中国首次反倾销措施执行效果评估，本文主要内容关键词为：首次论文,中国论文,措施论文,效果论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年中国首次依法对进口新闻纸（注：本文研究的新闻纸主要以松木、冷杉、云杉、桉木为原料，物理性能为白度60，平滑度30。新闻纸按用途不同，分为卷筒纸和平板纸，主要用于印刷报纸、刊物等。中国新闻纸的关税税则号为48010000，本文引用的海关统计数据依此税则号为准。）采取了反倾销措施，截至2003年5月底，中国已经发起了23起进口反倾销调查，涉及造纸、钢铁、化工等重要行业。按照中国有关反倾销法律法规规定，首次对进口新闻纸的反倾销措施最迟将于今年7月10日进行期终复审，以决定是否对来自特定国家的进口新闻纸继续征收反倾销税。中国反倾销措施的执行情况如何，是否达到了保护国内产业的目的，反倾销工作还存在哪些问题，现行的反倾销法律法规体系、工作程序和工作力度应做哪些调整等等，都是亟待学术界回答的问题。
一 反倾销措施对产业救济的分析评估方法
（一）反倾销措施的合法性
随着关税降低及非关税壁垒的逐步减少，尤其是配额、许可证等限制进口措施的限制使用，反倾销逐步演化为世界各国普遍采用的维护公平贸易环境、抵制不公平竞争的重要手段之一。世界贸易组织(WTO)有关协议规定，倾销是指一国商品以低于其国内贸易正常价值的价格进入进口国市场。对于确实存在倾销，并由此对进口国国内产业造成损害的倾销产品，可以采取反倾销措施，如征收反倾销税，或在进口国政府与出口商之间达成限制低价的价格承诺，以此阻止倾销产品对进口国产业的进一步损害。因而反倾销措施是WTO允许各成员采用的保护国内产业、抵制非公平竞争的贸易救济手段，是WTO赋予进口国自我保护的一项合法权利。这主要体现在WTO反倾销协议（《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协议》）的相关规定中。
WTO的有关规则只有在其转化为国内法规时，反倾销措施才能显示出制度安排的合理性和法律运用的正常性。1997年3月中国颁布了《反倾销和反补贴条例》，同年12月，对进口新闻纸开始反倾销立案调查，并最终裁定对原产于加拿大、韩国和美国的进口新闻纸征收反倾销税。随着中国反倾销实践的启动和成功加入WTO，2002年初中国重新制定了《反倾销条例》。此外，原外经贸部和原国家经贸委作为反倾销的政府主管部门，也颁布了一系列行政规章。
（二）反倾销措施对产业救济的短、长期效应
一国对进口产品征收反倾销税，可以提高进口产品的价格，减少进口数量。但是反倾销措施是一项临时性的保护措施，在每次征收反倾销税或者达成价格承诺之前要进行申请、立案、调查、初步裁定和最终裁定等程序，征收反倾销税之后还要进行期中复审、出口商复审以及期终复审（也称“日落”复审）等程序。这是一个相当复杂的过程，对进口产品的价格和数量有很大的影响。因此，分析征收反倾销税对进口产品和国内相关产业的影响不仅要考虑短期效应还要研究长期效应（王世军，2003）。
（三）反倾销税率和差别待遇对进口产品的影响
国外反倾销调查实践表明，不同国家和地区的反倾销立法精神对产业和经济的影响是不同的。如美国的反倾销实践是兼顾国别和企业，即对不同国家、同一国家的不同企业认定倾销后，征收不同税率的反倾销税，实行差别待遇。欧盟的反倾销实践是突出国别，即对不同国家采用不同的反倾销税率，而对同一国家的不同企业采用同一反倾销税率。与美国反倾销调查类似，中国是针对不同国家和同一国家的不同企业采用具有差别的反倾销税率。
（四）反倾销措施中的规避行为问题的后续影响
