中日环境行政机构改革比较，本文主要内容关键词为：中日论文,机构改革论文,行政论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的发展，具有全球性影响的环境问题日益突出。日本政府曾为解决由于经济高速增长而引发的公害问题设置了环境厅，之后随着其权限的扩大升格为环境省。近年来，中国经济在取得持续快速发展的同时，也同日本或其他发达国家一样，需要面对各种环境问题。但与日本有所不同，中国是在环境问题还没有形成社会化的公害问题之前就设立环境行政机构，可以说中国在行政机构的设立和相关法制的完善方面，走在了日本的前面。
中日两国作为当今亚洲的两个经济大国，不仅在经济合作方面，在环境政策方面也要发挥重要的作用。因此，通过对两国环境行政机构的职能进行比较，进而加深中日两国的环境行政机构的相互理解与合作，对于整个亚洲环境政策的制定乃至经济发展水平的提升都具有重要的意义。
一、机构沿革及内部职能的比较
（一）沿革
资料来源：环境保护部环境规划院：“国务院环境保护机构改革历程”，《环境保护》，2008年第4期；日本环境省的网页。
如表1所示，日本政府为了应对因公害问题带来的不经济后果，1970年在内阁府首次设置了环境行政机构——公害对策本部。翌年在内阁府又组建了环境厅，从而改变了由各省厅分散治理公害的行政管理状况，实现了全面统管环境保护问题的一体化行政管理体制。1973年出台了作为环境政策指针的《环境基本法》。2001年在中央省厅机构改革过程中成立了作为最高环境管理的行政机构的环境省。
1971年，中国政府深刻认识到“三废”（废水、废气、废渣）污染问题的严重性，在国家计划委员会下面成立了中央指导环境工作的最高行政管理机构——“三废”利用领导小组；1974年国务院又成立了国家环境保护领导机构——国务院环境保护领导小组。1979年国家首次颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》；1982年国务院进行机构改革，撤销了环境保护领导小组，在国家城乡建设环境保护部内设立环境保护局。之后为了充分发挥环境保护的行政职能，1984年国务院成立了跨部、委、局的审议机构——环境保护委员会，并将设在国家城乡建设环境保护部的环境保护局升格为隶属国务院环境保护委员会的国家环境保护局。1988年国家环境保护局直属于国务院，至此形成了中央到地方的统一的环境管理行政体制。1998年按照国务院机构改革方案，改名为国家环境保护总局，2008年成立国家环境保护部（部级，相当于日本的环境省）。
如上所述，中日两国的环境行政机关在组织形式上，不断升格以扩大权限。其原因就在于经济活动越活跃，给社会经济带来恶劣影响的环境问题就越严重。这也是经济起飞阶段不可避免要发生的问题。但是，对此置若罔闻，造成恶劣影响，就会大大加大社会经济成本，使其远远超过经济增长率，并为此付出沉重的代价。因此，要建设经济水平高度发达和繁荣的社会，其环境行政就必须进行相应的改革，以强化协调各项政策的职能，并赋予必要的强制性执行权。
（二）内部职能的比较
首先对两国机构的职工人数进行比较，日本环境省为1185人（2007年4月1日）①；中国环境保护部本部仅为311人（2008年8月5日）②，直属机构的技术人员为1337人③。2004年日本地方政府从事环保工作的职员为22971人，中国则为160246人④。从上述比较结果来看，如果考虑到两国人口基数的差异，不难看出中国的国家环境保护部的职员人数相当少。
其次，从两国机构内设机构职能（见表2）来看，日本环境省由办公厅和4局2部构成，与之相比，中国国家环境保护部主要是由办公厅和13个司组成。两国环境行政机构的共同点在于，都是全盘负责有关环境政策的国家环境管理行政机构。不同之处在于：①中国的核能管理属于国家环境保护部，而日本并不归环境省管理；②在环保科学技术项目的推进与实施方面，中国环保部要强于日本环境省。即两机构比较而言，日本环境省对静脉产业的扶植以及技术开发等产业技术领域的涉足不深，而中国的国家环境部在指导产业技术的革新、产业结构改革等领域的业务范围比日本更为宽泛。
