变差为缺与裁旧立新：清季直省实业、交通行政制度嬗递考察——以添置劝业道为中心，本文主要内容关键词为：劝业论文,实业论文,行政论文,制度论文,交通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2013)09-0116-10
近代中国直省实业、交通行政制度的嬗递问题，深受学人关注。有学者从行政机构专业化的角度立论，认为清廷设立劝业道，将“昔日道所兼管的业务如驿传水利河工屯田垦殖茶马等均归并属之”，根本精神在于“实力推广现代化的各种农工商矿交通新事业”，“是因应西力冲击下的产物，此与地方行政机构趋向于专业化的情形相同。”[1]劝业道职在兴利与牧民，推广农工商矿和各项交通事务乃不争之实。但是，仅将其置于西力冲击下中国地方行政机构趋于“现代化”或“专业化”的框架下理解，不免失之偏颇。复有学人触及清季农工商矿各局至劝业道的发展变化，但相关论著仅就章程条文分析判断，对其隐而不彰的演化过程则疏于揭示，①难得冰山全貌。
其实，清季各省添置劝业道既涉及农工商矿各局的职官化问题，还关乎固有道制变革的难处，其间蕴含着变差为缺和裁旧立新之要义，每一关节的更动几乎都涉及督抚、部院等相关利益的划分与调整，而且各省省情不同，新制的推行落实看似大同，实则渊源有自。直省新旧实业、交通行政机构嬗递的繁复史实难以用制度的规条或后来的“现代化”等观念所简单涵盖。故仔细梳理各类史料，深入透视清季外官改制期间各种矛盾冲突下直省实业、交通行政制度流衍转承之源脉，对于认识近代政治制度变革，当可更深一层。
一、变差为缺与裁旧立新熔于一炉
1907年7月7日，总司核定官制大臣奕劻等上奏的《各省官制通则》第十四条规定，各省除设布政、提学、提法三司外，应设劝业、巡警两道，其中劝业道专管全省农工商及各项交通事务，并将按察司旧管驿传事务，改归该道兼管。第十六条云，各省应视地方情形，酌设盐法、督粮、关、河等事务道，其盐法道有原兼驿传字样者，一律撤去；粮道除苏州、浙江两省有督运之责应留外，其余应由各省督抚酌量裁并，以归一律。第十七条说，“所有管理地方之守巡道，一律裁撤。如距省较远之地，必须体制较崇之大员，以资镇摄者，可仍留道缺，即名兵备道，或一员或二三员，专管督捕盗贼，调遣军队事务”。第十九条又载，“各省督抚幕职，既以分科治事，所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并，由各该省督抚核议，具奏办理。”[2]以上诸条若单独视之，难见其中奥妙，倘综而观之，并察其来龙去脉，则显见厘定官制大臣的苦心孤诣是借变差为缺和裁旧立新两途，重建直省农工商、交通和警政管理秩序。限于论题，警政机构改革暂不展论，此主要探析农工商和交通行政机构之递嬗。
变差为缺一途是清廷希冀在直省设置劝业道，整合督抚衙署外的农工商矿以至招商、轮船、电报等局，改变其“散而无统”之局，以求事有专责、财源广辟。此举标志着直省农工商矿和各项交通事务由旧日各“局”分头治理向劝业道一缺统辖的转型，这一重大改制设想，缘自朝野对咸同以降各省督抚添设农工商矿及招商、铁路、电报等局政策的反思和纠偏。
清代外官制度沿袭明朝，不置专门管理农工商矿事务的职官，农桑、水利、盐、茶诸务由布政使和分守分巡及粮储、盐法、盐茶等道兼管。该制度在清前中期保障王朝财政收入发挥了重要作用。但是，甲午战后面对巨额赔款和各项新政的铺开，旧有财税机构和新设临时性财政局、所虽竭力筹款，但仍难满足财用所需，加之洋货进口日多，利源外溢无穷，各省督抚或临渴掘井，或从长计议，分门别类地设立农工商矿各局，②以期内可辟财源，外能塞漏卮。然而，利弊通常相随而生，这些局在兴利之时，各种弊端也渐渐滋生。
