新中国成立初期农业资金投入的“双源结构”分析，本文主要内容关键词为：资金投入论文,新中国成立论文,初期论文,结构论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C911 [文献标识码]A [文章编号]1005-3492(2013)08-0045-06
在农业生产要素中，农业资金指的是除土地之外的农业生产资料和资金投入，包括货币形态的资金投入和实物形态的资本积累。已有的研究表明：农业资金投入具有极广的辐射能力，能够增加物质资本积累，改善农业的物质生产设施和条件，促进农业技术进步、农民素质提高等。新中国建立初期的1949—1957年间，是改革开放前新中国农业发展速度最快、效率最高的时期，这一时期，农业资金投入主要依靠政府投入和农业生产合作社集体内部积累，顾焕章等人将其称为“双源结构”[1]，这一结构为新中国成立初期农业的迅速恢复和发展做出了巨大贡献，并且在改革开放前的中国农业中长期稳定存在。我们有必要对其进行回顾和分析，为我国现阶段的农业发展提供一些启示。
一、政府对农业的资金投入
新中国成立初期，面对陷入严重衰败之中的农业，政府不断增加财政支农拨款以及农业贷款的数量。国家对农业的资金投入主要用于大江大河的治理以及农村救济等方面，在农业发展方向和重点上也起到了一定的指导和引导作用。但是这一时期我国面临着建设工业化的战略任务，农业成为支持工业化发展的重要资金源泉，国家对农业总体上还是“拿多予少”。
(一)政府农用资金的供应
国家对农业的资金投入主要通过财政支农资金实现，包括支援农村生产支出、农林水利气象部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技费用和农村救济费等。国家主要支出了两大类支农资金，第一类是财政支农拨款，第二类是国家农业贷款。1950年、1951年、1952年这三年国家财政投资农林水利的资金分别占当年国家财政总支出的4％、3.4％和5.1％，这些资金主要作为农业事业费和农村救济费支出。国家对农业发放的贷款在这三年中也有所增长，早在1950年国家就强调农业贷款是“对农民对农业生产很实际的一种帮助”，要求及时为农民发放农业贷款，并且贷款的投向要偏重于生产生活条件较差的农民，要做到公平放贷，农业贷款必须用于农民生产生活，“专款专用，不得互相挪移”。仅1952年就给农民提供8.58亿元贷款，扣除掉该年农民的还款以后，贷款余额增加了1.4亿元，这些贷款为缓解农业生产资料的短缺状况发挥了很大作用，农民可以补充农具、耕畜、肥料、农药等急需物资。[2]
1953年到1957年，国家对农业的投资主要用于改良农具、建设农业基础设施、兴修水利以及农村救济等方面。在农业贷款方面除了强调给农业合作社增加贷款以外，也注意对生活极为困难的个体农户提供贷款以缓解生活困境。为了更好地为农业提供金融支持，1955年3月，成立中国农业银行作为针对农业进行服务的专门银行，农业银行仅在1956年就向农业贷出将近20亿元。
据统计，恢复时期财政支农支出总计12.6亿元，占国家同期财政总支出的3.44％，“一五”时期，财政支农支出总计81.05亿元，占国家同期财政总支出的5.92％。总体来看，1949—1957年，无论从绝对额还是从所占的比例来看，国家财政支农资金都大大增加了。下表列出恢复时期与“一五”时期的财政支农支出的规模，从表中可以看到农业基本建设支出从恢复时期的3.84亿元上升到“一五”时期的40.91亿元，占到该时期财政支农总支出的一半以上，这为改善农业的生产条件发挥了极为重要的作用。政府的财政支农支出具有资金集中、专款专用的优势，主要投向大型农业水利设施建设、推广农业技术、改良农具、救济农民等方面，产生了不可否认的良好效果。例如在农业技术推广方面，政府投入大量资金建立全国性的农业技术推广体系，到1956年，全国共建立了16466个农业技术推广站，配有技术干部94219人，除边远山区外，基本做到了一区一站，每6.67万公顷播种面积有农技人员46.07人。[3]
