摘要：城镇化进程中大量的土地开发不仅带来经济风险、政治风险，而且还可引致社会风险。土地开发过程中，土地被征用者话语权缺失、土地权益损失的非自致性和低补偿性，引发社会风险。土地开发的社会风险主要表现为社会阶层极化、被征地者“游民化”、政府公信力弱化和社会冲突。土地开发社会风险的治理需要建立系统治理机制、依法治理机制、源头治理机制和综合治理机制。
关键词：城镇化；土地开发；社会风险；治理机制
在经济高速发展的将来，大规模的城市化仍需征地工作的支持，然而现阶段由征地引发的矛盾愈演愈烈，仅停留于提高补偿标准等改善措施已远远不够，亟需上升到关注社会稳定的层面。这种社会稳定风险衍生于在征地过程中相关利益群体对征地拆迁项目的抗拒，如上访、留置原地拒绝拆迁、暴力对抗甚至群体示威等。因此，对征地项目所涉及的影响社会稳定的风险进行界定，分析其引起的社会不稳定风险十分必要。
1.现行征地风险评估制度分析
征地社会风险评估制度是指对涉及土地征收或农用地转用的建设项目，在报批前对征地实施可能引发的矛盾纠纷及潜在风险进行综合分析与评估，以期在风险上能先期预测、先期研判、先期介入、先期化解，切实解决征地矛盾，从源头上有效预防和减少因征地引发的社会矛盾及不稳定因素，切实维护社会和谐稳定的制度。自《通知》提出建立征地社会稳定风险评估制度的基本要求后，省、市等各级政府都纷纷出台相关政策加以落实。2011年6月原国家土地副总督察甘藏春在全国国土资源依法行政工作会议上又一次强调：“今后重大征地项目、矿山开发项目、影响周边关系比较复杂的项目，在合法性评估基础上也要进行社会风险评估”，促进了各地加快征地风险评估的落实。目前，全国大部分省市已初步形成了具有操作可行性的征地风险评估机制，就评估主体、评估内容、评估程序等已形成了相对明晰的实施方案，同时将其纳入农用地转用与建设用地报批程序，取得了一定的积极成效，现行征地风险评估基本流程如图1。
由于征地风险评估制度尚处于初步探索阶段，未形成规范化的评估程序与方法，目前多在项目立项后建设用地报批前开展。具体方法是：首先，资料收集，通过实地调查和资料查阅等方式收集风险评估所需基础资料；其次，风险点调查，通过征地前告知、确认、听证等程序，了解影响社会稳定的风险点，广泛征求社会各界特别是利益群体的意见，进行走访、座谈，识别征地风险点；第三，组织评估，在全面了解相关情况后，做出实施征地、暂缓征地和停止征地的决定，对于准予实施的征地行为，同意组织材料进行建设用地报批；对暂不予实施的征地行为，待各方充分沟通，解决风险点问题，征得群众理解后再进行评估。如矛盾可以化解，则可实施征地，否则应停止征地行为。
2.现行征地风险评估制度问题分析
2.1征地过程中的信息不对称
在传统社会中，社会管理者主要是通过信息不对称的方式来实现低成本、高效率的社会治理。相对于过去的信息垄断和信息来源的唯一性，现代社会出现了信息过剩和对多种信息来源的无所适从。特别是短信、微博及微信等新型信息平台的诞生，使信息传播变得方便和快捷，管理者在信息资源方面的优势已经不复存在，人们能够在更广的范围内直接互相交流信息。在这样的信息传播背景下，如果人们不能有效获得正确的信息，捕风捉影或者道听途说就会增加形成社会风险的偶发性。城市征地过程中的信息不对称很容易被放大，形成集合行为；社会情绪可能快速蔓延，从而迅速形成普遍情绪或共同信念，一些无法证实的信息尤其是流言会成为刺激群体行动的催化剂。
2.2被征地农民的“游民化”风险
土地开发形成了被迫参与社会流动的新群体。城市化进程中的土地开发，使得越来越多的农村人口失去土地，成为无地农民。被征地农民面临着风险理论大师贝克所言的“个体化风险”：失去土地意味着被征地农民从原有的乡村社会的阶层结构和社会支持系统中“解放”出来，而“解放”之后又面临着“稳定性的丧失”，土地被征用失去原有以土地为基础的就业机会和生存保障，被征地农民必须在劳动力市场中就业获得收入来维持自身的稳定感和安全感。相对于城市职业群体，被征地农民普遍受教育程度较低、劳动技能专业化程度较低，在劳动力市场中缺乏竞争优势，难以获得收入较高、稳定程度较高的就业机会。此外，完全陌生化的生活场域和生产方式、社会关系的脆弱化、风险承担的个体化以及意义世界的功利化，与就业的不稳定性一起，形成了被征地农民的“重新整合”困难，进而带来“游民化”风险。