较早针砭此弊的应是徐花农。1901年11月，他上奏清廷：各省设立农工商等局，“譬如满地散钱，无所串贯，是以日甚一日，益分彼此也。”[3]徐的忧虑立即得到媒体的呼应，《申报》发文说，徐言“真切中今日之弊”，“现在各省虽设有商务局，商务似有归宿，然尚有名无实，仍局是局而商是商，上下依然隔膜。其故皆由无提纲挈领之处，以致各省不能画一。”[4]针对农工商诸局“散而无统”的局面，他们建议应在中央设立商部，予以统辖，垂直管理，并严防各局冗员靡费。山东巡抚袁世凯从沟通官商的角度立意，建议办理局务者，应“扫除在官习气，使官商一体，情意相通”，[5]不致局所虽多，徒滋纷扰。
但是，面对筹款的急务，各疆臣辟局设所，劝兴农、工、商、矿诸务，成为开辟财源的长久之计。至外官改制前，各省基本形成了农工商矿各局林立、纷乱无纪的状况。有些督抚基于撙节经费、提高办事效率等方面的考虑，对农工商矿各局实施了归并整合术。如贵州巡抚庞鸿书将矿政调查局归并农工商总局，“以免复杂”。[6]甘肃因财力不足，难以遵照部章各立专局，先在洋务局内附设农工商矿局，但地基狭隘，难以展布各项实业，遂于省垣贡院内统设农工商矿总局，将前设之劝工局归并其中，“以一事权”。[7]护理江西巡抚柯逢时鉴于省中局所日益增多，案牍滋繁，员役众多，靡费亦巨，干脆将农工商务局、营务处、洋务局、制造局等归入派办政事处，于藩署内添造房屋，分设派办、农工商务、矿务、清赋等八所。[8]不过，上述举措并没有在各省普遍实行，农工商矿各局分立的状况未能根本改观，而且各省归并整合的方式方法也不尽相同，有些省份不过是将旧时分门设立的局所变为综合性的农工商矿总局，表面观之，似是裁冗节费，实际上新局所可能较前更为臃肿。难怪《申报》评论说：江西巡抚柯逢时将局处所归并一处，“已得撙节繁费之道，然既须在藩署添造房屋，仍须分委道府以督饬各员，则名异实同，亦复无所裨益”，“今之大吏其庸懦无能者往往藉口于肃规曹随，于前人所留秕政曾不肯稍一更易，而好大喜功之辈则又朝改一法，暮更一章，核其用意之所在，无非借公家不甚爱惜之款，藉以徇情分而便私图，旷观仕宦之场，固已滔滔皆是。”[9]
在帑藏艰难之际，一些疆臣有裁冗节费之思，将农工商矿诸务归入一局管理，虽未名实相符，而用心已属不谬，而且部分综合性的兴利之“局”已渐具近代实业行政机构的功能和特点，③颇具清新进步之象。然而，农工商矿各局毕竟是临时性的非经制机构，与生俱来的先天性弊病非经根本性的改革难以革除。清廷宣布预备立宪，实行官制改革，为切除农工商矿各局流弊提供了契机。
自讨论变革官制始，时人对农工商矿各局的反思检讨更为深刻全面，所提手术方案不再仅仅着眼于局处所的归并整合，而是与司道改制统合考量。1906年5月17日，《申报》报道，某大臣建议，外官改制应将各省巡抚一律改为总督，裁去所有各分巡道，增设商务、劝农、邮便等十使司。[10]也有消息披露，商部拟在设有商会省郡，“将旧设之商务局一并裁撤”，[11]以整顿商权。此说未必无因。因为商部深感“各省商务局大半以道员为总办，而又未必熟悉商务”，正宜藉改制之机，派员接替此项局长，或将商务局总办改为商务使，以理商权。[12]此议引起轩然大波，各省商务局异常警觉。安庆商会尤为担心，联名各业董致电商部，颇有威胁之意：“安庆商会仍非官局维护不可，而官无局不能办事，皖局请暂缓裁”。商部见裁撤商务局阻力较大，立即辟谣说，“本部并无此议”，“各业董毋得轻信浮言”。[13]裁撤商务局之议暂告段落。显然，裁局设官并非易事，若无各方均能妥协接受的方案，结果只能沦为纸上谈兵。