在应对气候变化问题上，中日环境机关的管理职能之所以存在差异，是因为两国的经济发展目标不同。日本的经济发展水平已经达到了一定的目标，并将气候变化视作经济发展的负面产物，减缓气候变化成为日本等发达国家优先于经济发展、切实保护环境的当务之急，所以日本归口在环境省管理。而中国的经济发展水平还没有达到预定的目标，从本国不是引起气候变暖的祸首的立场出发，如何达到可持续发展的目标，走出经济发展优先、环境保护并举的发展道路成为重要课题。因此，中国将行政机构归口在具有综合管理和规划经济发展的领导机关——国家发展改革委员会管理，对内可以根据国家的整体发展规划，协调相关部门及时地制定相应的政策和制度，加强领导与管理。对外可协同外交部一致对外，联手应对各种问题。如此设置正是极大地体现了中国社会的特色、其现阶段发展水平以及政务的合理性。核安全问题亦如此。
二、行政管理职能的比较
（一）比较的角度
为探讨两国环境行政部门的改革路径，下面拟对两国环境行政机构的主要行政职能进行考察。
环境行政部门的主要行政管理职能如图1所示：一是及早发现和确认环境问题；二是根据环境法、政策、计划等对相关部门的得失进行综合调整，最终提出议案；三是为了解决环境问题，将议案和调整后的法规制度、政策、计划等通过命令、指导、监督等手段组织实施。在这三个职能中，“议案、综合调整职能”与“解决问题职能”有着密切的机能关系。
图1 行政管理职能的结构
（二）比较考察
下面基于对上述行政三个职能的分析来考察两国的环境行政职能。
1.发现问题、把握全局的职能
在及早发现和确认问题的环节中，对监督职能进行比较极为重要。从结果看，中国在监督职能方面逊于日本和其他发达国家（美国、加拿大等）。如前面所述，中国国家环境保护总局的职员只有200人左右（最近数据为311人）⑤，大大少于日本（1185人），美国（18000人），加拿大（50000人）。美国在20世纪70年代将过去散于各部的权力集中到中央部门，至今仍在国内各地派驻具有高技术能力的中央直属专员，专门从事环境行政管理工作。环境问题大都发生在某一个地区，为了能够及时发现，全局把握，迅速处理，必须加强监督职能。当然得到地方环境行政部门的配合也十分重要。但是目前中国国家环境部门拥有的职员数以及技术力量显然不足。
从日本解决公害问题的对策方面可以看出及时把握全局职能的重要性。例如，日本并不拘泥于由国家所制定的具有一般性和普遍性的条例内容，而是针对个别地方实际情况追加或制定标准和条例。如三重县四日市曾发生过公害，当地政府并没按照国家标准进行处理，而是根据当地的实际情况独自采取了治理硫磺酸化物的对策，取得了成功。⑥ 再如大阪市、横滨市、北九州市等地方公共团体率先制定了适应当地实情的对策标准，也取得了成功。⑦ 从以上案例可以发现，在日本，当公害发生时，不是被动地依赖国家行政职能部门来“发现问题，把握全局”，而是由地方政府率先发现问题，寻求解决问题的方案。对于中国来说，日本以及欧美发达国家的某些经验应有参考价值的。
2.提出议案，综合协调职能
国家行政具有多元性的内容，因此，在就环境行政的法规制度、政策、计划等提出议案时，须与其他行政机关进行必要的协调。这个职能的发挥往往与在政府内部拥有权限的大小和组织机构的独立性有很大关系。
从日本的环境省来看，日本的环境行政曾在20世纪70年代对公害问题和石油危机做出了政策性调整，但这之后并没有表现出明显的进展。⑧ 如谏早湾的填海造田问题，显露出环境省与农林水产省因垂直行政带来的弊端。又如钗路湿地的自然再生事业也显现出环境省与农林水产省、国土交通省之间缺乏相应的协调性和一致性。再如最近的环境税问题，同样也显现出政府各部门与财界之间协调极为困难的局面，凡此种种都暴露出环境省的综合协调能力还不强。这种局面导致环境省的行政事务只能局限在与其他部门不发生抵触的范围内进行，影响了综合环境保护政策以及项目的实施。
