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中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1005-460X(2009)06-0015-05
责任政府是一种理想的政府形态，是人类追求法治与民主政治对政府的一种诉求。然而，我们对责任政府的认识并不清晰，责任政府与其他政府形态的根本区别是什么？什么样的政府可以称之为责任政府？诸如此类的基本问题都还没有一个比较一致的理解。这种状况说明理论界对责任政府的认识仍然是模糊不清的，还没有形成一个清晰的责任政府的理想模式。我们认为，责任政府与其他形态政府的根本区别在于责任政府是一个以责任为本位的政府，它在根本上颠覆了传统政府以权力为本位的逻辑，从而实现了责任对权力行使目的的限制，防止公共权力的非公共运用，还为政府权力与机构的合理设置提供了依据，为勘定政府权力的合理边界指明了方向。因此，责任政府建设事实上是政府从权力本位走向责任本位发展的一个历史过程。
一、政府的权力本位与责任本位
传统集权体制下的政府是一种以权力为本位的组织，政府的组织建构事实上是先有权力，然后配置相应责任，并与利益密切挂钩。在这一政治逻辑下，政府官员对利益的谋求就转变为对权力的追逐，政府处于不断扩张权力的冲动之中；同时，政府往往只争权谋利而推诿责任，把权力主要作为谋取私利的手段。人们经常批评政府存在“官本位”现象就是对政府权力本位的形象描述，政府官员的地位、待遇、利益都与掌握的权力大小紧密联系在一起，而与承担的责任与履责情况缺乏紧密的正相关性。针对这一问题，“权责一致”主张就成为民主与法治诉求的重要内容并形成系统的理论体系。该理论认为政府的权力既不是与生俱来的，也不是神授的，而是来自政治授权。政治权力的授予必然伴随着责任的规定，政治权力与政治责任是相互依存的。政府责任可以理解为权力行使主体对权力授予者应履行的义务和承担的职责。因此，政府在拥有公共权力的同时，必须负有相应的责任。这一理论强调政府权责一致性无疑具有重要意义，但并没有把颠倒的责任一权力关系颠倒过来，这一理论的逻辑仍然是先有权力后有责任，权力是政府的基础，责任是对权力的限制与指向。责任政府则要颠覆这种关系，强调责任是政府的基础，权力是政府履行责任的工具，是先有政府责任然后才有政府权力。责任政府不仅意味着责任对权力行使目的的限制，还包含着责任对权力的边界进行勘定。按这一逻辑构建政府责任与权力体系(简称“责权关系”，与“权责关系”的顺序不同)，应该是先设置政府的责任，然后按照政府履责的需要配置相应与必要的政府权力。建立在这一逻辑之上的责任政府遵循的是一种责任本位，政府首先是一个责任主体，是为了履行公共责任而设置的公共管理组织。政府权力则是政府履行责任需要配置的一种必要工具，而不是政府必然拥有的力量。从权力本位走向责任本位，从“权责关系”走向“责权关系”，是政府管理向民主政治的重大回归，是政府与公民两者关系(简称政民关系)从政府为中心走向公民为中心的民主回归。
建立责任政府是民主政治的必然要求，也是法治的制度安排。责任政府起初是资产阶级民主政治的产物。在西方封建社会，一直存在“国王不为非”(The King Can Do No Wrong)和“朕即国家”两种“定律”，国王及其代表的国家和政府不承担任何实体法的责任，君主制的政府不可能对社会和公民负责。国王无责，也不能被控告，享有绝对的主权豁免。而国王领导下的政府作为国王权力的延伸，只对国王负责，而无须对公民负责，政府是不承担诉讼责任的。因此，在集权体制下，政府的逻辑起点是权力，政府组织是先有权力后规定责任。这种体制下，政府官员往往只关注自己拥有的权力，而对自己应负的责任可能漠然视之，并且会把权力作为自己谋取私利的工具，争权夺利成为权力本位下的政府的基本特征之一。以“主权在民”、“公民基本权利神圣不可侵犯”和法制为核心内容的资产阶级启蒙思想和民主主义思想，为资本主义民主国家确立了责任政府的理论基础。