城乡养老保险一体化的制度设计与路径选择，本文主要内容关键词为：养老保险论文,城乡论文,路径论文,制度论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
关于进城务工人员的养老保险问题，概括起来主要有如下三种观点：第一，主张将进城务工人员纳入农村养老保险体系，将来再向城市养老保险体系并轨(或一体化)。问题是现在农村养老保险体系尚在探索之中，尚未完善地建立起来。如果建立起来后，将来的并轨成本的高低，主要取决于两个因素，一是城镇养老保险体系与农村养老保险体系差异的大小；二是农村养老保险规模的大小。如果进城务工人员纳入农村养老保险体系，农村养老保险规模加大，将来的并轨成本必然提高。第二，主张将进城务工人员纳入城镇养老保险体系。具体办法就是在扩大社会保险覆盖面的过程中，将进城务工人员直接纳入城镇社会保险体系，如地处我国改革开放前沿的广东省，很早就明确把进城务工人员纳入城镇社会保险体系。但许多地方的企业，想方设法逃避为进城务工人员缴纳保险费，已经办理保险的进城务工人员又因对城镇养老保险是否“保险”存在担心而纷纷退保，使这种制度设计陷入尴尬的境地。第三，主张为进城务工人员建立独立的养老保险体系。具体办法又有两种，一种是对城镇职工社会保险制度进行一定的修改，适用于进城务工人员，这种办法以北京市和浙江省为典型代表，实施效果并不理想；另一种是为进城务工人员“量身定做”一套捆绑式的综合性社会保险体系，这种做法以上海市和成都市为典型代表，实施效果还有待时间与实践来检验。但有一个后果是可以遇见的，那就是将严重迟滞城乡一体化的基本养老保险体系的形成，因为农村与城镇之间“二元”体系的并轨已经不易，如果再搞一个独立的进城务工人员养老保险体系，形成一个“三足鼎立”的局面，将来统筹起来将是难上加难。
正是在这种背景之下，社会保险关系的转移接续问题引起中央高层领导前所未有的高度重视。中共十七大报告明确指出要制定全国统一的社会保险关系转续办法，2008年全国“两会”期间，社会保险关系全国转移接续的问题两次出现在总理的政府工作报告当中。为此，国家发改委课题组提出了一揽子操作性政策建议，并已上报给国家发改委及人力资源和社会保障部等相关决策部门。社会保险关系转续将首先从基本养老保险开始，主要政策建议是分别制定“农民工养老保险办法”和“城镇企业职工养老保险关系转移接续办法”。农民工养老保险办法的总体考虑是其养老保险权益集中体现在养老保险个人账户的积累上，个人账户可以随本人流动而流转，即把农民工所有的权益都累积起来，然后计算支付，将来如果农民工回到农村，就在农村的养老保障体系里计算支付，如果留在城市，就根据城镇职工养老保险计算办法折算支付。城镇职工基本养老保险跨省转续可借鉴欧盟的“分段计算”模式——工作地缴费，分段记录。退休地方发放，即保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。
即便抛开欧盟经验的适用性面临中国复杂的社保体系考验不谈，这样的制度设计最起码有两个后果值得忧虑：一是制度设计实际上从政策层面认可了基本养老保险领域“三足鼎立”的局面，与城乡基本养老保险一体化的改革目标南辕北辙；二是制度设计虽然以实行“省级统筹”为首要目标，选择绕开我国现有社保体系“划疆而治”的“体制难点”，但从另一方面看未必不是对“划疆而治”分割局面的认可和固化，如果将来欧盟的“分段计算”模式在我国运行“尚可”，那么所谓基本养老保险的全国统筹目标是否也终将化为“纸上谈兵”。若果真如此，我国的基本养老保险制度安排终将向“三足鼎立”、“划疆而治”的分割局面急剧演化，建立全国统一的基本养老保险体系或许将遥遥无期。