与主张设司管理实业和交通事务稍异，有人提议，外官宜添设“工商道”管理实业，“输转司”管理交通，该司道悉归巡抚统辖，“全废知府、知县以外各官……其总督、将军等则转任内阁及各衙门”。[14]各种设官分职的方案在出洋考察政治大臣未归国前已广见报端，但分歧较大，难以折中一是。[15]不过，纵览各种官制改革方案，时人似有一种共识：直省应添设专门职官，管理农工商或交通事务，改变过去督抚委派局差管理此类事务的格局，并酌裁事务废弛的道、府等缺。《时报》甚至希望考政大臣归国改革官制，宜晓国家设官，“苟知为民理事之义，而不专为防弊之计”，应注意“裁各省之大官”和“改要差为实缺”两端。[16]但是，如何裁直省大官、改要差为实缺，则是见仁见智。
由于添改司道、归并局所，牵涉中央部臣与督抚的权限调整，外官改制方案的讨论日趋尖锐和激烈。张百熙主张外省巡抚改为总督，下设七司，[17]“裁府留道，升知县品级”。[18]也有人提议，每省设总督一人，总理一切，下设察吏、财政、农工商等八司，受制于总督，而可自达于各部，俱裁盐、粮、兵备道，“以省繁冗而节经费”。[19]出洋考察政治大臣载泽从加强中央集权的角度立论，建议直省添设各司，“责成州县，采中央集权之主义，行地方自治之制度”，“此制一立，疆寄益轻，但虑其威令之不行，不当复忧其事权之太重”。[20]
与宗室大臣载泽相比，考政大臣戴鸿慈和端方所提外官改制方案陈义更高。他们在对比和反思中外官制的基础上，于1906年8月25日上折，建议除盐、粮、关、河诸道各有专责不必议裁外，裁去守道及知府、直隶州两级，督抚直辖各州县，采普、法等国三级之制，以除官制层级太多之弊。鉴于督抚无辅佐官，农工商和交通事务由局差管理，事多丛脞，拟在省中置民政司兼管农工商，邮递司专管交通事务，辅助督抚，将旧设各局分置各司之下。[21]显然，此方案与裁各省大官、改要差为实缺的改制思路异曲同工。
针对编制局根据端、戴奏折拟订的外官添司、归并局所的方案，大小臣工纷纷发表政见。御史江春霖奏请改官制要豁除内外官兼差之弊，剑指内之大臣、各部司务以及各省局差。[22]出使德国大臣杨晟建议，将各省督抚一律改为总督或巡抚，或另定官名，总理一省行政，为中央政府之分体，以督抚为国务大臣之一员，下设民政兼巡警、学政、军政、财政兼商务四司，“品级降于督抚一等，各负本管之责任，而督抚监督之。……旧日司道悉应裁撤，并入四司，令四司与各府平行，不相统辖，则各府为上级之独立行政机关，诸司为分事而治之行政机关，而权限明矣。”[23]翰林院撰文李传元认为改革官制宜先裁冗员，缓设新官，提出外省各司应以藩、学、臬三司兼领，“所有各司即可缓设”。[24]江西道监察御史叶芾棠认为添设八司，款不易筹，希望藩、学、臬三司不变，“其余各司之事，可设为局，分隶于各司道，则事举而所费亦省。”[25]由此可见，裁撤农工商矿等局，添司管理农工商或交通事务虽然是改制的趋向，但是阻力不小，洵属不易。
二、再作变通
