科学规范和有效监督县（市）委书记用人权问题研究，本文主要内容关键词为：用人论文,书记论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县（市）一级在我们党的组织结构、国家政权结构以及全局工作中，处于承上启下的重要地位，是党和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带，是经济发展、社会安定和政权稳固的重要基础。县（市）委领导班子是本县（市）改革、发展、稳定事业的领导核心，而县（市）委书记是这个领导核心的中心，在政治方向上起着定向作用，在科学决策上起着主导作用，在选人用人上起着关键作用，在领导班子团结中起着核心作用，在廉政建设中起着表率作用。正确地履行用人权，是县（市）委书记正确履行职责的一个极其重要的方面。县（市）委书记能否正确履行用人权，事关党的干部路线的贯彻执行，事关本地改革、发展、稳定的大局。因此，要提高县（市）委班子的领导水平和执政水平，就必须对县（市）委书记用人权行为进行有效地规范和监督，确保这一公共权力始终在有益于党和人民事业的轨道上运行。
一、县（市）委书记履行用人权的主要表现形式和存在的问题
一是策划动议权。县（市）委书记在干部选拔任用工作中始终处于主动地位，什么时机研究干部，哪些职位需要选派干部，哪些干部需要调整，一般都是由一把手思谋和考虑的事，其他领导干部和部门只有建议权，而没有动议权。目前，县（市）干部工作的现状是“庙”少“神”多，往往因人寻岗，为安排人而给其找事干，即使有空缺或调整，也是“一个萝卜一个坑，”动一个要牵一片，干部的调整使用成为一个焦点，这不仅使一把手谋划用人权的重要性更加突现出来，而且给一把手谋划用人提供了很大的活动空间，更为一把手确定职位选派干部寻找到了充足的理由。明明有些岗位急需领导，一把手因无相中人选而不定；明明有些岗位的领导干部难以胜任工作应调整，一把手考虑这些人是“自己人”而借口推拖；明明有些岗位“紧俏”而争的火热，一把手却以“慎重”为由，迟迟不作决定。这些现象使科学规范和有效监督县（市）委书记用人权问题的紧迫性更加显现出来。
二是直接提名权。县（市）委书记在推荐干部上，由于地位特殊，比其他领导干部更有权威和优势。因为，调兵遣将是一把手的重要职责，往往在选人用人的实际过程中，提拔重用某个干部，一般是由一把手点将提名，班子其他成员则很少或被动地考虑这些问题。由于干部人事工作的保密性，一把手在运用提名权时，一般都是采用“暗箱”操作的办法，直接指示或“授意”组织人事部门提出干部考察方案，这样既体现了这一行为的合理性，又实现自己的用人意图。另外，在向上级部门推荐干部时，一把手的意见更是应该尊重的主要意见，这就更加具体地体现出了一把手在选人用人上的特殊权力。
三是协商沟通权。在协商沟通时，一把手处在主动地位，什么时候沟通，在什么范围内沟通，沟通什么内容，以什么态度和语气沟通，这都由一把手来确定，其他人都处于被动的地位。作风民主、处事开明的一把手，会在协商沟通中尊重和听取他人的意见，取得思想认识上的一致，最终达到知人善任的目的。而心术不正者则以此为幌子，为自己所好者打招呼、拢人心、求默契，为自己所恶者吹冷风、播杂音、行贬损，甚至将自己的意见强加与其他班子成员身上，借协商沟通之名，行强奸民意之实，使干部选拔任用的协商沟通这一程序走了调、变了味。