20世纪80年代后期，反倾销措施被广泛扩展。以美欧为代表的发达国家纷纷修改其反倾销立法，增加了反倾销规避与反规避的内容。反倾销规避（注：在乌拉圭回合谈判中，由于广大发展中国家的坚决反对，没有在WTO协议中写入反规避条款，仅在部长宣言与决定中写了一个“反规避决定”。从保护国内产业趋势和国际反倾销的发展来看，WTO设立反规避条款是顺理成章的。）是指一国商品被另一国征收反倾销税后，出口国通过符合法律规定的形式与手段来减少或避免被课征反倾销税的方法和行为，也指通过相似商品的贸易转移，第三国替代被征收反倾销税的出口国继续向采取反倾销措施的国家出口商品的行为（唐凌、李春杰，2003；方潇，2002）。中国《反倾销和反补贴条例》第35条以及《反倾销条例》第55条虽然规定可以采取适当措施防止规避反倾销措施的行为，但过于简单，对规避的认定和反规避措施的具体操作没有明确的规定，从而使得条款失去现实意义。从美欧反倾销的实践来看，反倾销措施执行的后续影响就是规避行为的贸易转移，它大大削弱了反倾销的贸易救济效果。
（五）反倾销措施中的公共利益问题
《公共政策词典》给公共利益的定义是，公共利益指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利（克鲁斯克、杰克逊，1992，中译本）。相应地，我们认为，反倾销“公共利益”指的是在采取倾销幅度认定、产业损害标准以及反倾销措施时，不能只考虑受到损害的国内产业利益，还要重视公众利益尤其是消费者与用户（包括中间生产商）的利益。中国对进口新闻纸采取反倾销措施，同样也涉及到公共利益问题，因为反倾销措施加重了新闻纸的税收负担，有可能对下游产业造成不利影响，损害下游产业的竞争力。也就是说，考虑到“公共利益”，反倾销措施不能为了保护一些落后的上游产业的利益而削弱增值大的下游产业的竞争力。
二 反倾销之前新闻纸进口及国内产业受损害情况
根据WTO《反倾销协议》规定和中国反倾销条例的立法精神，实施反倾销措施必须具备三个基本条件：倾销、损害、倾销与损害之间的因果关系。WTO《反倾销协议》和中国《反倾销和反补贴条例》以及《反倾销条例》均规定，进口产品对国内产业造成实质损害的确定应依据肯定性证据，并应审查以下内容：
第一，进口产品倾销的数量情况，包括调查期内被控产品的进口绝对数量或相对于进口成员国内生产或消费的相对数量，是否较此前有大量增长。据中国海关统计，1996年加拿大、韩国和美国向中国出口新闻纸为中国总进口量的56.5%；1997年则上升为61.8%。从表1可以看出，1996年和1997年从其他国家进口的数量总和分别为15.5万吨和17.3万吨，而从加拿大、韩国和美国这三国进口的数量分别为20.1万吨和28万吨。
表1 中国采取反倾销措施前的新闻纸进口量 万吨
总进口量 从美、加、韩
从美、加、韩进口的数量
进口的数量
占总进口量比例(%)
1995
4.7 1.8 38.3
1996
35.620.1 56.5
1997
45.328.0 61.8
资料来源：商务部：《国家进出口统计信息系统》，相关年份。
第二，进口产品的倾销对国内市场同类产品价格的影响，包括调查期内是否使进口方同类产品的价格大幅下降，或在很大程度上抑制价格的上涨，或抑制本应该发生的价格增长。加拿大、韩国和美国在大量对华出口新闻纸的同时，不断降低其价格，以谋取更多的市场份额。1997年中国自加拿大、韩国和美国三国进口的新闻纸价格分别比1996年下降10.8%、7.8%和15.3%。在大量国外新闻纸向中国市场低价出口后，国内九家新闻纸厂新闻纸销售价格逐渐下降，其平均价格1997年比1996年下降9.1%（原外经贸部，1999）。
第三，进口产品的倾销对国内相关产业与产品的影响。其中应考虑和评估所有影响产业状况的有关经济因素和指标，包括销售、利润、产量、市场份额、生产率、投资收益或设备利用率的实际和潜在的下降；影响国内价格的因素；倾销幅度的大小；对流动资金、库存、就业、工资、增长率、筹措资本或投资能力的实际和潜在的消极影响等。加拿大、韩国和美国新闻纸倾销行为对中国国内产业造成的严重影响，具体表现在具有行业代表性的国内九家新闻纸厂（注：分别是吉林造纸公司、广州造纸公司、宜宾纸业股份公司、江西纸业公司、岳阳造纸公司、石砚造纸厂、齐齐哈尔造纸厂、鸭绿江造纸厂和福建南平造纸厂。）的经营指标上：一是产量急剧萎缩，1997年总产量比1996年减少15.5万吨，减幅达20%。二是销售量和销售收入下降，1997年九家新闻纸厂的总销售量与1996年相比，减少幅度为22%；总销售收入1997年与1996年相比减少26%。三是价格被迫大幅下调，新闻纸销售价格1997年比1996年下降9.1%。四是库存剧增，1996年比1995年增长417%，1997年末比1996年增长175%。五是开工率严重不足，生产能力大量闲置，1997年九家新闻纸厂平均开工率仅67.8%，比1996年下降了27个百分点。由于进口新闻纸的低价冲击，国内新闻纸产业利润下降，多数企业陷入严重亏损境地，导致国内新闻纸产业的失业率大幅度上升，就业人员的平均工资水平日益下降（原外经贸部，1999）。