外官改制牵一发而动全身，如何拿出令各方较易接受的改制方案，编制局臣工大伤脑筋。中央官制编订后，编制局拟订两套省城院司改制方案，于1906年11月5日致电各省督抚，征求意见。按照第一套方案，应合并藩、臬以外司道局所，分别添设两司管理农工商和交通事务，各司分曹，与其他各司合署办公；依据第二套方案，只将现有官制略作变通即可，“督抚径管外务、军政，兼监督一切行政、司法”，“学、盐、粮、关、河各司道仍旧制”，农工商事务由布政使兼管，交通事务由新设财政司兼管，“以上司道均按主管事务禀承督抚办理，并监督各该局所”。[26]由于第一套方案变动幅度大，对督抚权限调整过多，第二套方案对督抚固有权力格局几无影响，因而各督抚“主第二层办法者多于第一层，主第二层办法而请缓行者多于速行，以编制局两层办法为是而以财力不足、程度未及为言者尤居多数”。[27]
值得注意的是，有督抚还就农工商和交通行政改制方案提出了意见和建议。川督锡良表示：第一层办法最为简壹灵通，但是裁旧谋新，重立规制，“有非旦夕所能举办者”。第二层办法自较易行，但民政范围太广，以藩司兼任劝工，“恐徒有监督之名不获尽主管之义。……似应仍留各局所，以司道依衔切领，而督抚总其成，似觉有条不紊。”[28]山东巡抚杨士骧的政见较为趋新。他认为第一层官制似宜与第二层参互酌核，“内既有专部，外当有专司，指臂是联，相为表里。名实不符，上下不联，势必界限凌杂”，建议外官除设度支司(兼管民政司)、法司、提学司外，“似宜别设农工商司，兼管邮传司，即以运司、盐道改之。盖运司、盐道职事太简，盐亦商类，似可统赅，与农工商、邮传二部相表里，凡商务、路矿、工程、工艺等局裁并焉，设副员以分任之。各省河道、粮道原可酌量裁并……若河防、水利各局裁并焉，亦应设副员以分任之。……此外巡道有兵备之责，今既监督各府州县，似宜监统防营，以资调度。以上所备各项副员暂不另设专官，即以本省候补道充之，藉省廉俸。”[29]
不过，湖广总督张之洞沉毅老谋，洞察各方消息后，致电朝廷，逐一反驳两套方案，主张“旧制暂勿多改”，在“民生困穷，动辄思乱”之际，万不可遽改司道，欲求养民生感民心之术，应少取于民，多兴实业。[30]两广总督周馥以廉俸难筹为词，亦建议外官不必添设各司，仍以各局所委员担当新设各司之事，事相联属者宜由藩、学、臬三司兼摄，“不必遽开生面，徒费无益”。[31]
由于各督抚对如何设官管理农工商和交通事务分歧较大，且各方意见均有所据，两宫深感左右为难，“颇有不欲轻于改革之势”。[32]有消息称，外官改制大约以张之洞复电为准的。[33]其实，张之洞、周馥等疆臣以经费难筹、疆域辽阔难以佐理等辞反对司道、局所的变动，意在维护旧制，保固既有的人权和事权。
为不让外官改制胎死腹中，编制局不得不迁就疆臣意见，变通原方案。首先，编制局寓第一层宗旨于督抚幕职之中，在督抚衙署内置农工商曹和邮传曹，“俟数年后，纲纪具备，财用稍充，再分设各司，或有可行之日，至目前布学按三司应仍其旧，原有局所听督抚量为裁并”。[34]其次，为达到消减外官行政层级，减少管官之官的目的，拟将所有守巡道一律裁撤，盐、粮、关、河各道解去其兼守巡道之职，专管一务，但盐道无督销之责者，粮道无押运之责者，由各督抚酌情裁并。[35]第三，各省置布政使副使一员或二员，秩正四品，以原设道员酌改，受本管督抚节制，分理该省民政、农工商及邮传事务。[36]如此变通，显见张之洞、杨士骧、周馥等疆臣的意见影响了清廷。消息灵通的媒体报道说，前议添设劝业、警务两司，因“外省筹款为艰，添设大员经费更无所出”，拟一并从缓举办。[37]各督抚因之为后来的司道改制赢得了较大的操作空间。
正在奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨核定编制局厘定的《各省官制总则草案》时，御史赵启霖以“各省荒歉已成，民情惶惧”为由，奏请缓改官制，认为各省添巡警、劝业两司，“添无数之员，筹无数之费”，应俟年岁丰穰，民情安帖，“然后将外省官制酌议损益”。④此折正好给进退维谷的朝廷一个缓议外官改制的借口，慈禧遂谕令考察政治馆将赵折分行各衙门阅看。
