论信息资源公益性服务政策工具的设计与选择，本文主要内容关键词为：信息资源论文,公益性论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一项公共政策，在其问题和目标确定后，最重要的工作就是政策工具的选择。2004年年底，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号）颁布后，我国的信息资源开发利用和服务政策框架初步形成，基本上确立了政务信息资源的开发利用、公益性信息资源开发利用和服务以及信息资源的市场化开发利用和服务三大政策模块。当前，如何细化政策，使之成为更具操作性的政策方案，既是信息化战略实践的重要任务，也是相关理论研究的重要课题。本文拟从政策工具的层面，对信息资源的公益性公服务的政策设计进行初步的研究，以为后续的理论和实践提供参考。
1 信息资源公益性服务政策及其工具
信息资源的“公益性开发利用和服务”的提出，在信息政策领域本身是一个新生事物。因而，自其在官方文件中正式出现后，学界对于什么是“公益性”的开发利用和服务，形成了不同的看法。从目前已有的解释看，大部分学者从目的层面来解释。譬如，陈玉龙、栾婕认为，“信息资源的公益性开发利用是指以公众受益和社会效益为目的，以非营利方式向公众提供普遍的信息服务以及为提供这种服务所进行的相关开发活动”[1]。吴钢华、李广建将“公益性信息资源开发利用”和“信息资源的公益性开发利用”视为同一概念，认为“是指以公众受益和社会效益为目的，以非营利方式向公众提供基本和普遍的信息服务，以及为提供这种服务所进行的相关开发活动。信息资源的公益性开发利用的基本功能是满足社会成员对信息的基本需求”[2]。新民定将“公益性信息服务”定义为“免费或廉价向公众提供基本的和普遍的信息服务”。当然，也有少部分学者从工具的层面来理解“公益性”。譬如，夏义堃明确提出，“公共信息资源的公益性开发利用是相对于公共信息资源的政府提供与市场运作而言的，主要指非营利性信息机构根据社会信息需求，围绕公众受益和社会效益的原则，以非营利方式向公众提供的诸如教育、交通、卫生、就业、文化等与社会生活息息相关的普遍和基本的信息服务，以及为提供这些服务所作的各种信息加工处理活动”[3]。
以上关于公益性服务的理解分歧具有重要的政策涵义，尤其是涉及到政策工具选择时。若以目的论的标准看，只要符合公共利益的要求，任何社会主体（政府部门、社会组织、企业乃至公民个人）从事的信息服务均属公益性服务；若以工具论的标准看，公益性服务则强调服务途径的非营利机制，而排除了信息资源服务的政府直接提供和市场化提供。
对此，我们倾向于工具论的观点。因为，从信息资源政策体系建构的逻辑而言，公共政策本身的目的就是公益。也就是说，不管是管制性政策、配置性政策还是再分配性政策，其目的均为实现公共利益。若以目的公益性来理解信息资源的公益性服务政策，则公益性服务政策将成为无所不包从而无所包的政策概念。同时，仅从“中办34号文件”本身看，其除了公益性服务之外，尚包括政务信息资源的开发利用和信息资源市场和产业的重要内容。因而，从政府—市场—社会三元结构划分的模式，将公益性服务理解为除了政府、市场之外，由社会组织来提供的非营利性信息服务，当是对公益性服务的恰当理解。
若仅从理论上讲，信息资源的公益性服务政策工具是一个体系或是所谓的“工具箱”，由一系列不同的工具类群构成。主要包括：(1)组织性工具，即由政府直接提供信息资源服务，或由政府投资、管理、控股的机构，以及机构投资、管理、控股的机构来提供信息资源服务，其典型包括政府部门、国有企业和事业单位；(2)管制性工具，即由政府以强制或以强制相威胁的方式，强迫政府以外的社会主体来提供某些信息资源服务，其典型有政府法规、命令、指令性计划以及各种经济、社会管制；(3)诱因性工具，即政府通过经济利益诱导的方式让政府以外的社会主体提供信息资源服务，其典型有合同、补贴、担保、税收优惠等；(4)信息类工具，即由政府通过改变知识、态度、立场等方式，引导政府以外的社会主体来提供服务，典型的如行政指导、认证、标签等；(5)自由市场、志愿组织和自我服务，即政府不采取任何行动，而由企业、志愿组织或顾客自我来提供某些服务；(6)上述各类工具的各种组合[4]。