2.3群众抵制征地拆迁的问题
由于征地拆迁设计群众的切身利益，加上群众对征地政策缺乏理解，因此在征地拆迁的问题上群众往往会与政府站在对立面，以各种形式抵制征地拆迁。征地拆迁项目中群众最敏感、最担忧的问题是失去土地，另外，留下来的土地可能会受到项目的影响导致质量下降。
3.如何避免征地征迁中的风险
3.1依法征迁，维护被征迁群众利益
土地房屋是群众安生立命财产，关系到他们的切身利益，如果人为自由处理，无章可循的话，就极易引发社会矛盾，造成社会不稳定的风险。所以在征迁中，必须严格依法依程序办事，才能尽最大可能避免人为因素引起的风险，依法征迁体现在以下几个方面：一是依法制定工作方案。征迁是社会敏感问题，对于每个相关项目，都要以法律为依据，制定切实可行的方案，作为征迁工作顺利进行实施的依据。征地拆迁相关的相关法律，如《土地管理法》、《森林法》、所在地区的土地管理条例或者土地管理法实施细则、地方征地拆迁相关条例等都应该考虑进来。二是依规定流程办事。依据规定流程办事，可以明晰工作思路，让参与征地者知道在什么时间该做什么事情，怎么做，由谁来做，使上下认识一致、思路清晰，可提高工作效率，促进征迁工作的快速有序推进。另外依规程进行征迁，可以明确出现问题由谁来负责、负何种责任，各司其职有利于大大降低征迁工作中的风险。
3.2完善征地风险评估系统
由于征地风险评估是一项涉及范围较广、个体效应较强的政策制度，建议将地方政府作为征地风险评估制度的实施主体，按照“属地管理、分级负责”的原则，由建设项目所在乡镇政府（街道办事处）负责进行社会稳定风险评估，由维稳办、城建、国土、民政、司法、公安、信访等部门进行配合；其次，建立较为科学完整的征地风险识别与评估系统，将风险识别系统具体划分为风险来源、风险性质及风险产生原因，逐项进行深入分析，并在此基础上建立征地制度风险评估系统，以征地环境效应、征地可行性、征地拆迁风险及征地配套制度作为目标层，将各因素细化为可定量的具体指标，建立综合评价系统，可采用多目标综合评价法、AHP评价法、模糊综合评价等方法进行征地风险指数测算，较为客观地评估征地拆迁是否会引致社会风险及风险大小。
3.3建立综合治理机制
综合治理机制解决的是土地开发社会风险治理中如何综合运用除法律治理机制外的其他治理手段和依据的问题。土地开发涉及土地权益在相关各方的再分配，涉及自身重大利益变化，相关各方均无法含糊和软弱，仅靠法律机制难以实现。因此，土地开发社会风险的治理还应采用一些综合治理手段：一是信任机制。信任是秩序获得的基本前提，而相关主体间要相互信任，首先就必须在土地开发中进行实时信息公开，能将各项信息及时公开、透明，本身就能证明是公正、公平的。二是利益表达机制。在土地开发过程中，相关主体能有合法的、公正的、及时的利益表达渠道，则会放弃非法的利益维权和抗争的方式，从而降低社会冲突的风险。三是危机应对机制。一旦出现土地纠纷或者冲突，相关方应立即启动危机应对与预案，及早化解争端和冲突，避免对社会秩序更大破坏。四是被征地农民的多元保障机制。
结论
本文就征地风险评估规范化体系的建立与完善进行探讨，其程序设置较多从维护社会稳定层面进行考虑，未对经济发展因素进行过多分析。从该制度设定的本意上看，征地风险评估不仅要从源头上对社会风险进行控制，降低征地风险发生的概率，其评价结果和处理方式还应考虑社会经济发展的需要，在风险评估制度建设中如何在维护社会稳定和促进经济发展之间取得平衡，尚需进一步研究。
参考文献
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论文作者:周福鹏
论文发表刊物:《基层建设》2017年第29期
论文发表时间:2018/1/7
标签：风险论文; 社会论文; 风险评估论文; 土地论文; 土地开发论文; 机制论文; 制度论文; 《基层建设》2017年第29期论文;