按照这一理论，民主政治下的政府必须对公民承担政治责任，其理由根植于民主政治的“委托责任关系理论”。该理论认为国家的一切权力属于人民，由于人民不便直接行使国家权力，因而要靠确立一种合理程序推选人民的代表或官员组成政府，行使国家的管理权。但是，政府及其官员权力的行使，要基于人民群众的同意。人民与政府之间形成了一种“委托责任关系”。人民把权力委托给政府，首先是人民需要政府管理社会秩序，提供公共服务，由于权力是政府履行责任必不可少的工具，人民必须根据政府履行责任的需要赋予相应的权力。政府则向人民负责，如果政府违背人民的意志，损害人民利益，或行使权力超出法定范围，应对人民承担政治责任，直至受到处罚。因此，人民在向政府委托授权的同时，规定了政府应负的责任，并保留了对政府履责情况的监督。
责任政府首先规定政府的责任，并以责任为本位勘定政府权力的约束边界。责任作为本位一方面具有对权力的明示作用，包括对权力的性质、行使范围的明确规定；另一方面，责任作为本位又具有对政府权力的制约作用，政府如果逾越责任界限而谋取私利，责任就会构成对政府越权进行惩罚的依据。政府责任具有广泛的政治、法律和道德内涵，政治责任、法律责任和道德责任是政府责任的基本组成部分。政府由人民选举产生，就须对作为终极权力掌握者的人民负有政治责任，这是政府最基本的政治责任。由于政府是一个组织，政治责任就存在于政府的各层级、各机构之间，存在于这些机构、部门的领导与部属之间。法律责任指的是政府及其官员须在宪法的框架内活动，必须严格遵守法律法规，违反法律法规的行政行为无效直至追究相关责任人的责任。法律责任存在于政府相关部门与政府管理对象之间，是政府对社会和公民所应担负的法定责任。道德责任要求政府及其官员遵守普遍的道德规范，增强工作责任心，情系民众，全心全意为人民服务。政治责任、法律责任和道德责任是责任政府在行使公共权力所担当的义务，它们之间存在差异，但具有内在联系。从行政基本价值角度来看，政府责任本质上意味着政府的社会回应。具体而言，政府责任意味着宪法和法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受政府切实的保障；公民的正当诉求得到政府积极有效的回应；政府的失职渎职与违法行为必须承担法律责任；受政府及其官员公务行为损害的公民，有权提出诉讼并获得赔偿。
责任政府的组织逻辑不仅要求责任先置，还应该责任分置。决策、执行与监督是任何组织的三项基本活动，组织行为的专业化分离是人类分工在组织管理的反映，有利于管理水平的提高。将政府的责任按决策、执行与监督三项基本组织活动进行分置，适应政府管理专业化的特点，有利于政府更有效地履行责任，是责任政府保障有效履责的重要制度基础。在政府责任分置的基础上，政府相应地配置决策权、执行权与监督权。从权力本位到责任本位的发展，要求政府权力跟随责任分置而分离，决策、执行与监督的三责分置必然要求决策权、执行权与监督权三权分立，决策权、执行权与监督权的分离与制衡是政府责任分置的逻辑延伸。决策权、执行权与监督权三权分立体制就成为责任政府三责分置的逻辑结果。
二、公共责任本位：政民关系的民主回归
政府的公共责任本位是对政府权力本位的根本颠覆，是政民关系向民主的回归。政府权力本位是集权体制的基本特征，在权力本位下，政府在政民关系中处于主导地位；在责任本位下，公民在政民关系中处于主导地位，政府作为公共管理机构受公民委托行使权力，是公民的代理人，必须对公民负责。当今，承认对公民负责已成为普遍认同的政治理念，任何政府都会以一定形式承诺对公民负责。但在实际政治生活中，政府有没有真正对公民负责，却是另一个问题，事实上许多政府并没有切实履行对公民负责的承诺。这就提出一个问题，如何保证政府对公民履行责任，使政府真正成为以责任为本位的责任政府。
