区域安排和次区域安排：APEC面临的挑战，本文主要内容关键词为：区域论文,APEC论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】 亚太经合组织（APEC）不仅内部包含有次区域安排，而且它们与APEC以外国家或集团还存在优惠贸易协定，形成了多元交叠式的格局。本文分析了这种次区域安排对APEC贸易和投资自由化的总体进程所具有的积极互补作用，以及形成的一些潜在和实际的问题，因此需要将次区域安排的管理纳入APEC的行动框架之内。
【关键词】 亚太经合组织（APEC） 区域安排 次区域安排
亚太经合组织（APEC）作为在地理意义上“非自然”的区域组织具有的显著特点之一是包容了几个次区域组织，这是世界上其他区域组织所没有的。如何认识和调整次区域安排之间以及它们和APEC之间的关系，无疑增加了APEC贸易和投资自由化进程中的难度。1994年11月，在印度尼西亚茂物召开的APEC第二届领导人非正式会议上通过的共同决心宣言中曾表达了对这一问题的特别关注，并希望对如何避免它们各自设置障碍和发展它们之间的关系提出可行的方案。本文的目的就是针对上述问题进行经济分析。
一、APEC次区域安排的状况
APEC是环太平洋国家和地区的经济合作组织，地理上涉及四个大洲，相距遥远，不像欧盟那样具有“超自然”的性质。内部次区域组织的发展进程先于APEC总体。东盟自由贸易区（AFTA）、澳新紧密经济联盟（ANZCERTA）和北美自由贸易区（NAFTA）三个已建立的次区域组织对APEC的贸易和投资格局所具有的重要影响[①a]见表1。由此看出，它们与世界3／4以上的贸易发生于APEC内部，而对东盟和北美自由贸易区来说，次区域的内部贸易对它们与APEC的贸易和与世界的总贸易都有显著意义。
表1 APEC次区域组织内部贸易额的比例（%）
内部贸易额 APEC成 内部贸易额
占APEC 员国贸易额 占世界总贸
员国贸易额 占世界总贸 易额的比例
的比例 易额的比例
东盟自由
贸易区 30.94 76.35 23.63
澳新紧密
经济联盟13.16 75.38 9.92
北美自由
贸易区 61.56 78.51 48.33
资料来源：根据《国际贸易方向统计》（Direction of Trade Statistics,Yearbook,1995）计算得出。
除了已建立的三个次区域组织外，尚有其他APEC内次区域安排的构想和倡议。比如，由马来西亚提出并得到东盟支持的“东亚经济集团”（EAEC），由联合国计划开发署赞助，中、蒙、朝、韩、日和俄进行的东北亚经济合作，中国、泰国和其他中南半岛国家参加的湄公河开发计划，包括美、加、墨、智四个APEC成员国在内的34个西半球国家将在2005年建立“美洲自由贸易区”（FTAA）。此外，新加坡和韩国也表示了对加入北美自由贸易区的兴趣[②a]。
APEC不但面临着内部成员国次区域的重新组合，而且还存在着成员国已经建立或正在积极寻求和APEC外国家或区域组织达成优惠贸易安排的问题。由此形成了APEC次区域安排交叠重复的另一特点。表2描述了这一趋势的进展情况或设想。
表2 APEC内次区域组织或成员国与APEC外次区域组织或国家的优惠贸易安排
APEC内次区域
与APEC外区域组织或
安排或成员国国家的优惠贸易安排
北美自由贸易区 美洲自由贸易区（FTAA,2005），美欧跨大西洋工
商协定（TAFTA）
其中：美国 美－以自由贸易区（1989），美－加自由贸易协定（1
989）
墨西哥 拉美一体化协会（1980），东加勒比拉美一体化联盟（
1980），墨委哥自由贸易区（1993），墨委玻自由
贸易区（1995），中美洲自由贸易区（1996）
智利 拉美一体化协会（1980），东加勒比拉美一体化联盟（
1980），智哥委自由贸易区，南锥共同体
东盟自由贸易区 缅甸、老挝、柬埔寨三国即将加入，东盟－欧盟经济贸易对
话机制（1994）
注：括号内注明时间的为已经签订或有时间约束的行动，未注明时间的为正在磋商中。
资料来源：《区域性贸易协定》，国际货币基金组织不定期刊物，第93期，1993年；《自由贸易全球化》，C·弗来德·伯格斯坦，《外交》，1996年5～6月号。
