依法治国与依章治党，本文主要内容关键词为：依法治国论文,治党论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大提出了我国社会主义初级阶段民主法制建设的根本目标和主要任务，提出要在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。建设法治国家目标的提出，给我们国家的民主法制建设指明了新的方向。
一、依法治国的概念当然包含了依章治党的问题
从一般意义上说，所谓依法治国，是依照法律来治理国家的意思。而在国家的整个法律体系中，宪法是根本法。宪法通常规定了国家政治生活的一般准则，它所调整的是这个国家的公民与其国家政权的基本关系。这个基本关系包含了国家政权的构成和产生以及公民在国家政权中的权利和义务等一些重要的方面。具体来说，通常的宪法以及其他宪法性法律所要调整的法律关系主要是两个方面：一是国家政权与其公民的关系；一是国家政权自身的构成、权限和活动原则等。简而言之，凡是调整国家政权与其公民的关系以及规范国家政权自身的法律文件，我们都可以把它视为宪法性文件，而依据这些宪法性文件治理国家，是依法治国的基本要求。由于中国共产党是执政党，并且通过其层级性的组织结构从事着实际的政治管理活动，从政治上领导着社会公共权力执掌者。所以，规范我们这个国家政权活动的，不仅包括了宪法和其他宪法性法律，同时还包括了执政党的党章以及其他党内的规范性文件。因此，显而易见的是，我们提出依法治国的概念，当然包含了依章治党的要求。
法治相对于人治而言。在人类的政治生活中，到底是通过法律来治理还是通过贤人或贵人来治理，这个问题早在古希腊就引起了人们的争论。柏拉图注意到，政治统治并不是一件简单的事情，而是一种艺术，是比其他任何一种知识都要复杂的学问。根据他的说法，“除非哲学家成为我们这些国家的国王，或者我们目前称之为国王和统治者的那些人物，能严肃认真地追求智慧，使政治权力和聪明才智合二为一，……否则的话，……对国家甚至我想对全人类都将祸害无穷，永无宁日。”（注：[古希腊]柏拉图：《理想图》，商务印书馆1986年版， 第214—215 页。）亚里士多德应该说比他的老师柏拉图更加明晰地看到了政治统治的复杂性和艺术性，因此他坚持认为，即使是最好的最有智慧的统治者实施统治，也没有法律统治那样好。亚里士多德在讨论“由最好的一人或由最好的法律统治哪一方面较为有利”的问题时，就明确地指出：“法治应当优于一人之治”，他的道理也很清楚，是说“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的；人类的本性（灵魂）使谁都难免有感情。”法律“恰恰正是免除一切情欲影响的神祗和理智的体现。”（注：参见[古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第163、167—169页。）
在资产阶级革命时期，坚持法治的主张成了资产阶级革命的强有力的思想武器和理论武器，并且直接成为资本主义政权的基本原则。当然，资产阶级革命时期法治主张的理论基础远远超出了古希腊的法治理论，已开始用揭示人类政治社会之起源及其目的的方法来阐明依法治国的必然性和合理性。在一些资产阶级思想家看来，人类之初本没有国家，本没有政府，人类依照由人类自身生活所形成的既定规则进行生活。这样的社会状态被思想家们称为自然状态，这些既定的规则就被称为自然法。但是，由于人类本性有某些弱点，所以这样的社会状态不能得到正常的维持。于是人类就通过契约，组建国家和政府，构成政治社会。