中国的环境保护部（相当于日本环境省）在权限方面也存在着很多不完善的地方，其权限在政府内部未必能形成强势。环境行政业务与其他部委盘根错节，造成争权夺利的局面，综合协调存在着较大的困难。有学者指出：“在中国，环境管理行政，横跨环境保护总局、国家发展改革委员会、水利部、国土资源部、国家林业局、建设部、农业部等多个部门。特别是环境保护局、水利部、国家林业局之间的冲突更加严重。说起来，环境保护总局的管辖范围还不到环境行政的一半，解决这一问题也是这次改革的关键。”⑨“1998年的政府机构改革将国家环境保护局改为国家环境保护总局，同时撤销了国务院环境保护委员会。虽然以前国务院环境保护委员会所担负的职能移交到了国家环境保护总局，实际上国家环境保护总局只是较以前的国家环境保护局在行政级别上有所提升，但仍然低于部委行政部门，没能充分发挥环境行政综合协调的职能。为解决这个问题，2001年设立了部委联席会议制度，却仍然只限于个案的协调上。”⑩ 但中国不同于其他国家的是，“国务院作为各部门的统管，可以充分发挥总理的领导力。”(11) 就这一点，作为国务院直属部门的中国环境行政管理部门在权限方面强于日本环境省，更宜于综合协调，行政管理范围更为广泛。
3.解决问题职能
“在日本，开始实施公害预防措施的60到70年代，因为没有进行大气与水分析的组织，于是在各县都设立了公害研究所。当时专门职员不足，所以紧急调用了一部分职员。为了保证分析测定的可信度，引进了最新的分析仪器和计量器，国家为此追加了预算；同时为提高职员技能，国家为工作人员提供了各种研修机会。通过国家和地方的合作，提高了环境监测数据的可信度，达到了科学管理环境的目标。”(12) 因环境问题多为局部问题，所以国家行政与地方行政的合作显得极为重要。如何将国家解决该地区环境问题的意见通过地方政府加以实施是问题的关键所在。日本依托法治力量，国家通过严格执行法制法规的手段统管地方，因此对地方可以顺利地行使监督监管职能。日本的环境管理成功的一个重要原因就在于地方政府能够严格地执行法规，积极采取公害对策。除此之外，日本的垂直行政管理体制也促使地方自主地对应和防止公害的产生。因日本实施自上而下的国家→都道府县→市町村垂直的行政管理体系，其权限直统到最基层的行政单位，并且社会力量的监督作用也发挥着极其重要的作用。例如在解决日本公害问题时，当时的社会党与执政党抗争，由社会党出任的市长、知事等对成为社会问题的污染公害问题穷追不舍，积极采取应对措施，在彻底解决环境问题上起到了相当重要的作用。(13)
而中国由于“中央政府和地方政府的环境保护责任不很明确”(14)，造成“上有政策下有对策”的弊病，从而导致国家行政意见得不到全面贯彻执行。关于权限问题日本学者大塚曾指出：“2006年，国家环境保护总局在五个地区设置的直属监督中心，对于避免地方政府介入，直接监督检查地方环境政策行之有效……但是这些中心的行政长官级别只是副司级。因中国从中央到地方的所有行政机关的职位实行等级制，副司长只相当于省级政府的副厅局长或地方政府的副市长，所以作为监察中心的行政长官，其级别在省环境保护厅局以及市政府领导正职之下。如果省政府或市政府对解决当地环境污染问题采取不积极的态度，就算监察中心是中央机关直属的部门，在现行的行政级别制中，很难像日本那样全面发挥国家行政机关的作用。”(15)
三、探讨相互学习的途径，深化改革
下面从相互学习的角度探讨两国环境行政机构深化改革的途径。
（一）日本应进行改革的事项
日本环境行政机构目前主要精力集中在“议案和调整职能”上，为此可以考虑以下有效改革方案。
1.应设置负责协调各省、厅（部、委）有关环境政策，并能最终做出决策的专门机构
为避开农林水产省和国土交通省等各省厅机关上下级条块管理的行政弊端，确立合理的环境政策法案，有必要成立一个横向的跨各省厅职能的综合协调机构。为此日本应借鉴中国的经验，成立像“国务院环境保护委员会”或“可持续发展委员会”(16) 那样拥有更高权限、跨省厅职能、不同于环境省的独立机构。
2.应强化与环境政策对应的能源政策，理顺内部职能