目前应该从建立全国统一的基本养老保险体系的角度统筹考虑农民、进城务工人员和市民的养老保险问题，而不应该就事论事地单纯解决养老保险关系的接续问题。当务之急，也是最切实可行的办法是在农民、进城务工人员与市民三个群体的养老保障之间打通一个“绿色通道”，而绝不应该先分别建立养老保险体系，将来再并轨。这个“绿色通道”是否畅通，关键在于：是否解决了养老资金的便携性问题。养老资金应该可以随着劳动者的流动而随身携带，将来只要符合退休或其他条件，在全国各地都可以通用；是否解决了养老关系的接续性问题。劳动者在全国各地流动，养老关系应该很容易接转；是否解决了养老资金的产权明晰性问题。必须明确这笔养老资金归属劳动者所有，随时随地可以通过电话或网络免费查询其中的金额，同时明确子女可以继承。上述问题也是城乡基本养老保险一体化必须遵循的三项基本原则，即养老资金必须具有便携性；养老关系必须具有可接续性；养老资金必须具有产权明晰性。明确了上述基本原则，接下来再谈路径选择的问题。
二、关于城乡基本养老保险一体化的制度设计
我国现行的基本养老保险制度设计是“小个人账户与大统筹账户”相结合的办法(单位缴费20%左右纳入统筹账户，个人缴费8%计入个人账户，个体工商户或灵活就业人员按当地上年度月平均工资的20%缴费，其中8%计入个人账户)。按照现行制度，用人单位缴纳的基本养老保险费是单位职工工资总额的20%左右，将近1/5，对企业来说是一个沉重的负担(许多用人单位想方设法逃避缴费责任，原因可能是多方面的，但费用负担过重无疑是其中一个重要原因)。因此，统筹城乡基本养老保险的制度设计，必须要适当降低缴费比例，这样可以大大提高单位参保缴费的积极性，扩展基本养老保险体系的覆盖面。根据保险学的“大数法则”原理，覆盖面的扩大应该基本上可以弥补由于缴费比例降低带来的资金不足问题。
1.新的制度设计应采取“大个人账户与小统筹账户”相结合的模式。具体而言，就是每个劳动者基本养老保险账户的规模统一设定为个人缴费工资的24%，每个劳动者养老保险账户的结构统一设定为养老金个人账户、养老金全国统筹账户和养老金地方统筹账户三大模块。每个模块的规模统一设定为：个人账户为个人缴费工资的16%(个人负担一半，单位负担一半)、全国统筹账户为3%(全部由单位负担)、地方统筹账户为5%(全部由单位负担)。这样，劳动者个人原来的缴费比例不变，而用人单位的缴费比例降低了4个百分点。
2.新的制度应建立基本养老保险“一卡通”。即每个劳动者，不论农民、市民还是进城务工人员，都要拥有一个与身份证号码相关联的社保号码，拥有一个与身份证同等重要的社保卡。这是建立基本养老保险关系、领取养老金的唯一的凭证，用以记录每个劳动者的缴费情况、查询养老金卡中的累计金额、转移接续养老关系。“一卡通”包含养老金统筹账户和养老金个人账户两大块。养老金统筹账户下再分设两个账户，一是养老金全国统筹账户；二是养老金地方统筹账户。与这种“一卡通”的结构设计相适应，劳动者的养老待遇也应该有相应的制度安排。每个符合领取养老金条件的劳动者，其每个月的养老金标准应包括三个组成部分：
(1)全国统筹账户支付的基础养老金。计算办法是以本人指数化月平均缴费工资为基数，劳动者缴费每满1年，便可以获得0.3个基点的全国统筹基础养老金。计发公式如下：
全国统筹基础养老金=本人指数化月平均缴费工资×0.3%×累计缴费年限；(1)
(2)地方统筹账户支付的地方养老金。计算办法是以当地上年度在岗职工月平均工资为基数，劳动者在当地缴费每满1年，便可以获得0.5个基点的地方统筹养老金。计发公式如下：
地方统筹养老金=当地上年度在岗职工月平均工资×0.5%×地方累计缴费年限；(2)
(3)个人账户养老金。计算办法是用个人账户的积累金额除以余命的月数，用一个公式表示就是
个人账户养老金=个人账户的积累金额÷余命的月数；(3)
这样，每个劳动者如果同时建立了全国统筹账户、地方统筹账户和个人账户，其个人退休后每个月的基本养老金标准就应该是上述三个部分之和，即