但就信息资源的公益性服务而言，按照前面的界定，则其政策工具显然排除了组织性工具。而留在备选菜单上的，只有余下的四种及其组合了。部分论者可能认为排除了组织性工具，等于将我国现有的绝大部分从事公益性信息服务的事业单位（如图书馆、信息中心、档案馆、博物馆、文化馆等）排除在公益性服务机构之外，这种理解既不符合国情，也降低了信息资源的公益性服务政策的效应。我们认为，一方面，随着事业单位管理改革的推进，部分以信息为主要服务内容的事业单位将从行政化体系中脱离，愈来愈具有非营利组织的特性；另一方面，那些改革后仍将保留其公共部门性质的单位，应当适用大体和行政机关的信息服务相同或相似的规范。就此而论，《中华人民共和国政府信息公开条例》第36条、第37条的规定以及欧盟的《公共部门信息再利用条令》第2章的规定均体现了这一点。
2 信息资源公益性服务政策工具的设计：理论的分析
如何在多种政策工具中设计或选择那些适当的工具或其组合？这首先是一个理论问题。只有在理论上阐明了政策工具理性选择所依据的学理逻辑，方能有效证明所选择的政策工具确实是“经过理性考虑的”。
一般而言，明确界定信息资源的公益性政策工具的内涵是理论分析的起步。但不幸的是，目前，无论在理论上还是在实践上，均缺乏一个通用的政策工具的概念。对某些人而言，政策工具涉及到公共服务的供给体系；而某些人只考虑到公共服务的类型和性质；还有人将其视为政府影响目标群体的活动方式。这些不同的界定，意味着不同的理论预设和思考线路，从而决定着政策工具的基本方向。本文无意在此进行详尽的分析。需要指出的是，作为一种配置性政策，信息资源公益性服务政策工具不仅要考虑到信息产品的属性，还要考虑到其信息服务供给的运作过程，以及在不同性质的信息服务活动的不同阶段，政府影响目标群体的方式。
2.1 信息资源公益性服务政策的目标
各类政策工具，由于其所涉及的政府权威及其他资源的种类、性质和运用程度不同，目标群体之政策遵从行为的驱动机制和自主性不同，往往会呈现不同的绩效特征[5][6]。因而，信息资源公益性服务政策工具的选择，首先取决于政策自身的目标及其优先排序。譬如，若以服务的质量以及顾客满意度作为首要的目标，则应当选择自由市场、志愿组织和自我服务工具、经济性工具，若以服务的公平性作为首要目标，则以组织性工具为首选，其次为管制性工具[7]。
就理性选择学派的观点来看，与政策目标相匹配，是信息资源公益性服务政策工具的首要要求。然而，恰恰是这一点形成了实践中政策工具设计或选择的最大障碍。其主要原因在于，作为一项公共政策，信息资源的公益性服务政策的目标是多元且模糊的，其中不乏种种分歧和对立。藉此，空泛地谈论信息资源服务政策目标或目标体系，在实践上毫无价值。而考虑到每项具体政策乃至政策项目所处的具体时空环境，尤其是特定的目标群体对信息资源服务的具体需求，进而确定该政策或政策项目的目标，当为明智而可行的策略。
2.2 信息服务的产品属性以及可能的服务供给安排
以产品或服务的属性来探讨其提供和生产体系安排，是新制度经济学的分析传统[8]。对于那些致力于研究公共政策和政策工具的人而言，它实际上提供了以资源配置效率作为首要目标之政策的设计理论基础。目前，按照这一逻辑来设计政策以及政策工具不仅在理论上形成一种风尚[9][10]，而且广为实践部门所知。一个有力的例证是世界银行根据其逻辑，发展出关于其基础设施供给体系设计的基本逻辑[11]。
从信息服务的产品属性及其相应的供给安排来考虑公益性信息服务政策工具，需要认真分析以下问题：民众的信息需求是否公共需求？信息服务是公共产品还是私产品？社会、市场或自我服务机制能否提供所需的信息服务？不同的社会主体（政府、企业、社会组织、公民）在信息服务的各个不同的环节（信息源、融资、服务、监督）各具有何种角色和作用？它们之间合作的安排模式有多少？等等。
按照这种途径，若仅仅考虑政府、非营利组织和消费者三类主体，以及将信息资源公益性服务职能分为融资（服务决策安排）、信息获取、服务生产以及服务监督四种，在暂时排除暂不考虑政府、市场服务的情况下，我们可以初步得出信息资源公益性服务的安排主要有（如表1）。
表1 信息资源公益性服务制度安排
第一种，政府提供资金和信息源，由公益性信息服务机构提供具体的服务。