环境保护和经济成长应同步。因此环境政策、产业政策及能源政策应该通盘考虑。但在日本，能源政策由经济产业省管辖，日本环境省很难插手。而中国，在国家环境保护部内设科技标准司和核安全管理司，与日本形成了鲜明的对比。最近，日本环境省和经济产业省共同提出了“亚洲经济、环境共同体构想”，作为最高环境行政机关应参照中国的做法理顺内部职能。
3.应强化与环境政策对应的技术开发政策，理顺内部职能
日本有关技术开发政策的议案、协调与能源政策相同均由经济产业省负责。今后涉及环境问题以及与此相关的高技术开发政策，也应该请环境省参与制定。
（二）中国应进行改革的事项
中国可考虑在以下方面进行改革。
1.应充实环境行政机构（中央机关）的人员力量和加大投资力度
人口众多、国土辽阔的中国，其国家环境保护部的专职人员（包括操作监控系统的技术人员）与日本、美国等发达国家相比，明显不足。因此应考虑充实中央机关专属人员，加大资金的投资力度。除此之外，应参考日本公害行政管理方式，在开展公害管理行政的同时，积极发挥防止公害管理员的作用，促进环境管理职能的固定化和社会化。建立聘请专家和市民参加审议会及咨询机关审议议案的渠道。(17)
2.应成立跨部委的职能机构，及时制定和调整相应的环境政策
2008年，中国将国家环境保护总局升格为国家环境保护部，实现了“部”级制管理。但怎样强化权限，在环境保护行政管理中体现出实际成效，是今后面临的重大课题。因此应抓住这次升格晋级的机遇，进一步深化改革，完善和健全体制。可考虑设置像国务院环境保护委员会那样可跨部委权限的职能部门，全面协调。
3.财源下放
在经济飞速发展的中国，地方往往把经济开发放在首位，而中央政府在环境基准的设定及实行上，给地方自由裁量的余地很大。对地方而言，未必能做到有法必依严格遵守法律，其中一个原因就是基层财源不足。特别是1994年分税制实施后，财政收入的比率向中央政府倾斜，使基层的经济增长方式难以转变。此外，地方行政长官无论在财政权还是人事权方面，都比国家派出机构具有相当的优势，容易忽略环境问题，引发重大的环境公害。因此为了提高地方和基层的环境保护意识和强化管理能力，改善中国现有状况，应该扩大地方和基层的财源。向地方和基层转让部分限定于环境保护项目的专项资金。建立由当地居民监控地方环境和监督专项资金的使用情况的制度，并保证其向中央机关及环境保护部直接报告的渠道畅通无阻。
4.制定周密的环保标准，强化地方政绩的考评制度
在制定环境标准方面，与日本相比，中国欠缺周密性。有必要参考日本的条例，严格企业的排污标准。与此同时，应规定地方行政机关在接到污染报告后，须迅速查明情况，根据情节严重程度对污染源企业进行处罚，并追究地方政府的相关管理责任。中央政府须强化对地方政府的考评制度，建议将地方政府对环保工作投入的力度、成果以及解决问题的能力等作为考评的一项重要内容。
5.推进全民环境教育
为了使环境行政有实效，不仅需要行政主体的努力，而且企业、市民主体性的参与环境保护是有必要的。与日本相比，中国对公共卫生观念、因环境恶化而带来的健康问题的关心程度不是很高。近年来，随着生活水平的提高，对饮料、食品、空气等的安全性的关心程度虽然迅速提高，但仍有一些人的环保意识低下。尤其是“企业没有摆脱长期以来的国企的感觉，即使因环境污染而产生损失，责任意识也很淡。由于没有确立赔偿责任、财产权等概念，对受害者的赔偿制度也是不完备的”。(18) 为了使环境问题防患于未然，及早进行全民环境教育，已成为中国环境保护的重要课题。
（三）中日合作的主要事项
中日两国已经签订《日中环境保护合作协定》，两国环境政策担当者之间也在进行政策性对话。此外日本国际协力机构（JICA）正在实施与中国环境相关的政府开发援助，在东亚酸雨监测网络等环境工程方面，日本也正在致力于同中国的合作。鉴于目前许多环境污染已超越国界，无法由一个国家单独解决，中日两国在面对亚洲环境问题时，有必要更加紧密合作。
1.积极推进信息公开
两国为了共同推进应对环境问题的合作，彼此公开环境信息是不可或缺的。对于环境信息公开到何种程度等问题，应通过重新评估迄今为止的信息公开制度来解决。