基本养老金月标准=全国统筹基础养老金+地方统筹养老金+个人账户养老金 (4)
上述制度设计遵循了便携性、可接续性和产权明晰性三项基本原则，当劳动者在全国范围内自由流动时，其基本养老保险关系转移的难题完全可以迎刃而解。首先，全国统筹账户由于实现了全国统筹，根本不需要资金转移；其次，个人账户的资金转移已经有现成的制度安排可以运用；最后是地方统筹账户资金的转移问题，这部分资金可以有两种制度安排，一种是留在地方而不转移，但地方政府管理部门将来要负责为流动到外地的劳动者提供养老待遇服务(通过网上银行，可以很便捷地完成支付)，另一种是将地方统筹账户的资金积累额一次性划入个人账户，随个人账户一同转移，地方政府管理部门与劳动者个人终结基本养老保险关系。至于具体采用哪种方法，应允许劳动者个人与地方政府管理部门通过协商确定，但最终决定权应在劳动者个人手里。如果这样的基本养老保险“一卡通”能够实施，便可以真正实现“一卡在手，走遍神州”。
三、各类不同主体的参保路径选择
1.城镇企事业单位及其职工的参保问题。城镇企事业单位及其职工一直是我国养老保险制度改革的主要对象，也是我国城镇养老保险制度的参保主体，他们参保意识强，如果按照新的制度设计降低单位的缴费比例，必将大大调动各类单位缴费参保的积极性，进一步扩大我国基本养老保险体系的覆盖面。根据国际惯例和我国多年来养老保险制度改革的经验，这类主体的参保应当是强制性的，具体参保办法是：劳动者个人缴费比例为本人缴费工资的8%，其单位的缴费比例为工资总额的16%(这样单位缴费比例至少下降了4%，可以减轻单位负担，提高单位参保积极性)。单位的缴费部分一分为二，一部分参照住房公积金的办法，按个人缴费金额的1∶1的比例计入个人账户，即8%计入个人账户；其余8%计入统筹账户。统筹账户中再设两个分账户，一是养老金全国统筹账户(占3%)；一个是养老金地方统筹账户(占5%)。
2.个体工商户、自由职业者及其他灵活就业人员的参保问题。这部分劳动者加入养老保险体系应是强制性和自愿性相结合，具体参保办法是：个人缴费比例为当地社会月平均工资的8%到16%，其中设8%、11%、13%和16%四个档次。16%为个人账户+全国统筹账户+地方统筹账户档，其中8%计入个人账户，3%计入全国统筹账户，5%计入地方统筹账户；13%为个人账户+地方统筹账户档，其中8%计入个人账户，5%计入地方统筹账户；11%为个人账户+全国统筹账户档，其中8%计入个人账户，3%计入全国统筹账户；8%为个人账户档，全部计入个人账户。这部分劳动者只要激励性政策措施到位(参见“可供选择的激励性政策措施”部分)，他们应该都会积极参保，但必须明确一旦自愿选择参保就不能随便退出，且养老保险部分缴费不足15年只按活期存款计算利息，到退休年龄后可以一次性取出。
3.农民的参保问题。这里的农民是指拥有属于自己的一块土地并且主要靠种地为生的纯粹农民。这部分劳动者加入养老保险体系也应遵循自愿性与强制性相结合的原则，应当允许他们自愿选择，是靠子女和土地养老，还是加入养老保险体系，或者是既靠子女和土地养老也加入养老保险体系，但必须明确一旦选择加入养老保险体系就不能随便退出，且养老保险缴费不足15年只按活期存款计算利息，到退休年龄后可以一次性取出，具体的参保路径可以参照灵活就业人员的办法。
4.失地农民的参保问题。失地农民是一个特殊的群体，其中包括已经失地的农民和将要失地的农民两个部分。对于已经失地的农民，应该由当地政府责成原征用土地者按当地社会平均工资一次性为每个失地农民补缴15年的养老保险费用，如果原征用土地者难以确定，就应由当地政府负责为失地农民补缴这笔费用。对于在未来的城市化过程中将会失去土地的农民，应当在立法的层面强制规定，征用土地者在征地补偿金外，要按当地社会平均工资一次性地为每个失地农民交足15年养老保险费用，并且要为达到就业年龄的失地农民提供就业岗位，否则便不得征用土地。缴费比例应当等于城镇企事业单位及其职工的缴费标准之和，即个人缴费比例加上单位缴费比例，共计为当地社会平均工资的24%，即每个失地农民的养老保险补偿费用等于当地社会月平均工资×24%×12×15。这个24%的缴费标准在基本养老保险“一卡通”中的分配比例，参见一卡通的制度安排进行。
