WTO 框架下的中国国内农业支持政策的调整与选择，本文主要内容关键词为：中国论文,框架论文,政策论文,农业论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F752 文献标识码：A
文章编号：1002—8102（2005）12—0076—06
一、中国农产品贸易首次出现逆差
中国农业入世已经3年有余，从农产品贸易来看出现了一些新情况， 值得引起我们的重视。
1.中国农产品的出口和进口都体现了不断攀升的特点。以进出口为例，2002年为305.8亿美元，增长9.6％，2003年为403.5亿美元，增长32.0％，2004年为514.2亿美元，增长27.4％①；可见，自从中国农业入世以后，无论是从农产品的进出口数额，还是从进出口增长的速度来看，都体现出了大进大出的特点。若以2004年世界农产品贸易为例，若将欧盟国家作为一个统一体，中国的农产品贸易额被列为世界第4位；若按国别排列中国被列为世界第8位，中国已跨入世界农产品贸易大国的地位。② 因此，中国对农产品的生产和消费与整个世界市场的联系越来越紧密，世界愈益需要中国，中国也愈离不开世界。
2.中国农产品贸易首次出现逆差。从统计数字来看，2002 年中国农产品进出口顺差为57亿美元，2003年为25亿美元，2004年农产品进出口出现逆差，逆差额为46.4亿美元。这不仅是自1984年以来中国农产品对外贸易首次出现逆差，而且也是中国历史上从未有过的农产品进出口大逆差。③ 从中我们可以引出一个值得深思的问题，即中国农产品的国际竞争力问题；而农产品竞争力的强弱在很大程度上取决于国内农业支持政策的科学设计和合理选择。因而，本文对国内农业支持政策的研究具有理论和现实意义。
二、中国农产品国际竞争力的现状分析
经济学意义上的“竞争力”，同其他许多经济范畴一样，也是一个历史范畴。它是当生产力发展到一定阶段，有了社会分工和出现了多元的利益主体之后，随着竞争的产生而出现的。就农产品国际竞争力而言，它反映的是各竞争主体之间的实力差距，即一国农产品以相对于他国更高的生产率，生产出更多的具有竞争优势的农产品，从而在国际市场上获取的市场份额以及获利的能力。我们将根据相应的经济指标来测度中国农产品的国际竞争力。
1.中国粮食产品的国际竞争力。为了考察中国粮食产品的国际竞争力，我们运用国内资源成本法④ 来考察中国小麦、大豆、大米和玉米的比较优势。当某种农产品的国内资源成本系数DRCC 大于1，则具备比较优势；当它的DRCC 小于1，则具有比较优势。计算结果表明：自1997年起我国小麦、大豆的DRCC大于1，1996年起我国玉米的DRCC 大于1。因此，我国小麦、大豆和玉米已失去比较优势；⑤ 同时，《2004中国粮食发展报告》显示，自2001年起我国主要粮食品种的成本处于新的上升趋势。因而，可见中国主要的粮食食品的竞争力已无优势可言。
2.中国蔬菜、水果的国际竞争力。2004年中国蔬菜、水果出口继续稳步增长，已成为我国农产品出口的重要组成部分。据联合国粮农组织统计，1990—2002年中国的蔬菜出口量一直居世界第5位，在世界蔬菜出口总额约47％的新鲜蔬菜中，中国占8％左右。⑥ 但从动态来看，中国蔬菜类产品的贸易竞争指数⑦ 呈现缓慢下降趋势，从1995年的0.988下降到2002年的0.933，说明蔬菜国际竞争力正在减弱。⑧ 在中国水果的出口中，苹果、浓缩苹果汁和柑橘最具代表性。我们用显示性比较优势指数RCA 来考察水果国际竞争力的强弱，当某种产品的RCA 大于2.5，具有很强的竞争力；当RCA 在1.5～2.5之间，具有较强的竞争力；当RCA在1.0～1.5之间，则具有中等竞争力；当 RCA小于1.0，则该出口产品的竞争力较弱。以2002年为例，中国的浓缩苹果汁的RCA 指数为6.373，国际竞争力最强；苹果的RCA指数为1.086，国际竞争力处于中等程度；柑橘的RCA 指数为0.383，国际竞争力最弱。⑨ 造成中国柑橘国际竞争力较弱的原因主要是生产规模小、产业化程度较低、产后商品化处理较弱、科技含量低以及品牌开发和营销能力不足等。