从责任政府作为一种制度的角度来看，责任政府实质上包含了两重含义：一方面，政府责任是一种工作制度，即政府运用法律和制度的手段，将政府责任具体化、固定化和合法化，以此作为责任确定、责任追究的依据；另一方面，政府责任是国家整体政治法律制度的一部分，政府及其官员的行为受到法律法规的明确规定，并在政治过程中与其他国家机关及其官员发生互相制约的关系。后一种意义上的政府责任即是说，政府及其官员须在政治法律制度框架内活动，一旦违反政治法律制度，试图突破现存的民主宪政架构，其行政行为就将外部受阻，并被追究相应的政府责任。这同样提出一个问题，如何保证政府的权力运行服从责任政府的制度规范。
对责任政府诉求的不断提高与政府地位的不断强化有着密不可分的关系。19世纪末20世纪初以来，西方行政国家蓬勃兴起，行政突破了传统“政治—行政”两分的框架，改变了“行政是政治的奴仆”的从属性质，政府不断获得委托立法权和委托司法权，不断扩大行政自由裁量权，对国家经济和社会生活进行全面的干预。随着政府权能和活动范围的扩展和增强，政府越来越成为主导社会活动的强大力量，政府权力日益成为主宰公民生活的政治力量。与此相应，现代政府变得规模庞大，部门横生，分工细密，职能混乱，冗员众多，带来的最大后果之一就是政府体系内部上下级之间、同级组织各个部门之间、同一部门各个公务员之间的责任关系模糊起来，行政行为失范，行政效率低下，严重影响了政府对公民的回应性，公民对公共政策的影响力越来越小。科层制的建立是在政府规模快速膨胀、管理陷入混乱的背景下提高政府管理水平的重大发展。在科层制的组织结构中，官员与具体的岗位联系在一起，岗位的任务也就是官员的任务。官员只要把岗位的任务、岗位的功能转化为他个人的责任就行了。官员只要承担了岗位规定的职责也就履行了责任，至于职责是否合理对于科层制中的官员无须过多考虑，他们只要按照科层制为他们规定的实体法与程序法行使权力，而无须对法律法规合理性负责，也无须对按法定制度所作出的决定的合理性负责。于是，以责任为中心建构的科层制最后走到了对实际结果不负责的体制。科层制也称为官僚制，本来官僚制是一个中性的名词，但由于官僚制普遍存在不负责的现象，官僚制与官僚主义几乎被视为同义词。因此如何解决科层制的责任问题也正是责任政府建设要解决的重大课题[1]。
《在碎裂的世界中深化民主》一书明确指出，即使在存在保障责任性的制度安排的地方，在许多民主国家，它们的功能也没有很好地发挥出来，它们没有促进大多数人的利益。其原因主要有两方面：一是民主制度遭到了腐败和精英挟持的破坏；二是民主制度所及范围有限，民主实践中存在着很大的落差。腐败、权力滥用、来自犯罪因素的威胁——所有这些都削弱了民主的责任性[2]55。
如何消除民主制潜在的危险以确保政府履行责任，如何应对行政国家兴起对公民权利的挑战，建立责任政府无疑是重要的制度安排，甚至可以说，责任政府本身就是民主与法治的必然结果。法治之下的政府必然是责任政府，必须对公民、对社会负责，而不是凌驾于公民和社会之上的官僚机构。在法治国家，政府的行政权是人民赋予的，并通过法律予以明确规定。因此，对政府而言，政府责任不仅意味着政府要对公民负责，而且要对法律负责。法治下的政府对法律负有责任，受法律监督。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严格依法行政；行政权不得滥用，必须接受法律的制约；滥用行政权力造成的损害必须能够经过法定程序予以救济，并对行政违法责任人追究责任[3]。政府向责任本位的回归体现了民主政治的提升，因此也是公民主体地位的回归。公民的意志和愿望应成为责任政府公共政策的基本导向，责任政府应该是公共需求导向的服务型政府。
三、政府问责制：公共责任本位的实现机制