5.进城务工人员的参保问题。进城务工人员是一个十分宽泛的概念，长期以来我们都是以户籍是否在农村为标准来区分这个群体的，实际上这个标准早已不合时宜，最为切实可行的办法应当以是否拥有土地为标准，这样就应该将进城务工人员界定为“在农村拥有耕地而从事非农业生产活动”的劳动者。“在农村没有耕地”就失去了一个农民的本质属性，而没有耕地又从事非农业生产活动的劳动者是典型的现代产业工人，显然应当彻底划出农民工的范畴。这部分劳动者包括第一代民工的子女、失地的农民、农村新增的无地农民，其中如有固定工作单位，应当参照城镇职工直接纳入养老保险体系，如没有固定单位应当参照灵活就业人员的办法纳入养老保险体系。同时，有土地的进城务工人员又可以划分为愿意放弃土地的和不愿意放弃土地的两种情况。不愿意放弃土地的进城务工人员可以像农民一样自愿选择是否加入养老保险体系；愿意放弃土地的，必须像城镇职工一样强制性纳入养老保险体系，资金来源可以采取“以土地换保障”的办法解决，即一方面可以由接管其土地的单位或其他农户为其缴纳一部分(也可以由接管其土地的单位或其他农户按合同每年给付一定的金钱，由其自己缴纳)，缴费标准应当与城镇职工一样。
四、可供选择的激励性政策措施
大数法则是现代社会保险制度必须遵循的一项基本原则，一项社会保险制度能否持续健康地运行下去，关键在于能否得到社会公众的认同，并激励他们积极参保缴费。因此，激励性的政策措施是保证养老保险体系正常运转的必备手段，尤其是在新旧制度的转型时期。在新的养老保险制度设计下，有两项激励性政策措施是必不可少的：
1.对那些非强制性的参保主体，如个体工商户和自由职业者等灵活就业人员、农民以及有土地的进城务工人员参保要有相应的激励政策。如前所述，他们的具体参保办法是个人缴费比例为当地社会平均工资的8%到16%，其中设8%、11%、13%和16%四个档次。16%为个人账户+全国统筹账户+地方统筹账户档，其中8%计入个人账户，3%计入全国统筹账户，5%计入地方统筹账户；13%为个人账户+地方统筹账户档，其中8%计入个人账户，5%计入地方统筹账户；11%为个人账户+全国统筹账户档，其中8%计入个人账户，3%计入全国统筹账户；8%为个人账户档，全部计入个人账户。与此相对应，可以出台相应的激励政策(见表1)，目的是激励这部分劳动者多参保多缴费，最终是使他们拥有与城镇职工同等规模、同样结构的基本养老保险卡。目前在我国，这部分劳动者的数目还比较庞大，他们也是最缺乏社会安全感的一个社会群体，中央政府和地方政府财政拿出一部分钱来，通过补贴的形式激励他们进入基本养老保险体系，对维护整个社会的持久稳定与和谐应当是十分必要的。
2.养老保险卡中的积累金额利率可以适当高于同期银行1年期的定期存款利率(滚动计算利息)，但利息率的设定必须低于同等情况下商业保险的回报率，否则就会挤压商业保险的发展空间。高的回报率，可能会带来两个问题，一个问题是资金从何而来?这就要给受托银行一定的激励政策，如允许他们在控制风险的前提下进行资金投资运营；另外一个问题是高回报的激励政策，可能大大提高公民的参保意识，使得他们自愿多往养老保险卡的个人账户中存钱，用人单位为了吸引或留住人才，也会愿意多给职工往养老保险卡的个人账户中存钱。这就需要有相应的限制性措施，如对于非强制性参保的劳动者个人，可以规定每月往养老保险卡个人账户中存钱如果超出当地社会平均工资的30%，则国家和地方财政的补贴取消，同时根据超出的多少相应提高划入全国统筹账户和地方统筹账户的资金比例；对于用人单位为吸纳人才往个人账户中存入的资金，可以限定为劳动者个人缴费工资的30%，其中16%是必须缴纳的，17%～30%之间是选择缴纳的(同时可以考虑取消企业年金制度)；如果超过30%，则要大幅度提高划入全国统筹账户和地方统筹账户的资金比例。