3.畜产品、水产品的国际竞争力。2004年中国畜产品对外贸易逆差8.5亿美元，这是连续第2年出现畜产品贸易逆差。中国肉类（总体）出口的显示性比较优势指数远小于1，其中牛肉、猪肉的RCA 指数均小于1，表明牛肉、猪肉的国际竞争力较弱；虽然1995—2002年家禽的RCA 指数平均值大于1，在国际市场上中国禽肉具有一定的竞争力，但是其RCA 指数变化趋于减小，这说明禽肉国际竞争力正在减弱。⑩ 2004年中国水产品对外贸易顺差达37.3亿美元， 这不仅是国际市场需求旺盛和中国具有价格竞争优势，更重要的是水产品的安全性显著提升，从而提高了中国水产品的国际竞争力。
总之，通过对中国农产品的国际竞争力的分析可以看出，中国的主要粮食产品的国际竞争力最弱；蔬菜、畜产品的竞争力正在减弱；水果中的苹果、柑桔、浓缩苹果汁具有一定的竞争力；水产品的国际竞争力较强。因而，中国政府应该根据中国农产品的竞争力状况采取相应的支持政策，促进农产品出口，带动更多的农民就业，使农民的收入得以提升，从而逐步推动整个农村经济的发展。
三、中国农业国内支持政策现状及其缺陷
从整个世界的农产品贸易来看，几乎所有的世贸组织成员国为提高本国农产品的竞争力都程度不同地提高了支持水平。若以2000年为例，如果按农民人均计算，美国农民享受到的农业补贴为1.4万美元，欧盟为1.7万美元，日本为2.3万美元；如按耕地面积计算，美国每公顷土地农业补贴的幅度为100～150美元，欧盟为300～350美元，日本约为600美元。(11) 因而，若要在整个世界的农产品贸易中提升本国农产品的竞争力，农业支持政策的调整和优化是个重要的因素。
1.中国农业国内支持政策的回顾。从中国“绿箱”(12) 政策的支持水平来看，在“绿箱”开支中，一般性政府服务占了50％以上，1996—1998年平均水平为785.63亿元，占“绿箱”支出的57.09％。食物安全目的的公共储备紧接其后为383.78亿元，占“绿箱”支出的27.89％。对农业环境和生态农业的建设逐渐增加，支持水平为53.45亿元，占“绿箱”支出的6.54％。其他几类，包括救济自然灾害的支付、地区援助计划下的支付、国内食品援助的支出比重都较低，支持水平分别为44.29亿元，90.00亿元和18.84亿元，分别占“绿箱”支出的3.22％、3.89％和1.37％。在一般政府服务支出中，基础设施服务支出所占比重最大，1996—1998年平均水平为485.9亿元，占“绿箱”支出的35.31％，但基础设施服务并非全部用于农业建设，还包括了较大比重的城市防洪等水利投资；其次是其他一般政府服务，即包括了农业部、林业部、气象局、国土资源部的设施行政支出和工资支出，支持水平为160.06亿元，占“绿箱”支出11.63％；农业科研支持水平为40.58亿元，仅占“绿箱”支出的2.95％；病虫害控制支持为21.32亿元，仅占“绿箱”支出的1.55％；培训服务是支出最低的项目，支持水平为2.1亿元，仅占“绿箱”支出的0.15％；咨询与推广服务支持为62.5亿元，占“绿箱”支出的4.54％；检验检测支持为13.18亿元，仅占“绿箱”支出的0.96％。(13) 从上述“绿箱”支持结构来看，中国真正用于提高农产品国际竞争力的支持力度并不大。
