信访制度存废浅探，本文主要内容关键词为：制度论文,存废浅探论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D632.8 ［文献标识码］A DOI:10.3969/j.issn.1005-3980.2010.06.010
［文章编号］1005-3980(2010)06-0048-04
近来，有关北京“安元鼎”保安公司与地方政府签订合同，非法关押、押送赴北京上访人员，以及湖南省永州市农民被当地公安局以“准备上访，其行为扰乱了公共场所秩序”（网上戏称“准备上访罪”）的名义处以拘留10天行政处罚的相关信息在报刊和网上广为流传，再次引发人们对我国信访制度的热议。事实上，信访作为我国特有的一种政治参与和权利救济制度，在我国处于社会转型的大时代背景下，其社会功能和实际运作效果究竟如何、有无存在的必要、是否需要改进等，多年来一直是社会和法律界共同关注的焦点问题。本文仅就信访制度在我国存在的基础、新历史条件下信访制度所遭遇的现实困境，以及信访制度未来的改革方向等问题做出粗浅的探讨。
一、我国设立信访制度的基础
我国的信访制度是指由国家相关部门设置的，有专职人员办理群众来信和接待群众来访的机构，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将信访人提出的信访事项向相关职能部门交办，由相关职能部门处理、反馈的制度。信访制度在我国作为一项正式的制度始于1951年政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，最先对信访概念作出明确法律界定的是1995年国务院《信访条例》。随着社会主义市场经济不断发展和政治体制的逐步健全，信访制度有了很大的发展，但其工作流程基本是以转送、交办、督办、协调和反馈等方式构成，信访机构的职责权限仍然限于咨询、协调。总体而言，信访制度是一项极具中国特色的制度，同其它任何得以长期普遍地坚持的制度一样，它的构建并不是凭空制定的，而是有其深刻的传统和现实基础。
（一）信访制度的传统文化基础
中国是一个有厚重的传统文化积淀的国家，很早就有以“纳言”、“进谏”的形式上达民情的信息沟通传统，在不同的历史时期曾建立过“立肺石”制度、“登闻鼓”制度、“邀车驾”制度等。就思想意识层面而言，与统治者彰显其清明盛世，老百姓呼唤“清官”、期盼开明的统治者的“清官意识”有关。自古以来，当中国的老百姓遇有冤屈，寻求解决办法的时候，都希望有一个清官为其作主，对清官的憧憬，反映了中国老百姓追求公平正义的社会理想，这种社会理想的实现路径显然有别于西方社会。千百年来，呼唤清官、赞美廉洁已构成中国政治文化的重要部分。发展到当今社会，老百姓遇有冤屈无法在本级层面解决时仍然是习惯于找上级机关找更大的官反映，或者地方无法解决时进京上访（类似于传统社会的“直诉”），因此，现行的信访制度就其传统意识基础而言，可以看成是传统“清官意识”的历史传承。也正因为如此，信访制度很容易被中国的老百姓所习惯和接受。
（二）信访制度的社会现实基础
新中国信访制度建立以来，无论从其制度设计还是从其实际运行效果来看，都是一种游离于司法途径之外，甚至有时与司法制度相悖的“边缘制度”。照理，随着我国法制的不断完善和法治的不断强化，应该逐步弱化甚至取消信访制度，但从现实情况来看却丝毫不见弱化的趋势。究其原因，在于当前我国处于重大社会转型时期，一方面，历史遗留问题不断积累，新的社会矛盾不断呈现，公民的权利救济需求空前增加，单纯依靠司法救济渠道并不能承担解决所有社会问题的重担，信访制度作为社会转型时期弥补司法制度不足的一种救济制度并未丧失其历史作用；另一方面，由于现行法制的不完善及其在司法运行中呈现出的法律功能和作用的局限性，导致民众对法律的不信任，转而将信访作为最便捷、最有效的救济手段加以求助。另外，我国当前社会多元化利益格局已经形成，但由于利益表达机制和政治参与体制构建的滞后，使得不同利益群体的利益诉求很难传达到政治体制中去，若任凭这种社会现象的积累，最终必然形成严重的社会矛盾和不可调处的利益冲突，甚至引发我们不愿意看到的社会震荡。在这种社会背景下，信访制度为不同利益群体尤其是社会弱势群体提供了一条相对便捷和公平的制度性利益表达渠道，因而，信访制度实际上起到了一种社会冲突压力的“减压阀”和社会震荡的“稳定器”的作用，这是信访制度存在的社会现实基础。
（三）信访制度的政治理论和法律基础