(二)农业部门实际资金净流出
尽管国家向农业投入的财政支农资金在数额上有所增加，但是如果考察建国初期国家对各部门投资的情况，政府对农业的投资在总投资中的比重相对工业低很多。1950—1952年，工业投资占总投资的比重合计为38.4％，三年分别为37.2％、29.8％和43.3％；农业水利投资占总投资的比重合计为13.1％，三年分别为11.5％、11.1％和14.7％。[4]1953—1955年，农业、轻工业和重工业在基本建设投资中的比例分别为6.24％、5.86％、31.97％；1956年和1957年农业占7.7％，轻工业占6.1％，重工业占37.8％。[5]可见受国家发展战略所限，当时的资金投向是歧视农业的。不仅如此，农业还为国民经济其他部门尤其是工业部门的发展提供了大量的资金支持。这一时期资金主要通过两条渠道从农业中流出：农业税收与工农产品价格“剪刀差”。
在国民经济恢复时期，对于我们这样一个农业国家，工业和商业所能提供的税收十分有限，农业税仍是国家财政收入的主要来源。1949年，全国实征农业税总量达248亿斤粮食，分别占当年实际产量和常年产量的13.5％和13.8％。[6]1950年9月，中央人民政府发布《新解放区农业税暂行条例》，开始实行新的全额累进税制的农业税收制度，确定的全国平均农业税率为13％。①1950—1952年三年间实际共征收农业税5100万吨，占粮食总产量的13.3％。[7]由于国家处于抗美援朝时期，而且农业基础设施建设、乡村医疗、乡村教育等都需要大量投资，这些开支也必须由农民负担，因此农民还需承担各种杂费，如抗美援朝捐、文娱活动费、兴修水利费等。“一五”时期，随着统购统销制度与农村合作化的完成，国家对农业税费的征收对象也发生了变化，由原先的向农户征收改为向合作社这个集体进行按比例征收，完成国家的统购指标与税费征收任务是合作社的首要职能。这五年间，农业税的负担率大致保持在11.67％的水平。[8]据李溦估计，税收从农业中汲取的剩余，以货币计算，1950年为19.1亿元，占国家财政收入的29.3％，占国家各项税收收入的29％；1952年增加到27亿元，占国家财政收入的14.7％，占国家税收收入的27.6％；以后每年均在30亿元左右。[9]
关于建国后工农业产品之间剪刀差的研究很多，尽管计算结果不完全相同，但是由于工农产品间的价格背离而产生的农业资金流出是客观存在的。随着工业化的进行，国家以任务和指标的形式向农村推广工业部门生产出来的农具等农业生产资料，而且定价往往比较高，与此同时，国家通过统购政策从农村提取的农业产品价格却往往被压低，形成工农业产品间的剪刀差。这一时期，这种工农产品之间的价值背离程度在不断扩大，相应地，剪刀差额也呈扩大的趋势。李炳坤选取工业劳动者与农业劳动者的报酬作为评价标准，按照二者的比例进行计算，所得的结果为1952年农产品价格低于价值17.4％，同期工业品价格高于价值27.3％，剪刀差差额为102.3亿元；1957年农产品价格低于价值33.6％，同期工业品价格高于价值38.8％，剪刀差差额为271.6亿元。[10]
由于以上两个资金流出渠道的作用，在整个计划经济时期，中国农业部门实际资金都是净流出的。据统计，农业通过税收和“剪刀差”两个途径总计为工业部门贡献资金达6078亿元，扣除同期国家财政用于农业的支出1577亿元，农业的净资金贡献达4500亿元，比同期国营工业基建投资总额还多1100亿元。[11]虽然1949—1957年间农业资金净流出的数量从数值上看比六七十年代少得多，但是考虑到当时薄弱的农业基础，这种资金的流出量也是相当大的。据统计，1952—1957年间农业资金净流出的绝对量分别为110.8亿、127.4亿、182.1亿、139.9亿、126.9亿和164.9亿元，每年都在100亿元以上。[12]
二、农业生产合作社集体的内部资金积累