政府以责任为本位是民主政治的重大回归，但它不是政治自发发展的结果，它的实现需要民主政治力量的推动与民主政治制度的保障。法治就是确保责任与权力随时相伴、不可分割的制度基础。在法治与民主下，官员是行使权力的主体，也是责任主体，在权力行使过程中必须处于责任的监督状态。也就是说，在责任政府中权力无法脱离责任而存在，责任之外的权力显然逾越了责任本位的原则，这种权力就是非法权力。同时，责任也无法脱离权力而单独存在，没有权力，官员就没有相应的能力去履行或承担责任。因此，政府权力是有限的，有其明确的边界；同时官员的责任也是有限的，有其明确的规定。政府问责制实际上是责权一致原则合乎逻辑的制度延伸，问责的目的就是要规范权力与责任的关系，实现权力与责任的平衡，保持责任与权力的统一。问责制不仅追究政府官员的失职渎职行为，使政府官员为失职行为承担必要的惩罚，同时问责制还应该不断向政府官员追问他们承担的责任，强化他们的责任意识，提高他们的履责觉悟，使责任与权力在政府官员的意识中得到高度统一。因此，政府问责应贯穿于政府行为的各个阶段，不能局限于对事后失职渎职现象的追究，更应该通过对政府官员进行事中、事前的问责，及其纠正失职渎职现象，提高他们的履责动力和履责能力。
法治的建立是实现政府责任制的关键，没有法治政府就会成为凌驾于社会之上的专制力量，公民就无权要求政府也无法制约政府，政府无须对公民负责。从世界法治的发展历程来看，法治能否确立取决于公民的政治力量，在公民政治力量还很孱弱的情况下，就不可能建立法治，不可能使政府真正对公民负责，因而也不可能建立责任政府。民主的每一进步，都会促使法治发展，从而推进政府对责任的切实履行。政府履行职责的水平与法治化的程度具有正相关性。缺乏法治的国家，必然是政府失职渎职行为泛滥的地方。
政府问责的基础是责任与权力的统一性，需要得到法律的确定。只有在法律法规上设定合理的、明示的责任，才能避免权力边界的模糊性和任意扩张。具有法律保障的责任才能以国家司法力量为后盾对失职渎职行为进行追究，运用法律遏制权力的滥用，使权力严格限制在合法的范围，如果权力越出合法的范围，相应的责任追究就是权力越界的必然代价。责任与权力的相关共存性为责任制约权力提供了规则依据，法治下的政府权力都应该有相应的法律责任，责任政府的权力意味着权力的规范化、明晰化和有限性。
责任与权力共存的规则成为政府问责制的基本依据。政府问责制包含两个重要方面的内容：一方面，权力在行使过程中，只要越轨，就会被责任所制约，从而责任成为抵制权力扩张的一种手段；另一方面，通过对权力的制约与保护，使权力更加正当、合理并真正服务于公共利益。
因此，政府问责制是政府得以有效监督的制度保障，政府的权力一旦逾越了责任的边界，政府问责制就应该启动对政府权力越界的惩罚。政府问责制对政府权力的监督制约，主要表现为对政府行为的校正和心理上的警示。在这里责任体现了权力滥用所带来的代价，就是说，政府在行使权力时滥用权力或失职渎职就会招致责任的追究。这时责任对政府权力的制约必然形成一种内在的力量，这种力量即是政府有效运行的驱动力，也是防止政府滥用权力的制动力。当政府视责任为政治使命时，责任就成为政府行动的方向和政府内在的推动力量。当政府将责任视为外部的一种制约，责任就会成为遏制政府滥用权力的内在制约力量。
有效的政府问责制建立在民主监督制度之上，而民主监督制度又依赖于完善的民主政治。民主的基础是人民主权，一切国家权力属于人民。但是，人民作为一种整体是不可能真正直接行使权力的，必须将权力授予特定的人来行使。代议制民主就是通过权力委托与权力监督的制度安排来解决国家权力这一矛盾，运用授予和制约并举的途径使由少数人行使的权力能为公共服务。这一民主政治制度的前提是，一方面公民必须服从政府的合法统治与管理，因为如果有人可以破坏或蔑视政府的合法权威，公共生活的秩序就难以维持，政治社会也就会在冲突中走向混乱。另一方面，人民是权力的所有者，政府应该处于人民的监督之下，政府的政策和行为应该以人的意志为依归，对人民负责。正如萨托利所说的：“只有当受治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服从国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”[4]实践表明，只有在高度的民主政治体制下，才有可能建立有效的政府问责制，民主政治的制度安排为政府问责的确立起到了重要的推动作用。