激进的政治馆对赵启霖所论不以为然，力辩各省添设劝业、巡警两司甚合时宜：“今各省除三司之外，官立局所，大省多至数十，小省亦不下十余，卑以候补道员领之，名虽为差，实与官缺无异。盖闲冗过多，势不得不藉是以为位置之地，一岁所费动盈巨万。此外实缺守巡各道终年闲散，无所事事者又什而八九，一加综核，均可裁并。……此次外省官制草案于各省原设诸局所及分守分巡诸道均议裁撤，所拟新增者不过巡警、劝业两司，彼此相较，所增者尚不逮所裁者之什二。”[38]力请朝廷不宜为浮说所摇，推行改制。清廷为稳固大局起见，谨言慎行，遂谕令外官改制暂时缓议，劝业设“司”因之延宕。
尽管议改外官制的声音转弱，但是体制改革已不容置缓，力主改革者荩筹细画，以图转圜而破僵局。两广总督岑春煊上折，力言添设劝业、巡警两司应毅然行之，以各省局所及州县延宾幕经费移为添官之费，当不虑款不敷用，若新官制果行，新政各举，“水旱盗贼自可设法补救，不至如今日之甚。”[39]在各方争取下，1906年6月初奉旨，外官制草案着交孙家鼐阅看酌核。[40]军机大臣世续力主外官渐裁渐改，奏称：“各省地方辽阔，各司督抚同驻省城，而又裁撤分守分巡道缺，未免鞭长莫及，不如设巡警、劝业道缺，或驻省城，或驻各府，较为得力。至兵备道缺，现值匪乱纷起，应仍酌留，俟一律安谧，民安匪敛，再议裁撤不迟。”[41]1907年7月7日，奕劻领衔上奏的《各直省官制情形折(附清单)》得到清廷批准，劝业道随即应运而生。可见，劝业由设司至设道的转变，世续的意见起到关键作用，变差为缺和裁旧改新的改制思路也终得实现。
三、推行及成效
清廷裁局设缺的意图主要是改变各省农工商矿和招商、电报、轮船、铁路等局散漫凌乱的状况，重建统一的直省实业、交通行政机构，以统人权、事权，进而形成与中央农工商部和邮传部垂直管理的制度架构。裁撤分守分巡等道既能削减行政层级，省却文牍承转之繁，又可移缓就急，为添设劝业、巡警两道腾出经费，使改制顺利进行，可谓一举数善。自《直省官制通则》颁布后，直省新旧实业、交通行政机构的递嬗便逐渐开始，但步调和结果并没有与清廷期望合拍。
《直省官制通则》甫颁布，农工商部就急不可耐，以“农工商务现已统归本部，所有各省农工商务亦统合一处，未便仍行分设专局，致多牵掣”为由，拟通咨各省，“凡旧日分设之农工商局，即将三局事务归并一局，并将冗员酌量裁汰，以昭核实，而一事权。”[42]然而，各省裁旧立新的速度并没有像农工商部期许的那般及时，要因是清廷给予各督抚实施新官制的时限较为宽松，明示由东三省先行先试，风气开通较早的直隶、江苏两省亦可择地先办，俟有成效，再予推广，其余各省由该督抚酌情分年分地请旨办理，统于15年内完成。[43]不仅如此，旧有各局所及各道缺亦由各督抚“酌量裁并”，奏请办理，因此督抚有较大的自主施展空间。另外，清廷试图毕其功于一役，将直省农工商矿和各项交通事务统由劝业道管理，但农工商矿各局与招商、电报、铁路等交通类局所隶属关系毕竟不同，将其统归于劝业道，还涉及农工商部和邮传部的权益分配问题，两部的争执与分歧是必然。上述诸因素因缘凑合，使直省新旧实业、交通行政机构嬗递呈现不彻底、多样化的情形。为便说明制表如下：
从此表可见，直省新旧实业、交通行政机构递嬗特点主要表现在两个方面：