再从中国与国际“绿箱”支持结构比较来看，中国的“绿箱”支持结构也存在一定的缺陷。从表1可见，1996—1998年间，与国际平均水平相比， 中国的“绿箱”支持结构有以下明显特点：（1）政府机构直接费用较高，而直接转移给农民的支付极少。1996—1998年，政府一般性服务费用占总“绿箱”支出的67.5％，而同期国际平均仅占39.4％；直接转移给农民的支付仅占1.4％（主要是自然灾害救济），而国际同期平均为25.5％。（2）粮食安全储备补贴太高，占总“绿箱”支出的27.9％，而国际同期仅占1.2％，政府对粮食安全补贴并非是给农民的粮食补贴，而是全部补贴给国有粮食企业，用于弥补其经营不善导致的亏损。（3）国内粮食援助支出过低，仅占“绿箱”总支出的1.4％，而同期国际平均为33.5％。（4）“绿箱”支持结构中有许多空白。如农产品的营销支持等是中国目前尚未启用的补贴，而国际同期此类补贴比例占其“绿箱”总支出的25％以上。
表1 中国与国际“绿箱”支持结构比较 （1996—1998年平均水平）单位：％
项目
政府一般
性服务费 直接
粮食安全 国内
其他
用支出
转移支付 储备补贴 粮食援助 支持措施
国际平均水平 39.4
25.5
1.2
33.5
25
中国支持水平 67.5
1.427.9
1.4
0
资料来源：根据财政部、WTO 有关资料整理。
2.中国“黄箱”(14) 政策支持现状。中国农业补贴中的“黄箱”支出，1996—1998年平均每年为290.43亿元（折合35.11亿美元），主要包括两部分：（1）价格支持政策，即粮棉定价收购及保护价收购。1996—1998年，由于中国实行的粮棉保护价均低于国际参考价，计算出来的小麦、大米、棉花等特定产品支持数均为负数，是一种负保护。只有玉米的保护价高于国际参考价，是正保护，3年平均保护水平为9.35亿元（折合1.13亿美元），只相当于玉米产值的0.7％。因此，从基期特定农产品的价格支持来看，中国的支持水平很低。（2）农业生产资料价差补贴。中国种子、化肥等生产资料价差3年平均支出为281.08亿元。上述两项合计，中国“黄箱”政策补贴为290.43亿元，仅占农产品总产值的1.4％。因而，中国的“黄箱”支持政策尚有较大的支持空间。(15)
此外，由于中国的“蓝箱”(16) 政策尚未启用，这里不作讨论。同时，由于中国在1992年已经停止对出口农产品实行补贴，按照WTO出口补贴的冻结禁止规则，中国承诺对出口的任何农产品不再实行补贴政策。
因而，从上述的中国农业支持政策来看，主要存在两个弊端：一是支持总量过低，二是支持结构不合理，尤其是积压在流通领域的资金过多、行政事业费用过大，这些都不利于中国农产品竞争力的提升。竞争层次理论认为一个行业或产品的竞争从低级到高级要经历5个阶段，首先是供不应求阶段；其次是价格竞争阶段； 再次是质量竞争、品牌竞争和企业与消费者形成战略联盟等阶段。中国农产品刚摆脱短缺阶段，现在正处于价格竞争层次，尚未达到质量竞争和品牌竞争阶段，处于较低竞争层次。相反，国际市场产品竞争已经由价格竞争转向以交易成本、科技含量、环境质量和信息等非价格竞争上。因而，国与国之间农产品的竞争其实质已经转向农民和农业产业素质、环保、农业教育（人力资本）的竞争。所以，中国的国内农业支持政策也应做出相应的调整和改革才能适应新的竞争形势。
四、中国国内农业支持政策的调整与选择
按照竞争层次理论以及国际农产品竞争的新要求，增强中国农产品的国际竞争力除了努力降低成本外，质量和品牌竞争力的提高是主要的努力方向。为此，中国的国内农业支持政策的调整和选择应紧紧围绕着这些方面展开。
（一）“绿箱”政策的调整和选择
1.加大农业科研、技术推广和培训服务的投入力度。20世纪70年代初， 科技进步对农业的生产贡献率就达到了70％～80％，90年代以来，以生物技术和信息技术为代表的高科技在农业生产中得到了广泛应用。据黄季焜（2000年）研究表明，1985年以来中国政府对农业科研投资强度呈下降趋势，且进入90年代以来的降幅较大。1996年，中国政府对农业科研的投资强度不及发达国家平均数（2.37％）的1／10，也不到30个最低收入国家简单平均数（0.65）的1／3，大大低于印度、墨西哥等发展中国家。这自然制约了中国农业生产率的提高，削弱了中国农产品的国际竞争力。同时，技术的推广和培训服务在中国的农业支持政策中所占比例也较小，这些都不利于中国农产品竞争力的提升。因而，若想进一步促进中国农产品竞争力的提高应加大投入力度。