同时，中国反倾销调查机构对可能使国内新闻纸产业受到损害的其他因素进行了调查，主要有：(1)需求变化。由于经济的发展，国内新闻出版业得到发展，国内对新闻纸的需求稳步增长。根据原中国轻工总会的统计，全国新闻纸总需求量1995年为82.7万吨，1996年为90.3万吨，1997年为105.8万吨。1996年新闻纸的总需求量不但没有减少，而且比上年增加了9.1%，1997年比上年增加17.2%（原外经贸部，1999）。(2)消费模式。新闻纸对于新闻出版行业是必不可少的，目前在中国境内新闻纸没有可替代产品。因此，不可能由于其他替代产品的出现而导致国内新闻纸市场的萎缩。(3)国内外竞争。国内新闻纸产业多年来经过不断的技术改造，其产品与进口被控倾销产品在性能、质量上有很大相似性。(4)不可抗力因素。国内新闻纸生产企业未发生自然灾害及其他不可抗力影响，生产设备状况正常。调查表明，国内新闻纸产业所受损害并非以上因素造成。如果加拿大、韩国和美国新闻纸产品与国内新闻纸进行公平竞争，中国新闻纸产业不会遭受如此严重损害。
鉴此，九家新闻纸厂代表中国新闻纸产业向原外经贸部提出反倾销调查申请。经过调查、初裁和终裁，最终认定加拿大、韩国和美国大量低价倾销新闻纸对中国新闻纸产业造成了实质损害，倾销与产业损害之间存在直接的因果关系，决定对上述三国的进口新闻纸征收9%-78%幅度不等的反倾销税。
三 反倾销措施对新闻纸产业的影响及其评估
反倾销调查开始后，新闻纸的进口价格开始回升。加拿大、韩国和美国新闻纸低价倾销的行为基本停止。从数量上看，中国自上述三国进口新闻纸由1997年的28万吨剧减至2000年的0.37万吨和2002年的不足千吨（见表2）。相应地，中国新闻纸总进口量也由1997年的45.3万吨减至2001年的20万吨，下降了55.8%。从进口金额看，中国自上述三国进口新闻纸由实施反倾销措施前占新闻纸总进口额的50%以上，剧减至2000年的1.8%和2002年的0.6%。
在中国实施反倾销措施后，国内新闻纸生产企业通过采取提高竞争力的有效手段，生产经营状况明显改善，生产下降趋势得到遏制，销售量出现回升，价格下降趋势得到抑制，库存开始下降，平均开工率上升。同时，新闻纸企业普遍通过技术改造扩大了产能并提高了产品质量，上缴国家税收增加，工人失业率降低，工资逐年增加。一些企业利用反倾销措施实施后进口量大幅减少的有利时机，完善企业法人治理结构，从而进一步提高了市场竞争力（反倾销经济效果课题组，2003）。以上数据和事实表明，反倾销措施为国内新闻纸企业的发展营造了公平竞争的市场环境，其产业救济效果是显著的。
表2 中国采取反倾销措施后的新闻纸进口情况 万吨、万美元
2002年
2001年
2002年
2003年
1-4月
总进口量
21
15208
从美、加、韩进口数量 0.37 0.100
总进口额 119799306 9434 3504
从美、加、韩进口的金额 213 4552
24
资料来源：商务部：《国家进出口统计信息系统》，相关年份。
虽然反倾销措施对于国内产业和经济健康发展起了重要作用，中国首例反倾销措施也取得了较好的经济和产业救济效果，但是我们应该认识到，反倾销不是包治百病的良药，需要对其进行冷静客观地评估。
（一）反倾销措施的短期效应和长期效应分析
反倾销措施对进口新闻纸影响的短期效应和长期效应可以通过分析新闻纸的进口额与反倾销措施的关系来实现。新闻纸进口额与反倾销措施的关系表现为三个阶段。