四是舆论谋划权。干部的成长，需要一定的环境和条件。为干部的任与否、升与降创造环境、提供条件，也是领导干部的重要职责，而作为一把手在这方面更具优势和便利。比如，一把手可以经常性地批评或表扬某个干部，在社会公众中形成一定的影响，从而为这个干部的进退留转制造了某种舆论导向。再比如，一把手可以将自己所爱者安排到环境条件好、任务轻、工作易的地方工作，有这个机会的干部就容易干出成绩，赢得更多的赞誉和更高的知名度；而将自己所恶者安排到环境条件差、任务重、工作难的地方工作，就难以干出成绩，从而制造了不平等的干部进退的客观环境条件。还比如，一把手还可以为干部争取，安排学习、进修、深造、锻炼的机会，这种机会往往不是在干部面前人人平等，而是有所侧重、有所偏向，这一主动权永远掌握在主要领导的手里。
五是拍板决定权。会议决策、拍板定案是一把手最基础、最特殊、最具效力的一项权力。在行使这一权力过程中，一把手还同时行使着议程肯否权、主持引导权、搁置不决权、一锤定音权等多项单项权力。什么时候召开会议，研究或不研究干部问题，研究哪些干部或不研究哪些干部，一般都是由一把手说了算。在研究干部的会议上，尽管要进行酝酿讨论，但往往都是由会议主持者——一把手进行舆论引导，会议的整体气氛由一把手左右，任用某个干部或不用某个干部，暂缓使用或搁置不决等意见，最后都要由一把手来定夺。特别对于个别作风比较霸道、民主意识不强的一把手，更难正确地行使好这个权力，临时动议、突击提拔、大批量集中提拔干部、“一言堂”等现象时有发生。
二、县（市）委书记不能正确履行用人权的原因分析
分析县（市）委书记不能正确履行用人权的原因，一是权力的运行不够科学规范，二是对权力运行缺乏有效的监督。具体可以从以下四个方面来分析。
一是人的因素。辩证唯物主义告诉我们，在事物的发展变化中，存在着内因和外因两种因素，内因是决定因素。县（市）委书记本身的素质，是决定其能否正确履行用人权的根本性因素。如果一把手有较高的政治思想素养和民主作风，在干部选拔任用中，就能较好地贯彻执行党的干部路线，坚持德才兼备原则和“四化”方针，严格按照规定的程序和办法，以党的事业为重、以人民的利益为重，真正把“靠得住、有本事、作风好”的优秀干部选拔到各级领导岗位。如果一把手的基本素质低，且缺乏民主作风，就会把党的干部路线、方针、政策放在一边，要么用权力来作交易，搞任人唯亲，搞“一言堂”，独断专行，一个人说了算；要么拿原则作交易，搞平衡照顾，搞突击提拔，超职数、超编制配备领导干部；要么以程序为幌子，该走的程序走了，该办的事也办了。再加之，中国几千年的封建思想根深蒂固，其残存的特权思想和官本位意识仍表现在当今社会生活的诸多方面。在我们的少数干部中，名利、地位思想占主导地位，对权力的向往、崇拜和追求，深藏于许多人的潜意识中。表现在用人权上，就是“官本位”的思想常常作祟，在选人主体上，自觉不自觉地搞独断专行、个人说了算，喜欢凭自己的好恶、感觉和印象定干部；在选人标准上，往往是以我划线、任人唯亲，以亲疏定升降；在价值趋向上，重关系和人情，轻实绩和能力，凭权势和背景定取舍。由于受“官本位”思想影响，一些一把手往往高高在上，惟我独尊，“老板”派头十足，“家长”作风严重，把自己凌驾于组织之上，淡化了民主集中制原则，养成独断专行的作风，习惯以我为中心，听不得不同意见，时时处处利用职权，对上拉关系、找靠山，寻求个人专权的保护伞；对内拉帮结派，搞小团伙，培植亲信，巩固自己的专权地位；对下排除异己，换岗挪位，打击报复“不听话”者，忘记了党性原则，更谈不上自觉接受监督。