第一，对农工商矿和交通类局所的归并整合稳妥有余、积极不足。由于清廷只是要求各省督抚“酌量裁并”旧有局所，未出台具体的实施方案，各省当局一时不知如何推进落实。如趋新的湖北省便遇到了裁旧立新的难题。1908年1月13日，湖北劝业道刘保林奉旨接篆任事。刘以大清第一劝业道自居，认为本任“既名劝业，则凡关于农工商各界实业均应隶属”，雄心勃勃烧起新任第一把火，即请新督赵尔巽将油水优厚的商务局隶属劝业道，划定权限。岂料四处碰壁。由于农工商部和邮传部尚未厘定劝业道官制细则，赵尔巽如何操作颇有为难之情，遂嘱其自行与商务局总办孙泰圻商订。次日，刘向孙面述赵尔巽之谕，孙不以为然，彼此大起冲突，相率面诉于赵尔巽，“刘讦孙不遵帅谕，孙谓商局可裁则裁，实无事划给”。双方互不相让，赵尔巽劝说道：“现在部章尚未颁到，俟电询京部再议”，并令道员李坚居间调停。因双方各执一词，互不相让，只有“暂将汉口商业学堂归劝业道管辖，其余均俟后议”。[44]但权益归属纷争愈演愈烈，1908年3月，湖广总督赵尔巽干脆饬令裁撤商务局，将一切文卷款项移交劝业道，原领关防即行缴销，“至所有员司人等应如何拨归劝业道委用或销差候委，均饬刘道核议禀覆酌夺”。[45]至此才算平息湖北劝业道和商务局的争权风波。
上述头疼医头、脚疼医脚的方法并不能解决劝业道和农工商矿及交通类各局的所有交替过渡问题，迫切要求农工商部和邮传部制定裁并农工商矿及交通类局所的指导性意见。但是，农、邮两部所管事务杂，涉事领域广，牵涉局所多，与民政部单一制定巡警道官制相比，两部协定劝业道官制细则甚为艰难。自《直省官制通则》颁布至1908年6月7日两部会奏《拟订劝业道职掌任用章程折》，历时几近一年，农、邮两部才商定农工商矿和交通类局所的裁留方案。出人意料的是，两类局所的处置方法截然不同：对各省原设农工商矿各局所予以裁并，至于招商、铁路、电报、邮政等局及商办之铁路公司则可留存，而且劝业道还应与其会同筹商，督饬保护，并将办理情形随时调查汇报邮传部。不仅如此，农邮两部还留有后遗症，如将来在各省特设专局，“章程载明由劝业道兼辖者，该道应按照定章切实筹办。”[46]显然，这个裁留方案是农、邮两部妥协的结果，虽较稳妥，但对旧制的改革并不彻底。因此宪政编查馆奉旨审核该章程时基本接受，只是建议在劝业道设立之初，对各项实业尚不熟悉，可循序渐进，不便概行裁并农工商矿各局，应择该道擅长者归并，“其余旧有总办得力者，可仍旧分任局所事务，改为会办、坐办，而由该道总司考察办理。”[47]
各省裁局设官基本依据宪政编查馆奏定的《直省劝业道官制细则》落实，农工商矿诸局陆续裁归劝业道，招商、铁路、电报、邮政等局多依旧留存。诚然，也有个别省份裁局较为彻底，如吉林将旧有农工商局、林业局、蚕桑局、荒务局、官输局、电报局等均划归劝业道管理，将荒务局抽收荒价的职能划归度支司。[48]后来随着各省清理财政的进行，农工商矿各局进一步裁并，所留存的各类所、厂、堂、场成为劝业道所属的生产性单位，但交通类局所依旧运行。
第二，所立新制其源有自，貌似划一，实则有异。清廷要求各省酌量裁撤分守分巡及粮盐等道，既可减少行政层级、省却承转之烦，又能“移缓用急”，为添设劝业、巡警两道腾出经费、提供衙署等，可谓善策。然而，各省自打算盘，改制速度缓慢，始终不如朝廷之期许。1908年初，各项新政纷纷上马，开辟财源事急任重，添设劝业道事不宜迟，但是一些省份因经费难筹为由久不遵办，枢府甚为焦急，遂决定先行派员试办，俟有成效，再行拣员派署。[49]由于没有朝廷的统筹协调，其推行效果自然不尽如人意。5月，枢机又商议，各省添设劝业、巡警两道，亟宜先将各省原有道缺酌量奏裁，“方免繁冗”，因而咨行各督抚查明道缺之内何者应裁，“迅即声覆，以便核议”。[50]朝廷由听任各督抚按照自己的节奏添设劝业、巡警两道，转而主动指挥。针对原有道缺既难裁撤又难筹款之省，清廷要求：“即以各实缺道员试署或兼办，毋庸另设专缺，亦不加给经费。俟办有成效，即由督抚予以奖励，以资鼓舞”。[51]由于清廷望速，不断调整改制方案，各省裁旧道立新道的情形自然不同。