第一阶段：进口反倾销调查前的贸易额快速增长阶段。这一阶段表现为中国新闻纸进口的数量和金额急增而单价下降。1996年加拿大、韩国和美国向中国出口新闻纸比1995年分别增长7.4倍、156倍和13.4倍；1997年上述三国向中国出口新闻纸比1996年又分别增长54%、31%和16%。根据海关统计的数字，1996年加拿大、韩国和美国三国向中国出口新闻纸价格分别比1995年下降9.7%、36.6%和30.1%。1997年上述三国向中国出口新闻纸价格分别比1996年下降10.8%、7.8%和15.3%。
第二阶段：进口反倾销初步裁定和最终裁定时期的贸易额下降阶段。这一阶段的表现正好与第一阶段相反，中国新闻纸进口的数量和金额稳步下降而单价有所回升。据海关统计，来自上述三国的新闻纸平均进口价格由1997年的最低点480.5美元／吨回升至1998年的607.2美元／吨，进口价格上升了26.4%；新闻纸的总平均进口价格由1997年的最低点478.5美元／吨回升至1998年的594.8美元／吨，上升了24.3%。
第三阶段：征收反倾销税以后的恢复调整阶段。第一阶段表现为进口的数量和金额回升。具体来看，不同国家的表现不同。美国、加拿大和韩国新闻纸的进口额在经过第二阶段持续一年的下降后，在第三阶段没有恢复到第一阶段的水平，说明反倾销对新闻纸进口的影响具有长期效应。也就是说，针对特定国家的倾销行为实施反倾销措施，可以保护国内市场和弱质产业，是一种有效的贸易救济手段。但是，从实施对象看，反倾销措施针对性较强，仅涉及部分出口国家和地区，而不是像一般保障措施面向所有国家和地区，所以，反倾销措施对第三国出口的影响具有短期效应，从表3中我们可以看出，在经过第二阶段被征收反倾销税的美国、加拿大和韩国对华出口持续下降后，来自俄罗斯、瑞典、芬兰和菲律宾等第三国的进口新闻纸迅速占领了中国新闻纸进口市场份额。
（二）反倾销税率和差别待遇对进口产品影响的分析
反倾销税的税率高低对新闻纸进口的影响并不显著。自1999年6月起，中国对原产于加拿大、韩国和美国的进口新闻纸分别征收税率为57%-78%、9%-55%和78%的反倾销税，2000年上述三国对华出口新闻纸贸易额分别为75万、93万和45万美元；2001年分别为38万、1万和6万美元；2002年分别为18万、4万和30万美元；2003年1-4月分别为17万、1万和6万美元（见表3），征税率较低的韩国对华出口新闻纸反而下降至几乎为零，征税率较高的加拿大和美国对华出口新闻纸波动较大。
对不同国家和同一国家的不同企业实行差别待遇与实行同等待遇的反倾销税率对新闻纸进口的影响基本上是一样的。中国对韩国和加拿大实行差别待遇而对美国则实行同等待遇的反倾销税率（注：反倾销税率分布情况：加拿大的豪森纸浆纸业公司为61%，雄师集团为59%，太平洋纸业公司为57%，阿维纳公司、芬利森林工业公司和其他加拿大公司为78%；韩国的韩松纸业公司为9%，其他韩国公司为55%；所有美国公司为78%。），但二者受到反倾销措施的影响区别并不明显。
（三）反倾销措施中的规避行为分析
反倾销中的规避行为实质上是一种变相的倾销行为。虽然规避行为主体所采取的贸易方式或生产方式有别于原倾销行为，但规避行为所针对的产品与反倾销针对的产品存在一定的相似性。另外，规避行为发生的时间总是在发起反倾销调查之后或者是征收反倾销税之后，与原倾销行为发生的时间呈现一定的连续性。同时，产业损害方面具有关联性。原倾销行为所造成的损害本来可以通过征收反倾销税得到补救，但是由于第三国规避行为的实行，使征税手段无法发挥预计的贸易救济效果。
2001年至今，韩国几乎没有对中国出口新闻纸，但是其在菲律宾的合资企业对华出口新闻纸增长幅度较大，2002年占中国新闻纸进口总额的10.6%；日本、俄罗斯、瑞典、芬兰和挪威等第三国2002年对华出口新闻纸分别占中国新闻纸进口总额的21.6%、15.9%、10.1%、9.3%和7.7%。上述六国的市场份额合计为75.2%，取代了加拿大、韩国和美国曾经在中国新闻纸的市场份额。可见，在新闻纸反倾销案中，韩国转移生产的规避行为以及日本、俄罗斯、瑞典、芬兰和挪威等第三国的规避行为，部分抵消了反倾销措施的实施效果。