二是体制因素。我们现行的干部选拔任用的形式、监督管理的方式等都有与新形势和新任务不相适应的地方。①从干部选拔任用的形式上来说，委任制仍然是我国选拔任用干部的主要形式。尽管我们在干部的选拔使用中规定了比较严密的程序和方法，不断扩大了干部工作的民主，但干部的提拔使用最终还是由上级党委确定，而党委书记是党委班子的领导核心，往往还是书记说了算，这就从客观上造成了书记的权力过大，干部的成长进步取决于上级、关键在于一把手，容易在基层干部队伍中形成只对上负责、对一把手负责而不对下负责的错误思想和实际行为。②从干部的监督管理方式上来说，我们有上级监督、党内监督、群众监督、舆论监督等多种形式，但由于县（市）委书记是一个县（市）的最高决策者，一切工作的开展实际上都要靠一把手来领导、来推动，特别是本县（市）干部的进退留转在很大程度上由书记来掌握，从而造成班子内部监督、纪律监督、群众监督、舆论监督都得不到真正地落实，形成“不好监督、不便监督、不愿监督”的局面。③从上级监督看，县（市）委书记实际上是上级任命的一方“诸侯”，一些领导干部也存有“用人不疑、疑人不用”的思想，县（市）的工作还得靠这些书记们来推动，再加之一些县（市）“山高皇帝远”，就形成了上级疏于监督的实际情况，特别是如何监督一把手、谁来监督一把手的问题没有真正有效解决。
三是制度因素。规章制度不健全和规章制度不能很好地落实是影响县（市）委书记正确履行用人权的一个重要因素。中央和地方围绕加强对干部选拔任用工作的监督，出台了不少法规和相关制度。但在实际操作中，一方面已有的制度规定执行不认真、不严格，力度不够，导致一些同志对一些制度和规定置若罔闻、无所顾忌、我行我素、滥用职权；另一方面，相对新情况新问题，相应的监督制约机制没有跟上。如干部选拔任用中的责任不明确，层层负责，到头来都不负责，集体研究决定，大家都有责任，结果是人人都不承担责任，出现用人失误难以追究，“板子”打不到具体人身上，为一把手不能正确行使用人权提供了可能。正如有的干部群众所说，所有的制度都是给遵守制度的人定的，领导干部特别是主要领导干部是制度的率先制定者，又是制度的率先破坏者，一般干部把制度当“圣旨”，而领导干部把制度当“废纸”。现行的县（市）一级选人用人的程序，约定俗成的做法是：领导点将提名、组织部门考察“论证”、书记办公会统一思想、党委会决策定案。表面上来看，程序相当完备，该走的程序都走了，但在各个具体环节上，都程度不同地存在着没有严格按照制度规定办事的问题。如在提名推荐环节上，以书记提名代替民主推荐，只要书记一提名，就基本给组织考察定了调；在组织考察环节上，往往都是按照书记的“授意”开展工作，考察工作要体现组织上的意图，也就是领导的意图，谈话了解基本上都是在“圈内”进行的，听不到真实意见，只是走走过场；在酝酿讨论决定环节，基本上得按照主要领导的意思来统一思想，如有不同意见，要么不重视，要么通过反复做工作，实在不行再暂时放下，最后还是按照一把手的意见来决定。干部选任过程中的公正性和透明度不高，民主的空气和气氛不浓，使不少地方的干部考核、研究、决定都局限在很小的范围内，这些为一把手夹带私货、暗箱操作大开方便之门。即使群众有意见，都能用一些托辞搪塞过去，外人很难看出其中的原委。
四是社会因素。改革开放以来，由于人们生活在一个价值观念趋向多元化的社会，各种不良的社会风气和腐败现象也给干部工作带来很大的负面影响。在市场经济的实践中，等价交换的原则在一些人的头脑中被严重曲解，并被运用于党内生活，成为一些人处理同志之间、个人和组织之间关系的准则。对于拥有用人权的县（市）委书记本身来说，在干部的选拔使用上，既要接受党的政策的约束，又要遇到上级领导、外界关系单位、实权部门的干扰，从一定程度上影响到了书记用人权的正确使用。对于班子成员来说，有的以服从、尊重领导为借口，奉行好人主义思想和“多栽花、少栽刺”的处世哲学，不敢发表自己的真实意见，人云亦云；有的会上不说、当面不说，一团和气，在会后和背地里却牢骚满腹。一把手经常听不到不同意见，常此以往，也就习惯于以我为中心，爱听顺心话，不愿听杂音。对于基层干部这一选拔任用的主体来说，有的为求升迁，弄虚作假，报喜不报忧；有的为使领导赏识，曲意逢迎，投其所好；有的为讨得领导欢心，点头哈腰，看脸色行事，甚至行贿腐蚀。在这种环境下，一些意志薄弱者就会丧失原则，权力的天平就会失衡。