随着合作化的发展，合作社集体组织在农业投资中的作用越来越大。在初级社和高级社中，建立了集体公共资金的积累制度，在这一制度的保障下，合作社不仅是国家农业投资的主要承办方，而且农村大量的农田基础设施和公共事业都是由集体经济直接出人出资，发动群众完成的。在国家支农资金负输出的情况下，集体组织的内部资金积累为农业的恢复和发展做出了至关重要的贡献。
(一)农业生产合作社集体公共资金积累制度
早在互助组时期，农业就已有了初步的集体公共积累，在初级社和高级社时期，通过《农业生产合作社示范章程草案》、《高级农业生产合作社示范章程》等文件的相关规定，合作社集体积累制度逐渐形成完善的体系。
合作社的公共资金由农民入社时按规定缴纳的股份基金(包括生产性股份基金和公有化股份基金)和每年从合作社收入中按比例提取的公积金、公益金两部分组成。关于股份基金，《农业生产合作社示范章程草案》规定：股份基金用作生产开支和购买生产资料，一般按入社土地分摊进行征集，如果土地报酬过低，可按劳动力进行分摊；实在交不起股份基金的困难农户可以申请向贫农合作基金贷款，进行缴纳；股份基金记在个人名下，不计利息，社员退社时才能抽回。关于公积金和公益金，1953年2月通过的《中共中央关于农业生产互助合作会议的决议》规定初级社可以在群众自愿的基础上提取公积金与公益金，二者一般可以占合作社岁入的1％—5％，公积金用于进行农业基本建设和增加农业的物质投入；公益金用于发展合作社的文化事业和公共福利事业。[13]《草案》特别规定了合作社成立后所提取的公共资金以及所积累的公共财产都不许挪作他用，也不允许分散，社员只有在退社时才能取回属于自己的一份。可见，合作社公共财产制度将农民的财产、劳动收入按比例进行提取，然后集中起来形成集体可以统一支配和运用的公共资源，以满足公共事业建设的需要。
在以上制度安排的保障下，合作社公共资金积累形成了一定规模。根据1955年对合作社进行的调查，全国26935个农业生产合作社一共积累了公共基金5967余万元，其中属于全社集体所有的公积金为1958余万元，占全部公共基金的32.8％；社员缴纳的股份基金为4009余万元，占67.2％，平均每社有公共基金2216元。其中高级社提取农业收入进行公共投资的平均比例为28.5％，初级社为21.9％；高级社平均每亩耕地投资12.9元，初级社为4.6元。[14]社均公共基金的数额虽然不是很大，但是毕竟已经具有了进行集体公共建设的初步基础，这是当时合作社集体经济优越性的表现之一，当时的合作社以这些公共资金作为基础，每年都向农业进行各种投资，包括补充更新农具、耕畜等生产资料，兴修小型水利等。
(二)农业生产合作社内劳动积累对资金的充分替代
合作社集体进行公共资金的积累对农业发展固然重要，但在当时，更重要的是集体对社员劳动的积累和使用。顾焕章等(2000，P85)认为活劳动的积累是指在保持资金投入不变或增加很少的情况下，主要依靠劳动者提供劳动量的增加来形成农业固定资产，即劳动价值物化为新的农业物质资本，这种劳动价值的凝结尽管从短期看并不能很快得到一次性地补偿，但是具有长期的效益，它改善了农业的生产条件，可以在若干年中逐渐得到回报。从资源配置的角度讲，农业劳动积累实质上是丰富的可再生的劳动力资源对稀缺的资金资源的替代，从某种意义上讲，农业生产合作社内的劳动积累本质上也是另一种形式的农业资金投入。
我国从50年代初开始，就十分重视农民活劳动的积累对资金的替代作用，建国初期很多农业建设方面的成就主要就来自于农业劳动的积累。农业生产合作社也制定了一系列的制度和方法组织农民投入到建设中，当时对农民活劳动的积累和利用主要表现为组织农民进行农业公共建设，如平整土地、积肥、土壤改良、水利建设等。1949—1952年，在建设资金很紧张的情况下，我国进行了大规模的水利建设、开垦荒地等生产建设活动，这些活动主要依靠劳动的投入，弥补了资金的不足，取得相当好的成效。在水利建设中，以农民投工投劳与国家投入大概1∶1的比例大约组织了2000万左右的农民，直接参加了水利工程的建设。在开垦荒地中，也主要依靠激发农民的积极性，投入大量劳动，仅1949—1952年我国耕地面积就分别增加了3700多万亩、4900多万亩、6700多万亩。