人民主权理论是信访制度的政治理论基础。人民主权理论虽然源于西方近代社会，但其外在的制度形式在不断演变。我国宪法规定“国家的一切权力属于人民”，人民作为国家主人有权对所有国家机关及其工作人员的行为进行监督，并在自身权利遭受侵害时向有关国家机关提出申诉、控告。这是人民主权理论的本质要求。理论上的权利必须要具体制度加以落实，信访制度正是人民主体权理论的制度化体现。
二、信访制度的现实困境
我国建立信访制度以来，各信访机关发挥信访所独具的协调、监督功能，在相当的程度上延缓了社会矛盾的激化，减少了少数人以激烈手段对抗国家政权和社会秩序的情况发生，为社会的正常运行发挥了“减压阀”和“稳定器”的作用。但是我们也看到，由于其制度设计的自身缺陷和法制建设的不完善，部分群众法制观念淡薄，法律意识偏差等社会原因，信访制度在现实运行中遭遇越来越多的尴尬局面。本文开头所述的两例事件虽为极端的现象，但也同时告诫我们信访制度及其运行在当今社会转型的复杂局面下已遭遇前所未有的困境，对此须引起我们的高度重视。
（一）信访案件仍居高位，信访者的对抗性增强，信访机关不堪重负
新中国成立以来，我国共经历了六次信访高潮。从2005年开始，全国信访总量在持续12年上升后开始下降，但全年总量仍在1000万件（人）次左右的高位运行。由于多年的积累，解决问题的难度越来越大。信访问题的涉及面扩大，涉及改革带来的社会结构性矛盾问题增多，信访形式复杂多样，极端行为时有发生，集体上访案件增多，越级上访尤其是进京上访案件增多，部分上访人员在“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”思想的支配下，引发各种出格行为甚至采取违法行为与接待机关对抗，许多上访人员的行为已经超出了上访应遵循的法律底线，并与正常的上访交织在一起，加大了调处难度。各级信访部门由于机构分散，力量薄弱，小马拉大车，穷于应付。
（二）终结机制不完善，引发上访的无序性
理想的纠纷解决机制必须具有严格的程序性作为保障，严格的程序性给当事人显示程序正义，规范引导当事人的行为方式，同时严格的程序也能最大限度地保障结果正义。由于我国的信访机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构，实际解决纠纷的仍然是产生纠纷的机关和部门，即信访信息的收取传递与信访纠纷的解决机构是分离的。这种制度设计上的结构性特点，使得我们不可能使信访制度成为统一解决问题的程序，从而导致多处上访、重复上访、越级上访的情况十分普遍。同样由于这种制度设计结构性特点，信访机构不能通过严格的程序“切断纠纷”，为纠纷提供最终的处理结果，进而会引发上访的无序性。社会上存在的许多多年上访、反复上访的情况，并非全部因问题没有得到处理，也有部分与上访者对结果不满意、前后反复有关，而信访制度又为这种行为提供了可能和方便。
（三）信访成本过高，运行效率低下
信访作为一种社会救济手段，看似便捷、廉价，实则繁琐、昂贵。理论界关于信访制度存废论集中的焦点之一就是信访成本过高。首先信访人的成本过高。信访人需要花费大量的时间、金钱，甚至在人身安全和精神等方面都要付出极大的代价，很少有问题一次解决的，对于反复多次上访者而言，其代价更为昂贵。其次，公共成本也极其昂贵。各地各级政府都需要配备大量的接待人员，配置必要的设备，花费大量的金钱。前不久揭露出的“安元鼎”公司与地方政府签约，由地方政府付费，安元鼎公司负责押送赴京上访人员的事件决不是个别现象。据了解各地几乎都有长期在京的工作人员专门“截访”，其人力、物力、财力的耗费可想而知。
（四）地方政府处理信访的态度偏差，降低了人民群众对国家的政治认同感
从理论上而言，因信访产生的人民群众对国家的政治认同感降低也属于信访成本之一——政治成本。为了克服官僚主义，各地建立了“各级信访工作领导责任制和责任追求制”，要求地方连续发生较大的到省委、省政府或北京上访，严重影响社会稳定和正常工作秩序的追究地方领导责任。但少数地方政府由于对责任制的态度偏差，不是将重心用在化解矛盾、解决纠纷上，而是互相推诿、踢皮球，更有甚者不择手段阻拦上访人员，不仅无助于原有纠纷的解决，而且因截访手段的违法性导致新的社会问题产生，从而加剧社会矛盾和官民分裂，导致上访民众对国家的政治认同感降低，造成国家的政治权威资源流失。
（五）加剧社会治理的人治化色彩，影响社会法制化进程