从各省奏报情况看，安徽、贵州、山东、湖南、四川、江西、陕西、河南、江宁、福建、甘肃、山西等省采取“裁旧立新”的方式添设劝业道，奉天、吉林、湖北、云南、广东、浙江、广西、直隶等省则是直接添置劝业道，黑龙江因经费难筹、实业尚在萌芽而由提学使兼任劝业道。在旧有道缺改设的省份中，唯有安徽、四川、甘肃、山西四省由守道或巡道改设，其余省份则由粮道或盐道改设。
表面观之，清季直省基本上均添设了劝业道，官制较为划一，但细究之下，源脉有别，新旧之间的关系至为复杂。从各省劝业道的廉俸、公费等项的开支即可窥见一斑，兹略举数例说明：山东将裁撤之粮道公费等项尽数提存，作为增设劝业、巡警两道缺经费。[52]贵州巡抚庞鸿书裁撤该省粮储道，“腾出每年养廉银二千两，津贴银六千两，并书吏、纸张、工食等项改作劝业道署经费”。[53]湖南巡抚岑春煊援照裁撤粮道廉俸银数，每年支给劝业道养廉银4000两、俸银150两，养廉银在耗羡项下动支，俸银于司库地丁项下动支，仍照章核扣减平。该道公费则比照提学使年支公费银8000两酌减定数，每年由厘金项下支银6000两，遇闰不加。[54]甘肃劝业道应支廉俸等项仍照被裁之兰州道旧例支给，“暂不更订，以省靡费”。[55]如此改制，以致各省劝业道廉俸等项不仅来源不一、名目有别，而且数额也不同，但因其袭旧而生，毕竟有利于改制平稳进行。
省际劝业道廉俸等项不尽一致的情况在未裁道缺的省份表现也较明显。它们或按照本省司道成例，或参照其他省劝业道成案酌情办理，如江宁比照江南盐巡道缺成例支给劝业道养廉、俸工、公费、丁随小费银。[56]湖北每年于商捐经费项下拨银1万两作为劝业道办公经费，“其廉俸、吏役、工食各项照施鹤道成案，由藩库作正开支”。[57]浙江系参照江西等省例章，支发劝业道养廉、俸禄、公费。[58]陕省则按照巡警道之例，每年筹拨劝业道养廉、俸薪、公费、吏书口食、各役工食等项费用。显然，直省劝业道各项费用的来源及数额多是督抚根据旧制或参照他省成案酌定，差别较大，即以公费言，广西劝业道每年酌给公费银8000两，不设养廉役食；河南、浙江、湖北、江西等省则定公费银1万两，廉俸尚不在内；云南则定支公费银4000两，或丰或菲，未有通行之准则。[59]
上述史实说明，各省设立劝业道，看似是清廷为振兴农工商矿和各项交通事务添设专职官员，实则也是对旧有行政机构的系统化和统一。尽管其归并整合得不够彻底，甚至新制中依然有省自为政的痕迹，但确实推动了直省实业、交通行政制度的演进，赢得大多数督抚的支持和认可。两广总督张人骏在奏设劝业道时说：近年虽然督饬地方有司加意讲求实业，设立农工商局力为提倡，“而无专官以资董率，仍恐实效难期，自应遵旨设立道员，认真劝办”。[60]贵州巡抚庞鸿书奏日：裁撤省城粮储道，改设劝业道“省事多矣”，如是一转移间，不仅裨益于实业，而且“于各属例转案件亦无偏废”。[61]四川总督赵尔巽裁撤成绵龙茂道，将该道兼管的警政事务归巡警道办理，驿传和水利事务归劝业道兼管，并分别归并农工商矿各局和巡警总局，赞称：“如此转移，庶责成既专，则图治更切”。