三、科学规范县（市）委书记用人权的根本途径
从县（市）干部选拔任用工作的现状来看，如何科学规范县（市）委书记的用人权，已经成为一个非常紧迫的现实问题。要真正解决好这个问题，就必须标本兼治。
一要加强对一把手的教育管理，增强一把手的思想政治素质和纪律观念。县（市）委书记能否正确地履行用人权，关键在于其能否具有正确的权力观。权力观是领导干部世界观、人生观、价值观的集中表现。立党为公、执政为民是党的性质和宗旨决定的。这就要求我们必须围绕为人民掌好权用好权这个根本问题，坚持不懈地加强对领导干部的思想政治教育，不断地用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想武装领导干部的头脑，教育引导领导干部树立正确的权力观，始终正确对待权力、地位和自身利益，始终牢记自己手中的权力是人民给予的，这一权力只能用为人民谋利益。要注意发挥反面舆论的警策效应，唤醒和强化一把手的是非观和荣辱感，帮助和引导一把手科学评价自我，强化自律意识，提高自控能力，养成“自重、自省、自警、自励”的良好习惯和见贤思齐、从善如流的道德情操，禁得住诱惑，耐得住寂寞。上级领导和主管部门在对干部的日常管理中，更要加强对县（市）委书记的管理，经常性地多下些“毛毛雨”，有了反映和问题，该提醒的要及时提醒，该打招呼的要常打招呼，该查处的要尽快查处，既不能捂着、盖着，也不能大事化小，小事化了。在选配一把手时，不能与其他领导干部一个标准水平，要突出把好政治关，真正把政治素质高、作风好的优秀分子选上来，绝不能降格以求，搞平衡照顾。要通过组织措施，对那些“老面旧颜”、“一个腔调”的班子，注意充实一些“新面孔”，补充一些“新血液”；对那些“结团”的班子，要采用换帅移将的办法及时“动手术”，帮助一把手摆脱不健康关系的缠绕。
二要合理划分权力，充分发挥好组织部门在干部选拔任用工作中的职能作用。权力过于集中，是目前在县（市）委班子中普遍存在的问题。要解决好这个问题，就要在不影响一把手全面正确行使其领导权的前提下，根据党委集体领导和个人分工负责相结合的原则，将一把手拥有的过分集中的权力适当分散。县（市）委书记既然是一个县（市）的最高决策者，就应该把更多的精力放在谋大事上。干部选拔任用工作是党委的一项重要工作任务，作为一把手既要高度重视，要抓紧抓好，又不能“抓住不放”，怕大权旁落，要主要把握党的干部路线、方针、政策的落实，根据本县（市）的实际，制定干部选拔任用的总体思路、措施、标准和办法，多考虑“怎样选好人、选什么样的人”等重大问题，一些具体的工作应由分管领导和职能部门去研究、去处理，要充分发挥分管领导和职能部门的作用，使其放手开展工作。比如有关人事方案，应由分管副书记和组织人事部门研究提出，然后向一把手汇报沟通，并提交书记办公会酝酿研究。不论是班子成员还是一把手，都不要轻率地提名点将，即使推荐干部，也都要严格按照署名推荐的规定，进行书面推荐，更不允许干扰组织人事部门的正常工作，使组织人事部门在考察干部时带框框、受拘束。组织部门是党委管理干部的职能部门，是党的干部路线、方针、政策的具体执行者，是本地干部选拔任用工作的具体操作者，熟悉干部工作的基本规律，也有一套比较成熟完备的工作方法，平时对干部接触了解的最多、最直接，所以，组织部门的意见应该最具权威性、可靠性。党委特别是党委书记应该充分相信组织部门的工作，并紧紧依靠组织部门开展工作，充分发挥组织部门同志的主观能动性，使其在党委的领导下创造性地开展工作，不能把组织部门当成“传声筒”、“机器人”。组织部门也要自觉适应新形势、新任务的要求，结合实际，认真研究探索干部工作的新规律和新方法，不断提高干部工作的质量和水平，为党委决策提供准确可靠的依据，把好选人用人关。