“在民主国家中，人们可以通过两条途径来要求落实责任性：通过公民社会的行动，以及通过代议制的结构。不过，除了选举之外，保障责任性最为正式是代议制。最重要的则是司法、立法和行政之间的制衡以及专业化的和独立的监督机构”[2]55。从世界民主政治的实践来看，确立代议机关的监督地位，实行政府的选举制与任期制对政府问责制的建立具有重要意义。
代议机关的职能经过历史的演变，正逐步在监督方面发挥愈来愈重要的作用。在民主与法治社会，政治组织首先要解决决策、执行与监督三种不同责任的分置，然后进行相应的决策权、执行权与监督权三种权力的配置。代议制民主就内含着政府与公民之间存在着委托责任关系这一价值理念，这一理念并成为责任政府的制度基础。在代议制民主中，代议机关的组织形式是一个有效的立法决策机构，但不是有效的执行机构，因此立法与行政的分离并行使不同的职责是合理的制度安排。在当代历史条件下，代议机关的适当职能是政治监督，各国议会都加强了这方面的工作。代议机关监督职能的确立，对政府构成了制度化的制约力量，形成了“以权力制约权力”的政治体制，于是，为政府问责制提供了制度性的力量。
选举制确立了公民定期对政府与政府官员履责情况进行全面审视和监督，并使公民具有决定政府和政府官员政治命运的权力。公民只要掌握这种权力，就能形成强有力的政治监督力量，迫使政府和官员们切实履行政府责任，重视和尊重公民的意愿和要求，从而达到政府对公民负责，实现责任政府。选举制是对政府履责情况的考核，公民不会让一个不负责任的政府继续连任。政府要谋取连任，只有在任期内对公民负责，才能获得公民的信任。任期制使这种监督定期化和制度化，使政府的权力不至于成为一个不可移易的力量，不至于成为永久地凌驾于公民之上的官僚机构[5]。
政府问责制不仅需要通过代议制与选举制等政治制度的构建得以实现，而且还要加强对政府的法律监督，促使政府依法行政。责任政府与法制是紧密联系在一起的，健全的法律体制必然促使政府切实履行宪法和法律赋予政府的职责。以法律监督政府，就是要通过法律对政府权力及其行使者设定各种制约机制，以充分体现权力制约权力的原则。法律对权力的有效监督作用建立在法律至上的原则之上。法律至上意味着：对于政府及其官员而言，只有法律明文规定或允许的才可以作为。它还意味着任何政府官员不得凌驾于法律之上，任何政府官员的行为都必须经得起法律的检验，一旦逾越法律，民主政治的权力机制会迫使其就范。
责任追究制度是政府问责制的基本形式。责任追究制度主要包括责任确定机制和责任奖惩机制，它与政府官员的晋升任用制度和利益分配政策紧密结合在一起。从经济学的角度来看，责任政府就是为了保证政府权力的行使者努力为公共利益服务，保障公共利益不因政府权力的行使者不负责的行为蒙受重大损失而建立起来的责任追究制度。这种制度要使权力行使者的损失尽可能趋近权力授予者所受到的损失，或者使权力行使者的损失达到足以使他对自己不负责的行为引起足够重视的水平，从而制约权力行使者不负责的行为的发生。
特里·库珀把官员责任区分为客观责任和主观责任[6]。他把客观责任分为三层关系：首先，官员要对他们组织的上级负责并贯彻上级的指示，同时官员作为领导也要为他们下属的行为负责；其次，官员要对民选官员负责，把他们的意志融入公共政策中去；最后，官员要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益。客观责任源于对法律、组织机构、社会对官员的要求。但主观责任却是根植于官员对忠诚、良知、认同的信仰，不是由于上级或法律的要求，而是信仰、价值观这样一些内在力量驱使的结果。客观责任是外界
对责任主体所提出的行为要求和权力限制，客观责任只有引起责任主体思想上的高度重视，内化为责任主体的行为原则，外在的要求和限制才会变成责任主体自觉的内在要求，变成一种责任主体发自内心的强烈愿望。