[62]河南巡抚吴重熹奏称，裁撤该省粮盐道，将该道所管水利事务归并劝业道，粮盐事宜归藩司兼理，兼并商务、农工、矿政调查各局，“既壹事权，亦符名实”。[63]山西原农工商矿各局分隶各司道，难以归并，添立劝业道一再展缓，经千辛万苦才消弭改制阻力，将各局所归并冀宁道，取得裁冀宁道而设劝业道的主动权，巡抚丁宝铨不胜欣喜，奏称：“如此裁旧改新，款项无俟另筹，事务亦无偏废。而全省关于实业及交通事件，如局、厂、学堂、公司等项均归劝业道调查督察，提纲挈领得以从长筹计，切实改良，洵足振社会之精神，而策富强之实效。”[64]
概言之，清季添设劝业道，对近代直省实业、交通行政管理体制的构建具有重要意义。它的设立意在整合直省农工商矿和招商、铁路、电报、邮政等局，改变其散而无统、九龙治水的状况，形成与中央农工商部和邮传部垂直的管理机制，进而治理绅商以辟财源。但是在改制过程中，由于农工商矿和招商、铁路、电报、铁路等交通类局所隶属不同，统一整合于劝业道，牵涉到农工商部和邮传部权益的分配和重组，两部为此难以平衡，不得已双方遵照既有秩序和各自利益，依类进行，导致交通类局所照旧留存，未能完全实现变差为缺的改制预期，也为日后劝业道和交通类局所在实际运作中权限纷争播下了种子。裁撤事简责轻的分守分巡等道，既能削减外官行政层级，省却文牍承转之繁，又可为添置新道，增扩牧民之官腾出经费、衙署等提供便利，可谓荩筹周详，一举多得。然而，这一裁旧立新的改制方案因受制于固有道缺一时难以裁改而未能在各省普遍落实，未实施该方案的省份或依本省司道成例，或参他省成案酌情立制，取法有自，其果互异；部分省份即使实施了裁旧立新的方案，但是受旧制影响，所立新制貌似划一实则有异。这些事实说明，清季劝业道脱胎于旧制，旧制的影响和制约导致改制的效果和预期难归一致，反之，也正是因为清廷充分尊重旧制及固有利益格局，化繁为简，依类进行，并依各省客观实际予以调整，才赢得督抚的支持和认可，使制度递嬗平稳自然。
①除有关近现代政治制度史略有论及外，另参见阮忠仁：《清末民初农工商机构的设立——政府与经济现代化关系之检讨(1903-1916)》，台湾师范大学历史研究所专刊(19)，1988年，第178-187页；刘子扬：《清代地方官制考》，北京：紫禁城出版社，1994年，第48-50、125-130页；刘世龙：《中国の工业化と清末の产业行政——以商部、农工商部的产业振兴を中心に》，溪水社，2002年。
②有关农工商矿各局的研究，可参见拙文：《论郑孝胥与晚清商务局之创设》，《求索》2008年第10期；朱英：《论晚清商务局、农工商局》，《近代史研究》1994年第4期；刘增合：《论清末工商产业行政整合的初始努力——以商部之前的商务局为例》，《中国社会经济史研究》1998年第3期；[日]曾田三郎：《清末における“商战”论の展开と商务局の设置》，《アヅア研究》38卷1号，1991年；陈锦江：《清末现代企业与官商关系》，王笛、张箭译，北京：中国社会科学出版社，1997年。
③有些局已实行分科办事，如福建商政局内设保惠、货殖、艺术、会计、陈列、调查六所(《署闽浙总督李奏闽省筹办商务设局派员办理情形折》，《东方杂志》1904年5月10日，第3期)，吉林农工商局内设农务、工务、商务、庶务四科(《吉林将军达桂奏请试办全省农工商局折》，《申报》1907年6月11日)。
④《奏请缓议外省官制》，《申报》1907年3月28日。据1907年3月26日《时报》载《论赵启霖奏请缓改外官制》一文透露，赵启霖所奏是湖广总督张之洞授意的。