2.积极推进共同研究
进一步推进在监测、节能技术开发和循环型经济社会形成（国内循环、日中及亚洲循环）等方面的共同研究，对于两国共同关心的环境问题，应该从有可能实现的事情做起，积极着手迅速实施。
3.积极培养和使用人才
为了培养和灵活使用从事环境保护的人才，应该在日中大学以及相关研究机构中，设立相互交流、研修制度，并积极致力于人才的培养。
四、结束语
中日两国的环境行政机构从诞生至今已经经历了40年的变迁，两国共同致力于经济增长与环境保护协调发展，运用有利于环保的技术和制度，并通过可持续发展的途径实现蛙跳式发展。中日两国环境行政机构基于本国经济发展和历史背景分别形成了各自独特的管理模式。为了更加完善两国环境机构的职能，必须进行有关财政制度、地方分权及地方自治的财政改革，要综合考虑实施有关解决城乡结构及失业问题等的经济政策。在这种前提下，探索环境行政机构的改革显得极为重要。中国环境保护部的组建标志着环境行政迈出了新的步伐，但环境保护已不是一国自身的问题，而是进入到中日两国乃至亚洲各国之间需要密切合作的时代。中日两国的环境行政机构在整个亚洲的环境保护方面负有重大使命，只有深入进行机构改革才能发挥更大的职能作用。
注释：
①『環境省:ゥィキペディァ』2008年9月的消息，http://ja.wikipedia.org/wiki/％E7％92％B0％E5％A2％83％E7％9C％81.
② “中国发展门户网”，2008年8月5日的消息，http://cn.
chinagate.cn.
③ 中国环境年鉴编辑委员会编：《中国环境年鉴2006》，2006年，中国环境科学出版社。
④ 待井健仁等：「中国の環境政策と地方の役割に関する一考察」、『環境情報科学論文集』，No.20,2006年，第455頁。
⑤ “中国发展门户网”，2008年8月5日的消息，http://cn.
chinagate.cn.
⑥ 伊藤康：「地方にぉける革新的環境政策の導入と一般化－日本の硫黄酸化物に関する総量規制の事例－」；寺尾忠能·大塚健司编：『ァジァにぉける分榷化と環境政策』，ァヅァ経濟研究所，2008年，第5章，第145～172頁。
⑦ 藤倉良：「日本の地方公共団地の硫黄酸化物対策－高度経済成長期に実施された公害防止協定と行政指導－」；寺尾忠能·大塚健司編：『「開発と環境」の政策過程とダィナミズム』ァジァ，経済研究所，2002年，第2章，第37～78頁。
⑧ 松下和夫：「日本の環境政策35年：過去と現在」，『計画行政』，2005年，第28巻3号，第5～15頁。
⑨ 陳君：「環境保護やつと部（省）創設へ」，『月刊中国NEWS』，2008年6月号，第44～46頁。
⑩ 井村秀文：『中国の環境問題－今なにが起きてぃるのか－』，2007年，化学同人。
(11)大塚健司：「中国の地方環境政策に対する監督検查活動－その役割と限界－」；寺尾忠能·大塚健司编：『ァジァにぉける分榷化と環境政策』，ァジァ経済研究所，2008年，第3章，第79～117頁。
(12)同⑩，第195页。
(13)易阿丹：“中日两国环境管理体制的比较与启示”，《湖南林业科技》，2005年，第32卷第1期，第85～87页。
(14)宫丽彦：“浅析我国环境管理体制中存在的问题”，《甘肃林业科技》，2008年，第33卷第1期，第48～53页。
(15)大塚健司：「中国の地方環境政策に対する監督検查活動－その役割と限界－」；寺尾忠能·大塚健司编：『ァジァにぉける分榷化と環境政策』，ァジァ経済研究所，2008年，第3章，第79～117頁。
(16)国冬梅：“环境管理体制改革的国际经验”，《环境保护》，2008年第7期，第62～65页。
(17)易阿丹：“中日两国环境管理体制的比较与启示”，《湖南林业科技》，2005年，第32卷第1期，第85～87页。
(18)井村秀文：『中国の環境問題－今なにが起きてぃるのか－』，2007年，化学同人。
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