[15]合作化以后，工分制成为主要的收益分配方式，这更为集体组织农民进行劳动积累、以劳动替代资金提供了用之不竭的分配资源。在计划经济时期，尽管在方式、效益方面，集体组织农民劳动进行公共建设存在不少问题，但是当时的国情是财政对农业投入少、农民自身资金积累能力差、存在大量过剩的农业劳动力，因此进行劳动对资金的替代，显然是符合我国国情的合理选择。很多学者指出改革开放后，由于双层经营机制中的集体层面的组织功能不断弱化，农村劳动积累减少，在建设资金没有大量增加的情况下，农业基础设施等公共产品必然供给不足，90年代后农业出现的困难局面在很大程度上就是这一原因造成的。可见，农业劳动与资金的积累是农业中一个值得探讨的现实问题。
三、“双源结构”下农业物质资本的积累和农业发展
农业资金与活劳动相结合所形成的农业物质资本是农业生产的物质基础，加快资本积累有利于优化农业生产的条件，拓展劳动者的劳动能力。新中国成立初期，面对着资金十分紧张的局面，形成了农业资金投入的“双源结构”，政府与农业生产合作社集体这两大资金投入主体各具优势：政府财政投入尽管数量有限，但是资金集中、专款专用，因此在大江大河的治理、农业技术推广、改良农具等方面发挥了重要作用；而农业生产合作社深入到农村基层，具有强大的调动农村资源的能力，能够将提取的公共积累与社员的劳动结合起来，实现劳动对资金的有效替代，完成了大量小型农业基础设施建设。建国初期，正是依赖于农业资金投入的“双源结构”，政府和集体得以将有限的资金与大量的劳动力结合起来，开展了打井、开渠、筑堤、水土保持等工作，使农业基础设施得到极大的改善，为农业的持续发展积累了一定的物质资本。
建国初期，农业物质资本积累的重要表现之一是水利建设。仅1949—1952年，政府就在水利方面投入了大约7亿元资金，完成17亿立方米以上土方，“相当于巴拿马运河的10倍或苏伊士运河的23倍”[16]。1949—1956年，全国一共整修了4.2万公里堤防，开始大规模治理历来水患严重的流域，黄河整理堤防1840公里，完成土石方15840公方，整修险工4860处；长江培修堤防3576公里；淮河治理共挖土方8亿公方。在整修河堤之外，政府还开始修建骨干排水河道，建设水库、水电站等，全国在八年里共建成34座大型水库。[17]农业物质资本的积累的另一突出表现为群众性的小型农田水利建设得到极大发展。这种分散在农村的小工程汇总成为一个庞大的数字，1949—1956年，共计整修渠塘1400多万处，共掘水井500多万眼，全国农田灌溉面积累计增长了77.68％。[18]随着合作化高潮的兴起，这种农村基本农业设施的建设热度也越来越高，在山东省，1957年12月，每天投入750万人进行农田基础设施建设，日均完成1万多眼新井。[19]尽管在这种建设热潮中，出现了一些问题，如有些工程质量不高、建设不讲科学、废井率高等，但是不可否认，这一时期，政府财政投入、集体公共积累和农民的人力资源汇总到一起，农业生产必要的物质条件得到相当程度的提高。统计数据也表明，在建国初期，农业的发展得到较好的资本投入保障，如下图所示，1949—1957年，单位面积农地劳动投入基本在0.8左右，而单位面积农地资本投入除了1956年、1957年两年外，总体上呈增加趋势。
1949—1957年每亩土地投入情况
资料来源：农业部计划司，《中国农村经济统计大全(1949—1986)》，北京，农业出版社，1989。
新中国成立初期，农业物质资本的增加极大地改善了农业生产条件，提高了农业精耕细作水平，增强了农民生产的能力，进而直接促进了农业的恢复和发展，这一时期成为改革开放前新中国农业发展速度最快、效率最高的时期。这可以从以下三个方面得以说明：从农业总产值来看，1949—1957年，农业总产值的年均增长率达到8.14％，年增长率的最高峰达到17.8％；从农民的可支配收入来看，1949—1956年，全国农业人口从约47，000万人增加到52，800万人，按1952年不变价格计算，人均农业产值从约70元上升到约110元，假设其中的60％是农民的纯收入，那么每个农民的纯收入就由42元上升到66元；[20]从农业生产要素利用效率来看，根据唐忠明、Wiens、Hayami—Ruttan等学者对新中国农业的全要素生产率的估算，均认为这一时期农业要素的综合产出能力提高了，吴方卫等甚至估算“一五”时期中国农业总要素生产率年均增长高达3.51％。[21]可见，这一时期，“双源结构”的农业资金投入为农业恢复和发展提供了有力保障。
