完善村级会计委托代理制度问题探讨，本文主要内容关键词为：村级论文,委托代理论文,制度论文,会计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村级会计代理制作为一种会计制度至今已运行十年有余，从制度的发展规律考察，制度的自我完善或阶段性变迁如果不能适应经济与社会发展的新环境，必然导致制度低效率或无效率。制度生命周期理论表明，任何社会都不存在完美无缺的制度形式，每一种制度都处于产生、发展和完善并最终走向衰亡的历史过程。一种制度的效率到达最高点后，如果缺乏自我完善，制度边际效用必然走向递减，甚至成为阻碍工作的羁绊。
一 村级财务管理机制变迁回顾
村级会计委托代理制的产生过程，并不是突发的，而是在各种农村财务管理制度的不断更替和完善中产生的，是在制度变迁和完善的过程中登上农村财务管理的历史舞台的。
（一）村账村管模式
所谓“村账村管”，是指由全体村民（社员）委托聘用的村委会聘请村财务人员进行农村集体经济组织的财务会计管理工作，业务上受乡镇农经站（或财政所）的指导和监督，村财务会计人员对村委会负责，村委会对全体村民（社员）负责的农村财务会计管理模式[1]。该模式最早出现于改革开放初期家庭联产承包经营责任制时期，当时，广大农村地区大都采用这种传统的模式进行村级财务会计管理模式工作。这种委托代理关系下村级财会人员依附性强、稳定性差、会计监督职能无法正常发挥，在一定程度上造成了农村会计信息的失真和虚假会计信息的泛滥。
（二）农村会计委派制
村级会计委派制是指由乡镇政府统一招聘财会人员，经集中培训，再委派到辖区各村开展财会工作的一种治理机制。村级会计委派制发端于1989年的湖北省老河口市，于1995年在全国渐行铺开，1999年前后在陕西、广东、江苏、河南等省份广泛推行。至今，村级会计委派制与村级会计代理制构成了我国村级会计核算最主要的两种治理机制。
会计委派制运作机制下，一般在乡镇设立村级会计服务中心，负责驻村会计的培训、委派、考评，同时在县(市)农经站设立财务总监，负责服务中心的业务指导。村一级设会计站，负责具体的会计工作。驻村会计的人事关系隶属于会计服务中心。村级会计委派制是委托代理理论和管理者财务思想在农村财务治理中的运用。相比于联村会计集中办公制，委派制强化了来自管理与业务部门的监督和指导。
（三）农村会计代理制
农村会计代理制是指村级有关会计核算、财务管理等工作授权给相关代理机构负责的一种农村财务会计管理模式，农村会计代理的范围包括辖区内的村民（社员）委员会、村集体经济组织、独立核算的村民（社员）小组以及含有村集体经济成分的社区居民委员会等。农村会计代理制发展到今天，主要有“村资乡管”、“村账乡管”和“村账乡（镇）双代管”等几种代理形式。
（四）村级会计委托代理制
村级会计代理制是在保证村集体经济组织所有权、使用权、审批权、监督权不变前提下，经村民会议授权，由村集体委托乡镇会计代理中心进行会计代理的一种治理机制。这一机制最初发端于1998年的浙江慈溪，并于2002年在全国铺开。它是浙江、福建、山东、辽宁、河北等省份农村的主要核算机制。实践表明，这一机制明显提高了农村财务治理的规范化水平，尤其使财务的预算、控制、决策与披露功能得到了有效发挥，也使财务公开成为可能。村级会计乡镇代理制实质是通过业务代理加强会计外部监督。
二 影响村级会计委托代理制因素分析
（一）村级会计委托代理制积极因素
1.村级会计委托代理制交易费用最低
农村会计委派制与“村账村管”这种财务管理模式相比，增加了一块招聘选拔费用，而减少的费用不明显。实行农村会计代理制后，增加的制度运行费用有乡镇代理机构的设置费用、代理会计的人员费用和日常办公费用，减少的费用主要是村里不需要做账和管钱，在日常办公费用上也有所减少。实行村级会计委托代理制后，增加的制度运行费用种类与上面两个管理制度相似，也是乡镇代理机构的设置费用、代理会计的人员费用和日常办公费用，但同村账乡代管或农村财务双代管相比，增加了签订委托协议的费用，这个费用主要是召开村民（社员）代表会议的费用。同时也看到，计算机技术的引入使村级会计委托代理制减少了大量的人员费用，从村里讲，村级会计委托代理制实行后，撤销了村会计，每个村在减少日常办公费用时，又可以减少村会计人员费用，如果考虑规模效应，这笔人员费用将是一笔不小的数目。从以上分析来看，三种管理模式的交易费用大小可以排列为：农村会计委派制＞农村会计代理制＞村级会计委托代理制。由此可见，村级会计委托代理制交易费用最低。