第二种，公益性机构自行筹措资金或者由消费者付费，公益性机构自行采集信息和提供具体的信息服务。
第三种，政府仅仅提供信息，由公益性信息服务机构自行筹措资金并提供具体的信息服务。
第四种，政府提供部分资金和消费者部分付费，政府提供部分信息，公益性信息服务机构自行采集部分信息，公益性机构提供具体的信息服务。
以上每种制度安排，均意味着相应的系列政策工具及其组合。譬如，在第一种，政府可以以信息公开的方式提供源信息，以补贴、代用券、无息或低息贷款、担保、捐赠等方式提供资金，以资格认定和管理、价格管制、强制性质量标准、安全管制等方式来对公益性信息服务进行监督。
2.3 目标群体的特性
公共政策的成功，以目标群体的遵从为标志。而对于一项政策，目标群体是否以及在何种程度上遵从，取决于目标群体的规模大小、组织性，目标群体拥有的资源类型和数量以及资源运用能力，目标群体与政府的传统关系等等。政策工具的设计和选择，应当符合目标群体的上述特性。譬如，目标群体的资源愈多，政府愈不宜采用管制性的工具；目标群体的自主性愈强，愈宜采用信息性、诱因性等弹性大的政策工具；目标群体组织性强且自主性低，则适宜采用管制性工具；目标群体组织性强且自主性高，则适宜采用诱因性或信息性工具；目标群体与政府传统关系愈好，愈宜采用传统的工具等等[12]。
如此来分析公益性信息服务政策，我们会发现，就整体而言，我国的社会公益性信息服务机构规模相对较小，拥有的资源相对匮乏，镶嵌在政府的程度较深，管制性工具将有较大的使用空间。同时，由于其力量相对薄弱，尤其是资金匮乏，政府施以适当的诱因性工具对之进行扶持也是必不可少的。完全采取不干预的态度，任由志愿或自我服务类工具，则基本上无助于信息资源公益性服务政策目标的实现。
2.4 政府能力
政府能力涉及政府拥有和运用政策工具的“资本”。其构成主要包括官员和机构的能力、政府权力与权威、经济性资源、信息和道德资源等等。政府能力的高度，直接关系到政策工具运用的程度以及可控性，从而决定着最终的运用效果。因而，政策工具的选择，以政府能力强弱及其构成为自变项，譬如，政府的财政能力强，可选用经济诱因工具；政府的道德感召力大，可采用劝诫工具；政府能力弱，可采用市场和信息类工具等。
当然，政府能力的大小本身是一个相对概念，而且能力要从主观的素质因素变成客观的政策效果，尚依赖于政府的意愿。因而，更为复杂一些的是将政府、目标群体的能力和意愿综合起来考虑。由此可以得到四种基本情况：一是政府意愿强且资源丰富，可以依靠自身体系来提供信息服务；二是政府意愿强但资源贫乏，目标群体意愿弱而资源丰富，可以采用强制或劝导的方式让目标群体提供服务；三是政府意愿弱且资源贫乏，目标群体意愿强而资源丰富，则可由目标群体自行提供；四是政府意愿弱但资源丰富，目标群体意愿强而资源贫乏，则可由通过经济诱因的方式诱导目标群体提供。
3 信息资源公益性服务政策工具的选择：实践的思考
信息资源公益性服务政策工具的设计与选择，不仅仅是一个理论问题。欲使经理论分析得出的政策工具能够在实践中可行，还必须考虑那些影响和制约着政策工具的实践因素。这既涉及现实的政治博弈因素，也涉及政策的传统风格。有效的设计是将二者综合考量，以便对理论上得出的政策工具及其组合进行进一步筛选。
鉴于政策工具的政治属性，现实的政治博弈对政策工具的选择和设计具有至关重要的影响。总体而论，我们虽然不能排除政府在政策工具的设计和选择中居于主导地位，但毫无疑问的是，政府的设计和选择行为不纯粹是其主观意志的客观化，而是社会约束情境下的一种意志实现。其中，政策工具要取得足够的合法性或政治支持，就必须与相关的社会群体充分互动，充分考虑到其他行动者的利益取向、所拥有的资源以及行动者可能采取的策略，以取得其必要的理解和支持，或最低程度的反对。
一般而言，参与政治博弈的主体主要有：(1)政府的监管者。主要包括公民、政治家和“纳税人”。它们在本质上是政府的委托者，是政策资源的供给方，也是政府的课责对象。信息资源公益性服务政策工具的成功选择，必须首先取得他们的同意。(2)政府的合作者和竞争者。主要有其他的政府机构、企业和非营利团体。当前，政府体制基本上以科层制为基本的组织形态，政府机构之间在垂直方向上呈“命令－服从”关系，而水平方向上呈“分工／分权－配合／制衡”关系。无论是垂直关系还是水平关系，都意味着单独的政府部门很难有足够的权威和资源抉择并应用某一治理工具，因而，其他政府机构的支持对政府治理工具的选择和应用来说是非常重要的。譬如，在我国，财政和税务部门是税收政策的主导者，要在信息资源公益性服务政策中成功运用税收、补贴、担保等诱因性工具，必须事先取得他们的支持。(3)政府的顺从者。在信息资源公益性服务政策中，主要指的是以公益性信息服务机构为代表的目标群体。