四、思考和启示
认真研究这段历史，将为我国现阶段的农业发展提供一些启迪。近几年来，我国虽然取消了农业税，而且不断增加对农业的资金投入，但是农业基础设施供给仍然十分短缺。以水利设施为例，陈锡文就曾表示，中国农村的水利设施，长则七八年，短则三五年，就会出现全面的崩溃；2010年10月份全国人大常委会调研组的报告也指出，农田水利设施已成为制约农业未来发展的最主要短板。[22]在2011年的中央一号文件中，我国提出要增加对农业的投资，尤其要增加农田水利建设的资金投入，预计每年可增加800亿—1000亿元的投资。可见，在“工业反哺农业”的新的历史时期，如何有效地对农业投资，增加农业物质资本的积累，提高农业基础设施的供给水平，是值得我们深思的问题。文章的研究将为我们提供以下几点思考和启示：
首先，应充分重视农业的基础地位，保障对农业的投入。文章指出建国初期“双源性”的农业资金投入结构，在当时的历史背景下，是具有历史合理性的，并且取得了较好的当期效果。但是，如果将考察的历史时期拉长，就会发现在整个计划经济时期，由于我国始终重工而轻农，从农业中提取的剩余过多，挤占了农民过多的义务劳动，农业融资的渠道十分狭窄，农业渐渐陷于自我积累、发展动力不足的困境中，“双源性”的农业资金投入结构缺乏长期持续性，未能发挥良好的长期效果。直到1978年，农业发展了二十多年，有些地区的农民的收入和生活水平反而下降了，很多农民无法解决温饱问题。农村集体对农业的资金投入也无法保证，形成“生产靠贷款，吃粮靠返销，花钱靠救济”的资金短缺局面。因此，必须始终强调农业的基础地位，保证资金的长期投入。
其次，在农业资金运用上，应增强农村的组织基础，完善双层经营机制中的集体组织功能。建国初期的农业资金投入结构是以农业生产合作社作为微观组织基础的，当时的农村集体组织充分发挥组织功能，成功进行了资金积累和劳动积累，促进了农业基础设施的改善。可见农业的发展离不开资金投入，同样也离不开农村基层集体对农村资源的组织作用，只有将二者结合起来，农业资金才能顺利地转化为农业物质资本，为农业生产的持续发展打下坚实基础。我国近些年来，对农业的财政资金投入逐年提高，但是资金运用的效果却不够理想，农业基础设施严重供给不足，甚至出现“少雨就旱，多雨就涝”的局面，其中很重要的一个原因就是税费改革后，农村基层组织权力削弱，组织威权缺乏，分散的具有各自利益的农民很难实现合作，在农业设施供给上交易成本过高。因此，应该强化农村的组织基础，形成能够帮助农民实现合作的组织威权。
最后，应重视农民的劳动积累，尽快建立农民劳动投入保障机制。虽然现在与建国初期相比，农业资金相对充裕，但是农业设施的改善不是仅有资金就能够自动完成的，仍然需要投入大量的劳动，特别是村庄内的小型农业基础设施的建设还需要农民自己的劳动来实现。农村税费改革取消了“两工”，原有的劳动投入保障机制被打破，而新的劳动投入保障机制尚未建立。目前农民应在农村基层组织的协调组织下，通过以工代赈、以奖代补等多种形式投入劳动，形成农民自愿参与、村组自行组织、政府资金补助、协调和服务的劳动投入新机制。
注释：
①具体规定为：以户为单位，起征点为150斤原粮，起征点以下的农户，免征农业税，起征点以上的划分40个税级累进计征，规定公粮征收比例为贫农最高不得超过其收入的10％，中农为15％，富农为25％，地主为50％。参见财政部.新中国农业税史料丛编[M].北京：中国财政经济出版社，1986：50。
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