三要建立健全规章制度，用规章制度规范一把手的选人用人行为。干部选拔任用工作要走制度创新的路子，用科学的选人用人制度来保障把人选准用准。抓好制度建设，是保证一把手正确行使用人权的关键。新颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》是党政领导干部选拔任用工作的基本规章，对干部选拔任用的原则、标准、资格、条件、程序、纪律都作了比较系统完善的规定。各级领导干部包括县（市）委书记必须严格遵循，认真贯彻执行。但是，仅有这样的要求还远远不够，各级党委必须根据各自的工作实际，研究制定具体的、具有可操作性的实施意见和办法，使原则要求具体化，普遍要求针对化，特别是要对干部选拔任用各个环节的运作要进行具体的制度规定，对相关责任人的职责范围也要有个明确的界定。要把县（市）委书记、分管领导、其他班子成员、组织部门在干部选拔任用工作中的角色进行科学合理的定位，哪些环节谁参与，哪些环节谁不能参与，哪些程序必须做哪些工作，以及每项工作中由谁负责，这些都要进行明确规定，形成一个完整的、制度化的工作体系和责任体系，使干部工作的各个环节都有章可循、有据可查，使干部管理逐步从政策性管理转向制度化管理。比如，干部的提名推荐中要建立健全署名推荐制度，干部考察中要坚持推行考察预告和差额考察制度，对干部进行定性定量考察，干部酝酿沟通也要以制度的形式固定下来，干部讨论决定中要逐步实行投票表决制度等。有了制度还得严格执行。一把手要带头执行，还要探索建立一套抓落实的措施和办法，来保证规章制度的有效贯彻落实。
四要继续推进干部人事制度改革，进一步扩大干部工作中的民主。从严格意义上讲，用人权是党委集体的职权。县（市）委书记只是由于在班子中的特殊地位才体现出了其在选人用人上的特权，实际上这是一种权力的异化。要把这种异化了的权力引导到正确的轨道上来，必须大力推进干部人事制度改革，大力推进干部工作的民主化进程。推进干部工作的民主化，关键是要把党管干部原则与充分发扬民主有机结合起来，把对上负责与对下负责有机地结合起来，要落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，尤其要坚持和完善民主推荐、公开考察、任前公示等好的制度。民主推荐要注意扩大参加推荐人员的范围，公开推荐的结果。公开考察要把握公开具体考察职位的标准、被考察对象的公开述职，扩大参加民主测评的范围，公开民主测评结果，扩大座谈面等环节。任前公示应注意公示质量，加强公示管理，尊重公示结果。要扩大公开选拔、竞争上岗、民主选举的范围，逐步把公开选拔和竞争上岗作为党政领导干部正常选拔任用的一个基本方式，逐步提高公开选拔领导干部的比例。要充分发扬民主，逐步完善和推行无记名投票表决制度。
四、实现有效监督县（市）委书记用人权的具体对策
权力失去监督和约束，最终会走向异化和腐败。吏治的腐败是最大的腐败。我们一定要高度重视对一把手用人权的监督，研究探索行之有效的措施办法，使权力的运行始终处于党和人民群众的监督之下，沿着健康有序的轨道运行。