二、次区域安排对APEC的积极作用
次区域组织的数量和形式影响着APEC贸易和投资自由化的总体进程和各成员国的福利分配。借鉴GATT1994协定第24款的规定，次区域安排有利于APEC发展和成员国福利水平提高的标准是：（1）APEC其他成员国应知悉次区域安排进展的详细情况以利于监督；（2）此类安排会对APEC其他各方造成全面的贸易壁垒，避免造成歧视和减少贸易分化对第三方国家或其他次区域组织的不利影响；（3）次区域安排应涉及其成员间“实际全部贸易”，且要求制定时间表在合理时间内削减内部贸易和投资壁垒，这旨在限制次区域组织的数量。应该说现有的APEC次区域安排并没有严格符合上述三个标准，因此为了控制多元交叠式次区域组织的泛滥，对它们的管理和约束应及早纳入APEC框架。
但从目前总的情况看，次区域安排的发展并没有给APEC带来太多的阻碍。正像前“贤人小组”主席伯格斯坦所说的“如果各成员都向自由化方向发展，那么整体和局部的优惠也就不复存在了”。具体讲，次区域安排将对APEC进程有以下几点积极作用：
1.棘轮效应。APEC方式强调自愿性、灵活性、松散性和非机制性。由于成员国间发展水平存在差异，在某些敏感领域达成多边一致的集体行动的难度较大。有的成员利用一致性原则“拖后腿”，形成了参加者中最反对者决定自由化进程和经济技术合作的“特使效应”。为了避免行动方案的原地踏步，次区域组织能够在较少争议或共同感兴趣的方面先行一步，形成“只能向前，不能倒退”的力量，再根据可比性原则持续推动其他APEC成员国的发展。这对发展中国家成员积极要求的经济技术合作如何进行有一定的启示。
2.示范效应。次区域安排更容易在一些难题上达成协议，通过在次区域内部的实验积累经验，可以为范围更大的APEC成员内的磋商和审评提供范例和参考。比如澳新紧密经济联盟关于反倾销和反补贴的竞争政策、放松管制的规定，美－加自由贸易协定关于服务行业的市场准入规定，北美自由贸易区关于原产地规则、投资准则、知识产权保护的规定，东盟在能源、交通和通讯等经济基础设施的合作开发方面都为APEC大阪行动议程的制定和实施提供了有益的借鉴和样板。
3.锁定效应。次区域组织成员国可以通过协定使其他成员国履行它们对贸易和投资自由化的承诺，不致使当APEC总体进程出现问题时开倒车。同时对于国内经济改革，次区域安排也将以承担国际义务和维护对外信誉为由减轻成员国政府面临的国内压力。当主要发达国家保护主义高涨或发展中国家国内既得利益结构僵化时，作为一种保险措施，发展中国家政府往往为了开拓出口市场和激励国内改革而寻求参加次区域组织。而美国这样的发达国家也希望通过次区域安排进一步加强对亚太其他国家的经济和政治控制。
4.快车道效应。根据自愿性原则，有条件的国家之间在自由化和便利化上可率先行动，为APEC最终过渡到全面消除贸易和投资壁垒打基础，避免拖沓费时的多边协商。东盟自由贸易区在15年内分三期将内部关税降至5～0%，北美自由贸易区大部分产品在5～10年内取消关税和非关税壁垒以及开放金融和服务业市场，澳新紧密经济联盟规定在12年内逐步削减有形贸易和无形贸易的进口关税和国内竞争限制，都是迅速行动的例证。[①b]
三、次区域安排给APEC进程带来的问题
地区主义发展的风险是人们害怕将稀缺的资源从多边贸易体制转移到区域集团的经营，从而导致区域集团间的摩擦以及对排除在集团外的第三方产生不利影响。APEC内的次区域安排也同样面临这样的潜在风险。是使次区域安排成为APEC经贸合作的基石还是绊脚石，或者说次区域安排对APEC的互补效应大还是替代效应大，要取决于许多不确定的因素，比如世界贸易组织多边贸易体制和成果的影响、东亚国家和地区经济增长的潜力和保持外向型经济的能力、发达国家之间以及它们与新兴工业化国家之间发展的不平衡性、APEC的磋商机制和争端解决机制，各成员国对APEC合作的信心和耐心等等。但单就乐观的情况看，次区域安排也将会给APEC进程带来以下四个问题：