用社会契约来解释国家的产生显然不符合马克思主义的观点，但是，需要指出的是，一些思想家之所以要提出社会契约的观点，与其说是为了说明国家的产生问题，不如说是为了说明国家及其政府的性质和本质。卢梭就明确地指出：“我们首先要把一切事实撇开，因为这些事实是与我所研究的问题毫不相干的。不应当把我们在这个主题上所能着手进行的一些研究认为是历史真象，而只应认为是一些假定的和有条件的推理。这些推理与其说是适于说明事务的真实来源，不如说是适于阐明事务的性质，这正好像我们的物理学家，每天对宇宙形成所作的那些推理一样。”（注：[法]卢梭：《论人类不平等的起源和基础》， 商务印书馆1962年版，第71页。）如果仅仅从阐明事务之性质的角度出发，人们可以看到，国家及其政府的诞生，是以参加这个国家或政府的人的某些权利的让与为基础的。而让与这些权利的目的，是为了保障公民社会的秩序从而保障每一个公民的合法权利免遭侵犯。但是由于国家及其政府在得到了人民的授权之后，它便掌握了国家的强制力，这种强制力被某些思想家称之为国家权力的某种侵犯性特征。于是，为了使国家权力的消极性质即它的侵犯性特征不至于侵犯到公民的正当权利，所以需要通过宪法和法律的力量来限制国家公共权力执掌者的权力。近现代所谓依法治国的实质就在这里。从这个角度看，依法治国的基本含义主要有如下方面：
第一，是国家按照公正理性的原则制定有完善的法律体系。有法可依是依法治国的基本前提，但是，现代的法治观念在强调有法可依的同时，还强调法律本身的民主性。这就要求国家的立法机关在履行其立法功能时，既要注重法律的数量，更要注重实现人民的立法权。
第二，是统治者的行为要有法律依据。从依法治国的严格意义来说，其强调的主要是统治者的行为要有法律依据，或者说主要是指执掌国家公共权力的主体要在法律的规范下从事各种政治的或社会的管理活动。应该说，一般的老百姓遵纪守法，这是社会之常情，而且只要政府执法得力，任何老百姓的违法行为都可以得到法律的追究。但是执掌公共权力之主体的情况就不一样。由于这样的主体本身或多或少地掌握着一定的公共权力，有些甚至直接掌握着执行法律的权力，所以这样的主体具有不依法办事的条件和便利，而且他们若不依法办事，也很难得到应有追究。因此可以说，统治者的行为具有法律依据，是依法治国的关键。
第三，是全社会形成一种普遍的法律意识和法律精神。这一方面需要在全社会实施普遍的法律教育和培养法制意识，另一方面也更需要从各级政府及其各级领导入手，形成普遍按照法律办事的习惯和风气。这两者相辅相成，互相促进。
第四，是社会建立有独立的司法机关，以保护宪法、法律的绝对权威。社会之所以需要法律，主要是因为社会的维系需要有一定的规则；同时，社会也确实有种种违背规则、超越法律的行为的存在。这正如卢梭所说，任何一个国家，总是有人违背法律的，“在一个国家里，如果任何人都不规避法律，任何官员都不滥用职权，那末，这个国家就既不需要官员也不需要法律。”（注：[法]卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，商务印书馆1962年版，第142页。）正是由于如此， 所以才需要法律；而既然有了法律，就需要有独立的司法机关来裁决纠纷，判断是非，并维护法律的绝对权威。
可以看到，发展民主政治，建设法治国家，其关键之点，就是首先要保障既定的法律得到有效的执行。而在我们国家，中国共产党是执政党，保障既定的法律得到有效的执行，既是共产党的一贯倡导，又是共产党的重大责任。从依法治国的关键即统治者的行为要有法律依据这个角度来看，实现依法治国，走向法治国家，其关键之点在于执政的共产党的政治活动和政治行为要有宪法和法律的依据。换言之，依法治国首先要求执政党在一定的政治规则范围内活动。构成这些规则的，既有国家的法律，又有规范党自身活动的党章以及其他党内的规范性文件。因此，所谓依法治国的问题，对于执政党来说，当然包含了依章治党的问题。
二、依章治党是依法治国的前提和基础
法治是一个综合性的概念。从其本质上说，法治的意义并不在于国家是否有法律，而在于是否能够按照既定的法律规则来实施政治统治。英国是一个具有法治传统的国家，但是英国至今没有一部被称为“宪法”的文件，可以说它的绝大多数政治规则是在其传统中形成的。同样，美国也应该可以称得上是个法治国家，但是美国的许多政治规则也是没有成文的法律根据的。譬如说，作为美国政治制度根本的两党制度，在美国的宪法里根本没有，这部统治美国已达两百多年的宪法甚至连政党的概念都没有出现过。另外，诸如美国的违宪审查制度等许多重要的法律规范同样也没有任何成文宪法或法律的依据。可见，法治的概念具有更为深刻的价值内涵。这种价值内涵的实质在于：处于国家统治者地位的政府及其官员具有强烈的法律意识并能够按照人类的一般理性实施统治。