政策实践是具体、个性化、复杂而动态发展的，任何一个具体政策情景中的政治博弈具有其独特性。但是，我们并不能因此而将在信息资源公益性服务政策工具设计和选择中的政治博弈视为偶然和无规律的。按照社会结构论的观点，在长期的相互活动中，政治博弈的各方形成了各种结构性的互动关系。在此关系制约下，各方的权利、义务以及互动方式已形成了一种固定化、规律化的模式。正如布雷塞所言，“常见的情况是，这些行动者之间已经在某些问题上建立了联系。在政策之前，政府甚至也与标的群体之间有了一定的相互影响。因而，新的政策执行不是要替代这个互动过程，而是为其增加了新的因素”[13]。
由此，出于政策工具设计和选择的现实政治博弈的考虑，已经转化为对各种情境中可辨认的“政策风格”(policy style)的分析。所谓政策风格，可以简单地视为在长期的实践中形成的政策工具选择和运用的特色。政策风格既可以体现为政策工具及其组合的类型偏好，也包括运用的方式和程度特征，譬如，在我国，信息资源服务长期被视为公共事业范畴，由国有事业单位这种组织性工具来提供，即为一种政策风格。政策风格呈现的是政策工具设计、选择和运用等行为方面的特征，但究其实质，它反映了行为背后蕴含的政策哲学以及特定社会情境中的利益分配格局。在基本的指导思想和利益格局没有发生根本性转变的情况下，政策风格总是维持其连续性和一致性。
我们所处的是全球化时代，世界各国的政治、经济、文化和社会的联系日益紧密。全球化给公共政策带来的影响，就是所谓的政策学习(policy learning)的盛行。这给本来是地方化范畴之内的政策风格的转变带来了极大的动力，从来形成了政策风格的世界性和时代性。从这个视角考察，我们发现自20世纪80年代开始，各国的政策风格出现了范式转移，以诱因性工具为代表的“第二代政策工具”或“新工具”，取代了以管制性工具为代表的“第一代政策工具”。与此同时，行政指导等所谓“第三代政策工具”也开始抬头，大有蔚然成风之势。以此观之，我国信息资源公益性服务政策工具的设计和选择，不能固守以组织性和管制性工具为主流的传统风格，应当在诱因性工具和信息性工具方面努力探索。
4 结论与探讨
以上我们分析了信息资源公益性服务政策工具的类型以及其设计和选择的理论和实践逻辑。我们将信息资源的公益性服务定位于由政府、市场以外的社会非营利机制提供的服务。因为，只有如此，方能明晰信息资源的公益性服务政策的政策目标和边界，将其与政务信息资源开发和利用政策、信息市场和产业政策区分开来，方能进行政策工具的设计以使政策具有可操作性。但如此一来，我们也将信息资源公益性服务的职责交由社会非营利组织来承担。而在实践或思想的传统上，为社会公众提供信息服务主要是由政府及其下属的事业单位来承担的。因而，本文的总体思路，在某种意义上是对传统的一种反动。欲将其落到实处，既需要观念的根本转变，也需要体制的根本转变。
关于观念的转变，理论界已经探讨得非常深入。目前似乎正在形成的一个共识是，公共管理和公共政策必须实现从政府垄断一切公共事务的“政府”范式到由诸社会主体共同处理公共事务的“治理”范式的转变。而在体制转变上，目前的探索还远不够。尤其是信息服务领域，一方面，事业单位体制依旧任重而道远，大量的信息服务单位依然处于“政府办”、“政府管”和“政府养”的情形，其在信息服务中的被动性、行政化、低效率状态尚未得以有效改变；另一方面，一些“草根”的公益性信息服务机构尚处在自发和混乱阶段，其外部服务能力和内部管理能力均不能有效应对公众对信息资源服务的需求。从操作的层面看，如何设计、选择和运用的政策工具，推动进行信息资源领域的事业单位体制和非营利组织管理体制改革，应该是当前信息资源公益性服务政策工具设计和选择的前提和关键。当然，这是属于另一个领域的议题了。
收稿日期：2009-03-10