1.免费搭车。由于APEC方式奉行“开放的地区主义”，“坚决反对建立一个有悖于全球自由贸易目标的内向型贸易集团”，意味着成员国可以与区外国家或组织达成协议。大阪行动议程还明确“考虑在自愿基础上将次区域安排产生的关税和非关税削减及消除的好处扩大给所有APEC经济体”。如果在市场准入方面坚持无条件最惠国待遇的优惠转让，就产生区域外国家和接受次区域安排优惠的APEC其他成员国“免费搭车”的问题，从而可能使原有的贸易和投资流向发生不利于APEC次区域外没有得到相应优惠的第三国的逆转。
2.轴心－外围安排。假设A、B、C三个国家，它们形成区域安排有两种选择，一是三国组成自由贸易区，二是A国作为轴心国分别与B、C两国达成优惠贸易协定，即所谓轴心－外围安排。相比而言，后者给三国带来的总收益较小，而且轴心国家A以外围国家B、C的损失为代价得到比组成自由贸易区情况下更大的好处，因为A能从B、C免税进口投入品以降低成本，并根据协定自由进入B、C市场，使A在三国市场上都享有竞争优势。而B、C两国间因为存在市场壁垒而发生贸易和投资的转移损失，在与A国的竞争中处于劣势。[①c]如果次区域组织按照有条件最惠国待遇转让优惠给APEC外经济体，相当于APEC内次区域组织与其达成新的优惠贸易安排。这样就会造成新歧视，使原有次区域安排的国家获益，而次区域安排外的APEC其他成员国遭受损失，陷入上述轴心－外围安排的困境。比如作为非APEC成员的中南半岛国家今年7月即将加入东盟自由贸易区，北美自由贸易区也准备于2005年延伸到西半球34个国家，墨西哥、智利与许多APEC外拉美国家都有区域协定。由于APEC延长了接纳新成员资格的冻结期，不排除积极谋求加入的秘鲁、俄罗斯、越南等国加速次区域安排进程或作为外围国家与APEC成员国间建立新的次区域组织。
3.期限和内容的搭配。茂物宣言称“工业化经济体实现自由开放的贸易和投资的目标不晚于2010年，发展中经济体不晚于2020年”，北美自由贸易区、美洲自由贸易区、东盟自由贸易区根据协定建成的时间分别是在2002年、2005年和2008年。那么，在此期间内如何协调次区域安排的贸易和投资自由化与APEC的单边行动方案的步伐呢？如果前者比后者速度慢，前者就失去了实施的意义，反之则需要APEC其他成员在可比原则下的互惠减让进程。一般来讲，次区域组织的时间表要快于APEC总体进程，所以当它们建成时如何促使其成员国继续“（为APEC的）长远目标作出持续、重要的贡献”呢？此外，不同次区域安排在投资、竞争政策、政府采购、放松管制及争端调解等领域的规定不尽相同。比如美国立法规定，当北美自由贸易区协定条款与其他国际协议发生冲突时实行“区域主义优先”的原则，所以怎样将它们统一到APEC的集体行动框架下来也将是遇到的问题。
4.原产地规则。次区域安排向APEC以外国家和集团的扩展，或在APEC范围内的扩大增加了对控制享受优惠待遇的原产地规则的实施难度。不同次区域安排不仅在原产地规则的标准上不完全统一，而且就某个次区域安排来说（如北美自由贸易区），原产地规则在普惠制、反倾销和反补贴、政府采购等不同领域采用的标准也存在差别，本地区跨国公司的投资行为也使判断进口产品的制造国更加困难。这就要求APEC成员利用已有的税号加工标准或增加值标准确保统一、公正、透明和有预见性的规则的制定和实施。在各成员逐步削减关税的基础上，缩减它们之间的差距是解决原产地监督难题的一个有效方法。
总之，对次区域安排的监督和管理应提到APEC总体进程的议事日程上来。适当控制次区域安排多元交叠式的发展，约束对区外国家无条件最惠国待遇的优惠转让，恰当选择新成员的加入方式，将次区域组织的时间表和差别规则纳入APEC行动议程的框架内，以使次区域安排走上积极推动APEC经济合作的良性轨道。
注释：
①aAPEC成员国智利和墨西哥于1991年建立了智墨自由贸易区，但由于贸易和投资额有限而影响相对较小。
②a《APEC和世界贸易》，C·弗来德·伯格斯坦，《外交》，1994年，5～6月号。
①b《东盟国家市场经济体制》，刘重力，衣维明主编，兰州大学出版社，1994年；《区域性国际经济一体化的比较》，伍贻康，周建平主编，经济科学出版社，1994年。
①c详细证明和推导参见《轴心－外围体制和自由贸易区方式下的贸易和投资》，罗那德·J·沃那考特，《世界经济》，1996年第19卷，第2集。＊