的执行力度。考虑到发展中成员的实际状况和发展水平差异，世界贸易组织对于发展中成员给予和实施一定的特殊差别待遇。反映在多哈回合的农业谈判中，就是参与谈判的发展中成员方强烈主张，必须通过三大支柱方面的发展中成员特殊和差别待遇条款来实现发展关注，即在市场准入方面，要求分成不同于发达成员以符合发展中成员特殊的关税结构，削减幅度较之降低，并有比较宽松和易于启动的特殊产品和特殊保障机制；在国内支持方面，强调用于生计及资源匮乏型农民的微量允许免减，将发展型政策列入“绿箱”；在其他支持政策方面享有较多的特殊灵活性等等。特别是G33成员协调组(G33)明确要求在特殊产品的选择上，可以自主选择至少占税目总数20％的产品作为特殊产品，享受免减或少减关税，且无须关税配额扩大或关税封顶，同时在进口价格和数量触发的条件下开征额外关税。非洲4国更是要求发达成员提前取消棉花补贴，大幅度削减并取消所有扭曲贸易的国内支持措施，给予最不发达国家棉花进口免关税、免配额的待遇等。显然，如果多哈回合的谈判顺利达成协议，发展中成员的利益会得到有效的保障，各成员方特别是发达国家应当切实履行《农业协定》中有关发展中成员的特殊差别待遇条款，从而为发展中成员方的发展创造良好的氛围。但是，由于一些发达成员过于关注自身利益而对保障发展中成员的权利做得不够，特别是在具体的谈判中，美国、欧盟一方面始终不肯取消其扭曲国际农产品贸易的巨额农业补贴，同时另一方面则对发展中成员方降低农产品和工业品关税乃至开放服务业等都施加了巨大的压力。这就必然使得发展中成员方所面临的农业贸易条件趋向恶化。
其次，WTO多哈回合的谈判严重受挫后，随着目前世界经济的下行、国际粮价和油价波动频繁、美国次贷危机的恶化和全球金融形势的紧张，参与谈判的各主要成员方对于多边框架下解决诸如气候变化、粮食危机、高油价等复杂问题的信心不足，竞相推出的措施大都以本国的利益及其保障为重心，具有强烈的保护主义倾向，对发展中成员的经济和社会发展有着极为不利的影响。以美国为例，众议院在2008年7月27日通过了其拟订的2007-2012年的农业法案，计划在未来5年中一是要增加农业补贴，平均每年向农业提供572亿美元的补贴，比目前每年的480亿美元增加了92亿美元。二是决定要将农产品的范围扩大到水果、蔬菜等方面，同时还要增加对土地保护、可再生能源、营养和特殊农作物等方面的保护等。由于美国有20％的农产品用于出口，个别产品如大豆、小麦的外销比重更大，影响甚至决定着世界价格。这样，在基于强大的补贴机制保障下所形成的美国农产品国际竞争力，对于其他国家，特别是对于以农业发展为生的发展中国家几乎形成了灾难性的打击。另一方面，目前的国际粮食价格大幅上涨，虽然对于发展中国家具有利好的性质，但其生产的具有低成本优势的粮食却又因为美国、欧盟、日本等主要发达国家的巨额补贴和高关税壁垒，而难以进入甚至是无缘这些国家的市场。许多发达国家“利”字当先，即便是在外界压力下有所表示，向发展中国家扔出一些橄榄枝，往往又将其作为进一步撬开发展中国家工业品市场的筹码。因此，诚如肯尼亚贸易部长乌呼鲁·肯雅塔指出的那样，多哈回合谈判破裂的影响将是巨大的，并且最大的受害者总是那些最贫穷的国家，发展中国家的农业贸易条件将会进一步趋向恶化。
注释：
①此后还有一些成员方向会议提交议案，例如中国就是2002年9月提交的议案，但此类情况主要限于新加入成员方。
②美国于2008年7月22日提出新的承诺后，巴西、印度等国的谈判代表立即指出，2006年和2007年美国政府对于农产品的每年国内支持分别是110亿美元和70亿美元，因而新建议显然不是一个有诚意的理想的方案。
③自由贸易区(FTA)作为区域经济一体化的主要形式之一，是缔约方之间相互取消货物贸易关税和非关税壁垒的贸易安排。截止200 7年年底，全球向WTO通报的双边和区域自由贸易协定已经达到159件，其中已经生效的自由贸易协定为126个。
④根据WTO的条款规定，所谓关税领土(customs territories)，是指一个与其他国家(地区)领土间大部分贸易往来，保持着单独税率或其他单独贸易规章的领土进入一国(地区)执行统一海关法令和关税自主权的空间领域。关税领土与领土通常是一致的，但设有自由港、自由区、保税区的国家，其关税领土小于领土；而几个国家结为关税同盟时，其关税领土则会大于其本国领土。
标签：多哈回合论文; 农产品论文; 关税论文; 美国领土论文; 农业发展论文; 发展中国家论文; wto论文; 农业补贴论文; 市场准入论文; 欧盟论文; 发达国家论文;