在我国，中国共产党处于执政党的地位，这种执政党的地位不仅体现为一种宪法原则，而且已通过一系列的政治制度和政治运作程序给予了结构性的保证。共产党组织是当代中国政治过程中核心的、主导的体制化政治结构。中国的整个政治过程中从利益表达、综合和沟通，到政策制定和执行等，都与共产党组织有着极为密切的关系，这是党的领导原则在政治过程层面的具体展开。中国政治过程中的其他体制化结构，如国家权力机关、行政机关、司法机关、大众传播媒介、军队以及合法存在的社会团体等，也都是由共产党领导的。因此，共产党组织虽然是政治过程的一个体制化结构，但不是一般的结构，而是中枢结构。
既然作为执政党处于国家政治生活中枢和核心的地位，那么执政党的组织和党员对待党章的态度就直接关系到建设法治国家的成败。
第一，党章与法律有这样那样的区别，但有一点却是共同的，即都是有关主体应当遵守的行为规范。依党章行事和依法律办事的核心都是遵守既定的行为规范。一个不习惯甚至不愿意遵守党章的组织或个人，必然不能很好地遵守法律、依法办事。同时，经常将党章的有关规定视为束缚手脚的绳索、有意无意地将其撇在一边的组织和个人，也必然以同样的态度对待法律。所以，对于执政党的组织和成员来说，遵守法律要从遵守党章做起，依法治国先要从依章治党做起。
第二，执政党党章的一些具体的规定以及执政党对于政权的领导方式，直接与宪法和法律的规定相联系，甚至是宪法、法律之规定的基础；因此，如果党章的规定得不到遵守，宪法、法律的规定也就没有办法得到遵守。在我们国家，由于共产党既是执政党，处在国家政治生活的领导地位，又通过自己的机构实际引导着公共管理的活动，所以很多政治原则和政治管理的程序既是宪法和法律的规定，又是党章和其他党内规范性文件的要求。因此在实际的政治实践中，人们已经习惯于把宪法、法律和党章以及其他党内规范性文件均视为人们政治活动的基本准则，甚至究竟哪些准则属于党内的规范而哪些属于宪法、法律的规范，实际上也很难作出明确的区分或者也根本没有必要作出这样的区分。例如，就各级政府组成人员的产生来说，按照宪法和组织法规定，各级政府组成人员由同级人民代表大会产生；而在我们的实际操作层面上看，政府组成人员的候选人通常是党的组织负责考察推荐。这样，党内政治生活的规则和宪法、法律的规定就自然而然地联系到了一起。因此，如果党内不能按照党章以及其他规范性文件的规定搞好政府组成人员候选人的考察和推荐，那么按照宪法和法律由人民代表大会产生政府组成人员的程序就变得毫无意义。再如，在某些工作领域，通常采用党的机构和政府机构合署办公的模式，这对于搞好有关方面的工作，显然是有利的。如政党的纪律检查部门和政府的监察部门合署办公的情况就是一例。在这种政党机构和政府机构合二为一的情况下，很显然，党章和党内其他规范性文件就与宪法、法律交织在一起，共同起到了这一合署机构行为依据的作用。如果党内的规范得不到遵守的话，宪法和法律规范自然也就得不到遵守。
第三，执政党严格地按照其自己制定的党章的规定办事，是巩固其执政地位的重要途径，同时也是其领导全国人民遵守宪法、法律的前提。党的十五大指出，作为执政党的中国共产党，在社会主义民主政治建设中的根本任务和重要责任，就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。这样的精神同时也体现在党的章程之中。