2.村级会计委托代理制绩效明显
浙江省社科院的一位研究员曾对浙江省上虞市实施村级会计委托代理制的效果进行过调研，他认为，村级会计委托代理制是我国农村基层民主建设的一项重要的制度创新，村级会计委托代理制的实施，落实了村民（社员）的知情权、监督权和决策权，上访信访大幅度下降，农村社会稳定，干部廉洁自律的规范性增强，村级资产管理的有效性提高，村民（社员）参政议政的积极性调动。总结浙江省部分县（市区）对村级会计委托代理制实施效果的评价，可以归纳为：促进了各项财务制度的落实，杜绝了村级财务管理混乱现象的发生；提高了村级会计工作的效率和队伍的素质，有力规范了村级会计核算；严格控制了非生产性开支，有力促进了集体资产的保值增值和村级集体经济的发展壮大；提高了农民参政议政的积极性，有力促进了基层民主政治建设；密切了党群干群关系，有力促进了农村党风廉政建设和农村社会稳定。
（二）村级会计委托代理制制约因素
从村级会计委托代理制开始萌芽到今天的普遍实行，毫无疑问取得了很大的成效，当然问题也是显而易见的。目前推行的村级会计委托代理制存在的制约因素主要集中在以下几个方面。
1.制度环境的制约
制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。村级会计委托代理制是一项制度安排，其创新模型受到我国农村集体资产管理体制大环境的制约[2]。我国集体资产制度的特点是一个集体范围内的资产为该集体全体成员共同所有，但任何个人都不能单独占有或声称拥有某部分资产的所有权，权利的整体性和不可分性是这种制度安排的基本特点。集体资产虽然名为“集体”，但根据产权类型的划分，它其实是一种社团产权或公共产权。社团产权的产权主体限于某一社区，其排他性仅仅体现在对社区外部。虽然每个人都无权声称资源属于自己，但可以自由使用资源为自己服务，由此而产生的边际成本总是以平均数的形式由全体成员平均分摊，因而可能造成对资源的滥用，却无人去关心共有资产的安全和增值。
2.实施机制不够完善
制度由社会认可的非正式约束、正式约束和实施机制三个基本要素构成。剖析村级会计委托代理制的制度结构，存在着以下三个不完善的地方。
（1）正式约束中缺乏惩罚原则。从村级会计委托代理制度的制度构架中看，对分工中的“责任”规则以及每个单位和个人可以干什么、不可以干什么的规则都作了明确的界定，但对违反规则后要付出什么样的代价却没有明确规定，比如乡镇会计委托代理服务机构不履行职责该怎么办，村经济合作社不及时报账又该怎么办等等，都没有明确规定，这就有可能造成监督乏力。
（2）没有强硬的实施机制。在村级会计委托代理制制度构架中，制度推行的费用大部分需要县、乡镇两级财政解决，特别是乡镇会计委托代理服务机构的办公场地、相关硬件设施以及平时正常工作经费由乡镇政府解决。为此，县、乡镇在推行过程中就会考虑到自己的实施费用和收益，加上有些县在财政上并不宽裕，就不得不降低维护实施机制的费用支出，虽然上级政府文件具有震慑作用，但实施机制还是有可能被“软化”。同时，还要看到代理会计的工资福利有一部分来自于村级统筹，这就容易使代理会计与村干部成为利益共同体，妨碍制度的正常实施。
（3）不能有效防范机会主义倾向。新制度经济人具有机会主义倾向，在村级会计委托代理制度中，乡镇领导与村干部最具有机会主义倾向。虽然村级会计委托代理制度已经解决了“管钱”的问题，但当乡镇财政资金缺乏的时候，乡镇领导就有可能利用权力“威胁”村干部或与村干部成为利益共同体而挪用村级资金。
3.实际操作层面制约因素
（1）代理中心运行经费缺乏保障。现行代理中心运行经费依靠乡镇街道经费结余、金融部门信贷维持中心的办公经费和人员经费。大多数代理中心的电脑设备已经陈旧老化，不能适应网络、远程监控、财务公开的需要。运行经费成为提高会计代理工作质量、发挥代理中心应有功能的“瓶颈”[3]。
（2）代理机构人员待遇偏低，队伍不稳。业务素质偏低，工资待遇低，员工流动周期短，代理工作质量因此无法保证。根据浙江省调查，在调查的会计中兼职会计占比达40％，多重工作使其业务素质也难以提高。调查中发现：从专、兼职会计到各村报账员，整个代理系统的相关人员因工作待遇、选聘标准等问题，致使职业素质始终无法提升[3]。