因此，政府问责主要依靠制度的力量，但也要依靠道德的教化作用。制度力量有其局限性，它是一种外在的力量，主要侧重于对消极行为的惩罚和限制。相比之下，道德力量依靠社会舆论、传统习俗和内在信念起作用，其影响具有广泛性、基础性和倡导性。它既是法律规范有效发挥作用的基础，又是法律规范作用的补充和扩展。政府管理不同于经营管理，经营管理中合理的利益机制是调动经营管理人员承担责任的主要内在力量。公共管理不可能像公司企业那样，政府官员按一定的比例直接分享公共管理创造的社会效益。政府管理中体现利益原则的功绩制由于种种原因一时还难以成为调动政府官员积极性和创造性的主要措施。在这种情况下，政府官员对政务的负责精神与政府官员的从政道德具有密切的联系，政府官员政德的自觉性，对于政府官员忠实履责具有极为重要的意义。对于政府官员来说，责任是一种经过精神处理而内化了的任务表现形式，是政府官员对自身所提出的一种任务要求，它意味着政府官员承担了压力与风险。这时责任就转化为“责任心”、“责任感”，此时的责任是内在于政府官员的一种存在形式，是与政府官员的内心世界有着不可分割的内在联系的任务表现形式，在政府官员的内心世界，责任心与从政道德紧密联系在一起了。具有崇高政德的官员总是负责任的官员，政府官员的道德水准深刻地影响着政府的负责态度，因此，责任政府的建设与政府官员从政道德的建设应该有机统一起来。责任政府的形成基于良好的道德监督，只有具有负责精神的官员才能形成负责任的政府。建立责任政府必须弘扬崇高的从政道德，建立良好的道德舆论环境，树立高尚的从政道德信念，鼓励和支持公民对政府及其官员的失职渎职和不道德行为进行谴责，最终形成良好的道德监督机制。
政府问责制与公民参与具有内在的互动关系。公民积极参与政治、关注政府的活动、监督政府的行为对于政府责任精神的形成具有重要的意义。如果公民对政府行为采取漠然的态度，不积极表达自己的意愿，不对政府的不当或违法行为进行谴责、批评和监督，政府对公民的意愿和社会的要求也同样会漠然视之。建立责任政府不仅是政府官员的职责，也应该是民主政治下每个公民的愿望和义务，每个公民都应该主动监督政府的履责情况，成为政府问责主体的一员。
哈耶克曾指出：“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的”，“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任”[7]。责任只有落实到个人，才能防止责任虚置。政府是一个组织，政府对社会和公民的责任不仅表现为组织的整体性责任，同时也必须将责任落实到个人身上，尤其要明确政府领导的责任。为了明确政府的政治责任，政府实行首长责任制，行政首长对政府的组织行为负有总的政治责任，组织行为不管具体由谁所为，组织的行政首长都负有连带的政治责任。因此，对政府责任的追究最终都会涉及对政府各级领导人的追究。政府责任是一种责任连带制度，在组织中，领导有权指挥、命令和规范组织中成员的行为，相应地，领导对他们的职位行为也负有政治连带责任。一旦组织中出现问题，不管是谁所为，领导都要承担相应的政治责任。领导责任制是政府组织的凝聚剂，是组织领导的推动力。对领导责任的问责能推动领导加强对政府的组织领导，从而使政府成为一个能承担组织责任的有机整体，强化政府领导责任的问责对于健全政府领导责任制具有重要意义。
综上所述，政府从权力本位到责任本位是责权关系根本性的颠覆，但在责任本位基础上构建政府权力与组织体系是一个新的命题，解决这一问题的切入点是建立政府问责制，从而形成制度化的力量推动政府官员责任意识的形成并转化为法律法规。从制度构建路径来说，从决策责任、执行责任与监督责任三责分置出发，设置相应的决策权、执行权与监督权是构建责任政府责权关系的合理路径。三责分置与三权分立为政府有效履责与防止权力的滥用提供了有效的制度保障。但责任与权力最终都落实到政府官员的个人身上，尤其是行政领导的身上，因此，责任政府与政府问责制又最终通过政府官员尤其是各级领导的有效履责才能得以实现。
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