五、结语
上述关于城乡养老保险一体化的制度设计与路径选择，主要是想为当前统筹城乡基本养老保险制度提供一种基本的框架构建，限于文章篇幅，无法对其进行更加周密的论证。但对于这种框架的建构是否具有可行性，还是有必要做出简要的说明：
新的制度设计并没有根本改变“统账结合”的制度模式，只是调整了现行基本养老保险费的配置结构和配置比例，同时为用人单位降低了4个百分点的费用负担，应该能够得到用人单位的响应和支持。至于减收的4个百分点的费用如何弥补，如前文所述通过扩大覆盖面和政策激励应该可以弥补一大部分，如果还有不足则由中央及地方政府财政按权责一致的原则合理分担，这也是社会保障制度中政府责任的应有之义。简言之，如果现行的征费规模和制度模式能够运行下去，那么调整后的制度设计也应该可以很好运行，减收4个百分点的费用不会成为新制度设计能否可行的根本性障碍。
新的制度设计并没有降低劳动者的基本养老保险待遇，只是调整了现行基本养老保险待遇的给付结构和给付比例，应该能够得到劳动者的拥护和支持。举个例子来说，假定某劳动者一直在一个单位工作，按2 000元的缴费基数缴费40年后达到退休年龄，且其60岁退休时个人指数化月平均缴费工资和所在地方的社会平均工资均为2 000元，则其个人账户缴存金额为2 000×8%×12×40=76 800元；若再假定运营受益也为76 800元，则其退休时个人账户累计总金额为153 600元。那么，按照2005年国发38号文件规定的现行计发办法，即基本养老金月标准=(当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×1%×累计缴费年限+个人账户的积累金额÷余命的月数，则该劳动者退休后的基本养老金月标准为(2 000+2 000)÷2×1%×40+153 600÷余命的月数=2 000×1%×40+153 600÷余命的月数。如果按照新的制度设计，该劳动者的个人账户累计金额应该加倍(即2×153 600=307 200元)，那么该劳动者退休后的基本养老金月标准为2 000×0.3%×40+2 000×0.5%×40+307 200÷余命的月数=2 000×0.8%×40+307 200÷余命的月数。可见，劳动者原来的基数养老金只降低了0.2个百分点，而个人账户养老金却增加了1倍，总之加起来其养老金待遇不但不会降低，反而可能还会有所增加。
我国现行制度模式中引入个人账户的目的就是为了应对老龄化社会的到来，新的制度设计中通过加大个人账户的资金规模应该更有利于应对即将到来的老龄化危机。在应对老龄化的社会危机方面，个人账户完全积累制比现收现付制具有明显的制度比较有势，这基本上是当今社会保障学界及世界各国的共识。推而论之，在我国目前实行的统账结合模式下，个人积累账户与社会统筹账户相比，如果个人积累账户的规模越大，则应对老龄化危机的制度比较优势就越能够得到充分发挥。所以，即便按最坏的情况考虑，假定新的制度设计在老龄化危机的冲击下也难免有“崩盘”之虞，最起码也会比现行制度模式的“崩盘”时间要延后一段时间，那么“两害相权取其轻”，也以采用新的制度设计为宜。当然，不论是在现行制度模式还是新的制度设计下，历史遗留的债务问题、隐性债务问题以及必要的财政义务都是政府无可回避的责任。至于资金的来源问题，学者们多有探讨，如变现部分国有资产、发行永久债券等，在此不再赘述。
标签：养老保险论文; 养老金论文; 社保缴费比例论文; 社会保险论文; 增加养老金论文; 养老产业论文; 激励模式论文; 养老金调整论文; 土地政策论文; 城乡差异论文;