（3）部分村庄通过设立村办企业规避财务监督。调查发现，有约15％的村集体通过设立村办企业，将村集体资金转移到村办企业，以此逃避财务检查监督。目前政府相关部门对村办企业的财务监督相对薄弱，村办企业往往缺乏规范的财务建制。因此，一些村集体通过设立村办企业方式以达到规避财务监督之目的。
（4）村级财务审计乏力。村级财务审计主要由农经管理部门进行，但农经管理部门一方面缺乏专业审计知识与能力，审计质量难以保证；另一方面农村审计由原来的委托审计转变为政府强制审计后，审计经费缺乏保障，大多数县区都未将审计经费列入财政预算，造成村级财务审计因经费匮乏无法正常工作，一些农村的财务情况多年得不到审计。
三 完善村级会计委托代理制对策
（一）明晰集体资产产权，深化农村产权制度改革
农村集体资产是广大农民原始投入和多年来辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。农村集体资产所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、平调、挪用。要明确集体资产和国有资产以及各集体经济组织资产之间的界限。在村民（社员）委员会与村集体经济组织职能彻底分离后，相应的资产产权也要予以明晰。对农村集体资产的界定应遵循以下原则：谁投资、谁所有、谁受益的原则；尊重历史、平等协商和有利监管的原则；维护农村集体资产的完整性，有利于促进农村集体经济的改革与发展的原则；保障各类投资者和劳动群众的合法权益，有利于促进多种所有制经济共同发展的原则。
（二）完善村级会计委托代理制配套制度体系建设
一是完善村经济合作社财务管理和民主理财制度。各村必须根据上级规定的农村经济合作社财务管理制度和有关政策，制定和完善符合本村实际且具有可操作性的货币资金管理、财务开支审批等方面的财务管理制度；建立健全民主理财小组，明确职责和权限。二是加强村货币资金、收款收据、村级公务规范接待、村级建设项目招投标制度和承包合同的管理，严禁出借集体资金和为他人作贷款担保，擅自出借或进行担保的，由责任人承担一切责任。三是建立和完善镇会计服务站工作制度和内部监督制度。会计服务站会计必须坚持原则，按制度办事，在入账前要严格审核，对不符合规定或手续不齐全的要坚决予以退回或补办手续；全面实施村级财务电算化，逐步实行村级财务核算网络管理，全面推行农村财会基础工作规范。
（三）完善村级会计委托代理制实施机制
村级会计委托代理制度是一种比较有效的农村财务管理制度，因此，应该努力提升制度安排的执行水平和执行力度。首先，保障运行经费，要加大对执行机构经费投入的力度，使其有足够的经费和人员来保证制度安排的有效实施。经费的解决应该主要由乡镇及行政村统筹。第二，要加强对制度安排执行者的资格认证制度、监督制度、错误追究制度和奖励制度等相关制度建设，确保他们能忠实有效地履行职责。第三，要加强对制度安排执行者的专业技术教育和职业道德教育，提升他们对有关制度的社会科学知识水平、认同感和使命感，以在全社会形成按制度办事、不徇私情的良好风尚。其中，职业道德建设有利于形成良好的非正式规则的环境，为村级会计委托代理制度的实行创造良好的外部制度环境。第四，要确保制度公开、公正、透明。坚持一视同仁和公平、公正、公开的原则，使相关条款和信息透明、公开，并要接受群众的监督和相关机构的稽查，以维护制度执行的公正性、普适性，充分发挥制度的可预期性功能。第五，要加大对制度安排的执行力度。一方面，对违规违约者的惩罚规定要从严，以充分发挥制度或法律的震慑作用，使违约成本低于违约收益而诱致的违法违规行为降低到最低限度；另一方面，要加大对已经认定的违法违规行为（如已经审结的案件）的执行力度，并努力降低执行的成本（如对村级经济案件中的受害者的讨偿成本），以维护制度和法律的尊严并增强社会公众对制度和法律的信心。最后，加强对乡镇会计代理行为的审计[3]。建立由农经、财政、审计、会计人员共同参与的审计组织。由农经部门牵头并负责村集体会计事项，财政负责国家拨款与补助性审计，会计事务所负责会计业务审计，审计部门负责审计规范、技能与方法；落实审计经费。将乡镇会计代理审计预算经费纳入当地乡镇或县财政预算。
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