一要抓好制度建设，增强监督工作的可靠性。加强监督工作，一靠教育，二靠制度，而制度建设更具长期性、稳定性。如果把对县（市）委书记用人权置于有效的制度监督之下，就能减少监督工作的盲目性、随意性。要加强监督工作，首先应解决由谁来监督的问题，也就是要明确监督的责任主体，要制定监督工作责任制和责任追究制度，建立健全对县（市）委书记进行有效监督的责任体系，明确上级部门、同级班子成员的监督责任，并将这种责任具体化，用制度形式固定下来。如果县（市）委书记在履行用人权上出了什么问题，要追究监督责任主体和监督责任人的责任。其次应明确怎样监督的问题，也就是说，要将监督的方式、方法、措施、手段也用制度的形式固定下来，不能因为中央和省委有要求、有安排的时候才去监督，而是要让这种监督制度化、经常化、规范化，不以个别组织、个别领导的意志为转移。另外应将下级监督、群众监督、舆论监督等监督方式也用制度的形式固定下来，使这些监督形式不以领导重视不重视、组织上强调不强调而改变，成为一种正常的、必须的监督手段。
二要增强督促检查效果，及时发现解决突出问题。开展经常性的督促检查，是上级组织进行监督的最为直接有效的一种监督方式。多年来，我们的各级领导机关对基层单位的普通检查和重点抽查，对基层的工作起到了很大的促进作用，但也使基层干部把很大的精力用在应付检查上，从某种程度上影响了基层的工作，督促检查的实际效果并不是很明显。根本原因在于，我们的检查工作注重形式的做法太多，深入细致地研究解决问题过少，一些实际存在的深层次问题既没有发现更谈不上解决。要增强督促检查的实际效果，就必须转变作风、改进方法。每次安排检查，所去的地方不一定很多，面不一定很广，而是应根据平时掌握的情况和群众反映，选择一两个点，蹲下去，要对问题盯住不放，问题搞不清楚不走，问题解决不了不撤，这样才能起到真正的督促检查作用。在督促检查的方法上要灵活多样，不能只是听听汇报，开个座谈会，应多采取一些“背靠背”的方法，提倡明察暗访的检查方式，事先不打招呼，不搞陪同，轻车简从，直接深入到基层群众中去，倾听群众的呼声，这样自下而上才能了解到实情，才有助于发现问题、解决问题。对每次检查中发现的问题要进行深入的剖析，弄清来龙去脉，分清责任，及时进行研究解决，以实现通过督促检查解决问题的目的。
三要健全监督网络，不断拓宽监督渠道。加强对县（市）委书记用人权的监督，既要在强化上级监督、硬化同级监督、活化下级监督上狠下功夫，也要注意整合社会监督、法律监督、舆论监督的综合优势，形成全方位的监督网络，将一些有效的监督形式和监督措施真正落到实处，使一把手时时处处都能感到监督的存在，以促使其正确地履行用人权。在强化上级监督方面，主要是通过落实党风廉政建设责任制，形成一级抓一级、一级带一级的监督格局和下级“生病”上级跟着“吃药”的联动约束机制；通过纪律监督的主渠道，对基层的一把手常扯“袖子”，常揪“耳朵”，该打招呼的要打招呼，该诫勉的要及时诫勉；通过定期不定期的考察考核，既要重视对“明点”、“热点”、“动点”的监督，又要注意对“暗点”、“冷点”、“静点”的观察，在全面监督上求实效。在硬化同级监督方面，党委成员要把监督作为自己义不容辞的政治责任和基本职责，严肃认真地而不是敷衍马虎地履行好监督义务，敢于坚持原则，勇于开展批评与自我批评，不能存有老好人思想。上级党组织要公正地对待班子的每一位成员，不能只听一把手的一面之词，全面正确地看待班子中存在的意见分歧和由此引发的杂音，允许适度冲突的合理存在，明辨是非，不能把板子老打在副手的屁股上。
四要不断加大查处力度，严肃干部人事纪律。党的干部工作具有严密的组织纪律性。如果有了问题不及时处理，就会助长歪风邪气的蔓延，直接影响党的事业，动摇党的执政地位，败坏党的形象和组织人事工作的声誉。对于县（市）委书记在履行用人权方面存在的突出问题，一定要发现一起，严肃查处一起，通报一起。要落实干部选拔任用工作责任追究制度，对用人失察失误造成严重后果的，要对主要负责人以及其他直接责任人作出处理，绝不能大事化小，小事化了。