表3 中国进口新闻纸主要来源国贸易额 万美元
国家 2000年2001年 2002年2003年
1-4月
总额 11979 9306
9434 3504
加拿大 7538 1817
韩国
931
4 1
美国
456 30 6
日本 3384 3027
2041
470
俄罗斯3855 2426
1497
741
菲律宾1373 1744
1003
277
瑞典
414
286954
725
芬兰
243
65 874
117
挪威
640
513730
376
资料来源：商务部：《国家进出口统计信息系统》，相关年份。
如何权衡规避行为在反倾销措施中的利弊大小是一大难题，而中国新制定的《反倾销条例》并没有对反倾销措施中的规避行为做出明确规定。按照国务院机构改革方案，商务部的职责之一是负责组织协调反倾销、反补贴、保障措施及其他与进出口公平贸易相关的工作，建立进出口公平贸易预警机制，组织产业损害调查等。适应形势发展的需要，应及时修改和完善《反倾销条例》，对反倾销规避行为的约束提供较为具体的操作标准，如规避行为的法律定义、规避行为发生时间的认定以及对此应采取何种措施等。
（四）反倾销措施中的公共利益分析
公共利益理论主张包括反倾销措施在内的公共政策是对市场失灵的回应。在这一假定中，反倾销调查机构可以代表国内企业和产业对市场做出理性的计算，使反倾销措施的实施符合帕累托原则，也就是说，通过征收反倾销税使进口产品数量降低到合理水平。但是，在存在进口产品垄断或者占市场份额较大的情况下，如果片面考虑对相关国内产业的保护而实施反倾销，这些产品的消费者利益将会受到较大影响。
近年来，作为新闻纸下游产业和消费用户的报刊出版业高速发展。报刊出版业广泛采用先进的高速轮转彩色胶印技术，对新闻纸的质量和档次提出了更高要求。尽管中国新闻纸行业属国家产业结构调整中予以重点扶持的产业，但是新闻纸生产企业的产品质量、生产装备需要更新改造，其产品无法完全适应报刊出版业市场化的需要（注：在生产成本方面，根据对法国一家公司与中国一家生产能力较大、经济效益较好的新闻纸厂家的分析比较，国内厂家的木材原料、能源消耗甚至工资成本都高于法国纸厂，较低的仅为设备折旧一项。由于产品质量方面存在差距，国内对印刷质量要求较高的报刊一直愿选用进口新闻纸。）（余贻骥，1999）。挪威、加拿大等造纸工业发达国家的新闻纸机效能不断提高，新闻纸总效率为92%。国外纸机每厘米宽度的平均生产能力（48.8克纸）为800-1100千克／天，而中国目前老的生产设备仅为300千克／天。国外新闻纸行业劳动生产率约为700-1000吨／人·年，而中国为25吨／人·年（赵美英，2002）。很明显，对进口新闻纸的低价倾销行为征收9%-78%的反倾销税虽然增加中国的税收和新闻纸生产企业的生产者剩余，但将减少报刊出版业的消费者剩余，使报刊出版业获得质量优良新闻纸的费用更高，不利于发展文化产业。
应当承认，反倾销措施主要是保护国内民族产业的利益，而且其意义和作用由此还关系到一个国家的经济基础及其竞争力。因而，在强化产业保护的同时，也应注意对社会公共利益的保护。因为倾销所损害的产业毕竟是局部的，而社会公共利益则关系到全局利益（方潇，2002）。在反倾销复审阶段，反倾销调查机构应当根据消费者剩余、税收和生产者剩余的权重，谋求反倾销措施的社会利益最大化，从而达到实施反倾销措施的帕累托最优选择。
四 结论
对进口新闻纸采取反倾销措施，为中国新闻纸产业创造了公平竞争的市场环境，成功保护了具有重要战略地位的新闻纸产业，使新闻纸企业的发展获得了商机。从一系列数据可以看出，中国首例反倾销达到了预期的经济效果尤其是贸易救济效果。
不容忽视的是，国家既需要消除来自国外的不公平竞争行为，为本国产业的健康发展创造良好的环境，又有义务为本国的消费者和用户提供良好的社会福利。当然，前一种利益的满足必然意味着后一种利益在某种程度的丧失。对进口倾销行为进行反倾销调查和采取反倾销措施，不能只着眼于本国某个行业的局部利益，还要把消费者和用户的利益乃至对市场竞争的扭曲与损害考虑进去，从宏观经济与国民福利的整体利益的角度做出权衡。