作为执政党，共产党领导人民通过法定的程序制定了法律，那理所当然地要以自身的实际行动，来模范地遵守法律。我们党深知模范地遵守宪法和法律的重要意义，认为这是我们党的执政地位和历史使命所决定的。早在1986年中共中央《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》就指出：“有的党组织和党员、干部，特别是有的党政军领导机关和领导干部，仍然自恃特殊，以言代法，以权压法，甚至徇私枉法，把自己置于法律之上或法律之外。”因此，《通知》强调，“宪法、法律是人民意志、国家意志的集中表现。党领导人民制定宪法和法律，党又要领导人民执行宪法和法律。……从中央到基层，所有党组织和党员的活动都不能同国家的宪法、法律相抵触，都只有模范地遵守宪法和法律的义务，而没有任何超越宪法和法律的特权。越是领导机关，越是领导干部，越是要带头学法、懂法，严格依法办事，不做违宪、违法的事。”（注：中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》，人民出版社1988年版，第1061、1063页。）
必须指出，领导者或执政者模范地遵守宪法和法律，是其巩固领导地位或执政地位的重要手段，也是增强其权威性的重要途径。英国思想家洛克曾经指出：“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁；也不能以他的地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。公民社会中的任何人都是不能免受它的法律制裁的。”（注：[英]洛克：《政府论》（下），商务印书馆1964年版，第59页。）无论是制定法律的主体还是执行法律的主体，只有其自身首先充当遵守法律的模范，才能无愧于其制定法律或执行法律的地位和崇高职责。
党在宪法和法律范围内活动的原则，充分说明了宪法和法律具有高于一切政党和社会团体的权威性地位。而党要在宪法、法律范围内活动，首先必须在其党章范围内活动。因为党章不仅规定了党必须在宪法、法律范围内活动的根本原则，同时还规定了党的政治生活的一般准则。因此，如果执政党的活动超越了宪法和法律的基本精神和一般规范，那么也就必然违反了党章规定的党内政治生活的基本准则；党员和党的组织只有首先遵循了党章的规范，才能谈得上遵守宪法和法律的问题。
三、通过依章治党，努力促进依法治国
由于共产党处在执政党的地位，因此如前文所述，执政党依章治党是国家依法治国的前提和基础。没有执政党的依章治党，由执政党执政的国家也就很难做到依法治国。因此，要逐步实现依法治国的目标，走向法治国家，首先需要我们党从根本上解决有章不依的问题。只有通过共产党的依章治党，才能有效地促进法治国家的建设。在这方面，着重是要解决以下几个问题：
第一，切实按照宪法和党章的规定，严格遵守党在宪法、法律范围内活动的原则。党在宪法、法律范围内活动，既是我们国家的一条重要宪法规定，又是党章的一条重要原则，这个原则或规定的实质在于：承认宪法、法律具有绝对的权威，是高于任何党的章程的社会行为规范，因而任何政党和社会团体都没有超越于宪法和法律之上的特权。1982年以来中共历次通过的党章中，都明确规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则。现行宪法也明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这里的“各政党”应该说首先是指执政的中国共产党，因为一方面，要求各政党在宪法、法律范围内活动，其本身是共产党的积极倡导，而倡导者以身作则是贯彻这一原则的基本前提；另一方面，也只有执政党具有不在宪法和法律范围内活动的条件和便利，因而只要执政党严格地按照这一原则办事，宪法、法律的至上权威就能够得到根本保证。
这里的问题是，共产党是执政党，根据宪法的基本精神，共产党处于国家政治生活的领导地位。因而，共产党如何处理好其领导地位的角色与它在宪法、法律内活动的关系，就成了依章治党问题的关键。在这个问题上，笔者认为，主要应把握以下两点：
首先，共产党的领导，应该是有规则的领导，而这个规则就包括了宪法和法律，同时也包括了党的章程以及其他规范性文件。共产党执掌政权，就是领导和支持人民当家作主。党是依法治国的倡导者，处在领导地位或者说执政地位的共产党在宪法、法律的规则范围内实施其领导，是其领导有效性的重要体现。在推进依法治国的进程中，共产党有责任要求全社会树立起普遍的法律意识，并形成严格依法办事的工作规程和习惯。而在这方面，共产党理应身先士卒，做依法办事的模范。