从我国信访制度的实际运行来看，许多信访案件的最终处理都依赖于上级领导批示，也确有不少多年积案是在领导批示后解决的。领导批示从正面作用来看，显示了上级领导对下级、中央对地方工作的重视和对百姓诉求的关心，但我们也看到很多时候难免出现上级对下级、中央对地方依法行政的人为干预。这种实质上是通过权力和个人力量而不是通过程序和制度性力量解决问题的方式，强化了老百姓心目中的“人情大于法，领导批示大于法”的人治观念，使民众在社会救济渠道选择上倾向于非程序非法制化道路；甚至出现信访处理结果与司法判决相悖的情况，使司法机关和现行的司法制度遭遇尴尬。这一切都不利于社会法制化的进程。
三、信访制度的完善
尽管信访制度在现实运行中出现了种种弊端，但在我国法制并不完善、法制化进程仍处初级阶段的社会背景下，目前还不到完全取消的时候，比较切实可行的做法是逐步完善信访制度。
（一）对信访制度的功能重新定位
现行信访制度在社会监督功能和社会救济功能的重心定位上比较含糊，信访者往往把信访当成优于司法救济或者司法救济失败后的最终救济渠道。如前所述，过度强调信访的救济功能，会强化上级官员个人在信访救济方面的作用，导致消解司法权威甚至干预司法的后果。应将信访制度的功能重新定位：首先是社会监督功能。信访的制度形式和实际功能应体现自下而上的对公共权利的监控。事实上在以往的实际运行中，社会监督功能已有明显效果，中纪委查处的大量案件中，90%以上的线索来自于信访举报。其次是政治参与功能。随着经济的加速发展和政治民主化进程的加快，公民的民主意识不断增强，政治参与需求不断增加，信访制度作为一条合法便捷的途径在公民的政治参与中具有很大的优势。第三是政治民主功能。我国是人民代表大会制度，人民通过人民代表行使国家权力管理国家事务，并对政府实行监督。改革后的信访制度应在公民如何全面参与民主政治，参与管理国家事务方面作制度性安排。
（二）制定信访法、规范信访活动
任何社会行为都必须处于法律的控制之下，否则社会便出现无序状态，信访活动也不应例外。要制定严格的法律，约束信访人和信访机构的行为。一方面，制定办法保障信访机关依法履行职责，杜绝互相推诿和不作为、乱作为的现象。另一方面，制定对无理访、缠访、闹访等违反信访法制行为的惩处办法，保障信访人和信访机关双方的行为按照法定程序进行，规范信访活动。
（三）从近期来看，应发挥人大的作用，建立统一的信访管理机构
现行的信访机构分为党的信访机构、政府的信访机构、人大的信访机构和司法机关的信访机构，信访机构过于庞大复杂，布局过于分散，每个机构都各自为政，机构之间缺乏统一协调的体系，不仅造成信访机构人员过多物质投入过大，也容易造成各信访机构互相推诿、办事效率低下，信访成本过高，浪费社会资源。因此，建立统一的信访机构很有必要。结合我国的现实情况，由人大设立统一的信访机构，将信访资源加以统一整合，是比较现实的选择。这不仅符合我国的政体，也有利于人大听取民众意见，了解民情，履行监督职能。在统一的信访机构内部可以分设不同的部门，至少应有两个方面的部门：一是类似于法院系统立案庭的部门，这个部门首先负责对案件性质进行甄别，对属于涉法类案件告知当事人通过司法途径解决，其它属于行政类的案件，负责收案，按信访调处程序进行处理。建立统一的信访机构不仅有利于提高信访效率，节约社会资源，也有利于人大履行监督职能，引导信访走上法制化道路，促进国家的民主和法制进程。
（四）从长远看，可尝试借鉴国外的做法，建立委员信访制度
现代监察专员制度最早起源于欧洲的瑞典，其监察人员履行两方面的职责：监督公共行政和司法领域中的法治状况；保证公民的基本权利和自由在公共行政中不受侵犯。监察专员独立的法律地位表现在其只对议会负责，但监察员只能以决定的形式表明态度，并没有裁决案的权力，不会因监察专员的特殊权利影响司法权威或干涉行政。如果我们在人大中设立类似的监察专员，尝试类似瑞典的做法，正好可以避免我国信访制度当前面临的困境——监督失灵或干涉司法行政。如果撇开意识形态的差异，单从社会治理的技术层面而言，借鉴西方国家的某些成功范例，结合中国国情加以适当变通，完全可能起到他山之石的效果。当然，这种专员制度的建立应进行充分的论证，先通过试点、检验，然后依实际效果决定是否采用和推广。
综上所述，信访制度的存废是一个复杂但又无法回避的课题，无论是主存派还是主废派都不得不承认，现行信访制度在当前社会转型的大历史背景下已经陷入困境。笔者反对全盘否定信访制度历史作用的取消论，主张对信访制度进行重大修改，结合中国国情和社会法制化进程需要，借鉴国外政治文明的精华，对信访制度不断完善，使之成为一项有中国特色的、符合依法治国和现代政治文明理念的崭新的社会治理制度。
收稿日期：2010-10-22