其次，共产党的领导从根本上看是政治领导，其本身并不能取代宪法、法律的地位。宪法是国家的根本大法，在国家的政治生活中具有最高准则的地位和作用。从这个意义上说，共产党的执政地位也是宪法规定的，因而共产党的一切活动都必须具有宪法和法律的依据。在实践中一定要消除这样的观念，即认为一切都按照宪法和法律的规定办事，就有可能忽视党的领导作用的发挥。其实，所谓共产党的领导，就是制定党的纲领路线并以此来影响国家的大政方针，就是向国家以及政府机构推荐党的干部以实际贯彻党的意志和党的纲领，就是监督和保障国家和政府机构及其官员的行为纳入党的路线和纲领的轨道。从这个角度看问题，党按照党章的规定在宪法和法律的范围内活动，其本身就是实现党的领导的重要体现。
第三，通过依章治党来促进依法治国。活生生的政治实践表明，党的组织和党员干部不按宪法、法律的规定办事，首先是从违背党章和党内其他规范性文件的规定开始的。如前文所分析的那样，宪法、法律与党章以及其他的党内行为规范有着根本区别，这种区别就有可能使得一些党的组织和党的干部对党章以及党内行为规范持轻视的或忽视的态度，从而置党章以及党内行为规范于度外。另一方面，对于党员和党的干部违反党章和党内规范的处理办法以及实际执法过程中的“以章代法”、以纪律处分代替刑罚处罚的情形的存在，在某种程度上既影响到宪法、法律的权威性，又削弱了党章以及党内规范文件的规范作用。在实际的政治实践中，对于一些党员和党的干部的违规行为，往往首先考虑的就是用党纪的处理办法来给予处理，即使对那些违反宪法和法律因而是应该受到法律追究的行为，也用党纪的处分化而了之。这样的情况既是依法治国的障碍，又不利于真正地依章治党。
一个必然的逻辑是：规则的一次被忽视，就会带来多次的被忽视；一个人因为违反规则而没有受到必要的追究，就会有很多人也会去违反这个规则。正是在这样的逻辑下，一些党的组织和党的干部总是从违背党章以及其他党内的规范性文件开始，逐步地视宪法和法律为儿戏。因此，从党的建设的角度来说，也需要我们党的各级组织和党的各级领导干部首先从遵守党章和其他党内的规范性文件开始，努力养成依章办事和依法办事的习惯。
第四，从加强制度建设入手，以提高党章和其他党内规范性文件的权威性，以规范党的建设。现在一个重要问题，是党的章程以及其他党内规范性文件得不到切实的遵守。除了上述那种党在宪法和法律的范围内活动的原则没有得到足够的重视之外，一些党组织和党的干部越章违纪的情况也相当普遍。譬如，按照党的章程，党的基层委员会的任期一般在三到四年之间，任期届满应该通过党员大会或党的代表大会的程序产生新的基层委员会。但是，实际的政治实践中有相当一部分的基层党组织不按照党章的规定按时召开党员大会或党代会，因而也不能按照党章的规定产生基层党的委员会组织。再如，在一个基层党组织中，按照党章的规定，党的组织实行委员会制度，党的基层委员会由党员大会或党代会产生并对党员大会或党代会负责，基层委员会的常务委员会由委员会全体会议产生并对委员会负责，如此等等。但是在实际的运作中，绝大多数党的基层组织在开过党代会之后，基本上就是其常务委员会履行着基层党的委员会的全部功能，而党的委员会或者是处于虚设状态，或者干脆就是名存实亡。这样就势必割断了党员与党的领导机构的关系，使得党内的组织规范和民主制度受到直接的损害。
党的组织以及党的干部不能按照党章以及其他党内规范办事的情况还突出地反映在对于一些禁止性规范的执行上。应该说，能不能遵守党内的禁止性规范，是关系到能不能维系党的纪律、保持党的纯洁性从而从根本上树立党的威信的重要问题。然而，这方面的实际情况非常值得认真地反思。仅以改革开放以来中央有关部门颁布的有关反腐倡廉的规范性文件而言，迄今已数以百计，但其有效性和权威性实在是成问题。即使是一些非常具体明确的条文规定，也很难真正成为党的组织和党的干部的行为准则。
上述情况足以说明，我们党的组织和党的干部有章不依的现象是与有法不依现象密切相关的，甚至可以认为，执政党党内的有章不依，构成了全社会有法不依的一个重要原因。因此，要推进依法治国的实际进程，有必要首先在执政党党内形成有章必依的制度和习惯。