2.尽快加强和完善农产品的质量安全检测和预警系统的建设。21 世纪国际农产品贸易的一个重要特征是消费者对农产品质量的安全性的要求越来越高。近几年中国农产品出口贸易的实践也表明，以低价格数量型农产品出口，不仅不能支持中国农产品出口贸易的持续快速增长，而且经常受到发达国家设置的技术壁垒的限制。因而，农产品质量的高低已经成为衡量一国农产品出口竞争力强弱的一个重要指标。为此，应优化农业支持结构，尽快加强和完善农产品的质量安全检测和预警系统的建设，为中国农产品的质量竞争力的提速提供政策支持。
3.加强农业基础设施建设。 农业的弱质性和不稳定性主要体现在面临自然风险和市场风险的双重制约上。中国是自然灾害频发的国家，每年的自然灾害都将造成粮食的减产，1998—2003年，平均每年因自然灾害造成的粮食损失大约是1000亿斤，这对农民的增收以及国家的粮食安全都造成极大的隐患。由于投入不足，农田水利等基础设施建设严重不足，全国主灌区的骨干建筑物的完好率不足40％，配套率不足70％。(17) 这就极大地影响了农业的抗自然风险的能力。因此，为了确保农业的稳产增收，需增强农田水利设施的保障能力建设，加快实施以节水改造为中心的主灌区综合配套的设施的建设，提高灌溉能力，真正做到遇涝能排，有旱能灌，提高农业的抗自然风险的能力，稳定农产品的价格，提高其国际竞争力。
4.加快农业信息体系建设。信息化的服务和建设已是现代农业发展的新特征。农业信息技术是一个多维的技术体系，通过信息化促进农产品的国际竞争力，主要是在整合国家信息高速公路的同时，在广大农村建立国家绿色信息高速网络，为农民“产、供、销”和“科、工、贸”提供全方位的“准信”。从而尽可能使农户在信息对称的情况下，及时了解市场供求、价格、品种、品质信息，尽可能化解交易风险，降低交易成本，增强农产品的国际竞争力。同时，农业信息化的建设应从中国的国情出发，适应农业发展新阶段和中国入世之后的大环境，从提高政府宏观调控和综合服务能力出发，重点突破，带动全局。当前，应着力解决农村信息服务滞后的问题，为中国农产品国际竞争力的提升逐步创建一个信息平台。
5.逐步促进农业产业结构调整以及农产品深加工的发展。 通过对中国农产品国际竞争力的分析可知，要更好地发挥中国农产品的出口比较优势，进一步提升农产品的出口额度，带动更多的农业劳动力就业，应逐步调整农业产业结构，积极扩大有竞争力的蔬菜、水果、水产品的生产规模和档次。生产经营规模的扩大有横向和纵向两种方式。横向扩大指在土地面积上的扩大，但这种扩大方式在中国有一定的局限性，中国人地资源的非对称性在很大程度上制约了这种拓展的可能。因而，在中国目前的现实中纵向一体化拓展较为符合中国的实际，即延伸这些具有出口优势产品的产业链条，对其进行深加工，并创出自己的品牌，进一步提升自己的国际竞争力。2004年6月11日，世贸组织公布的一份报告指出，到2001 年农产品贸易中已加工产品贸易占48％。发展农产品加工和食品贸易，不仅可以实现农产品附加值和高价值，而且可以通过有关加工过程提高自己的卫生安全性能，既增加农产品出口贸易额又拓宽了农产品出口市场。(18)
6.减少流通环节资金的沉淀，逐步实行对农民收入的直接补贴。 在中国的“绿箱”支持结构中，粮食安全储备补贴过高，占整个“绿箱”支出的27.89％，而国际同期仅占1.2％，政府对粮食安全补贴并非是给农民的粮食补贴，而是全部补贴给国有粮食企业，用于弥补其经营不善导致的亏损，这就直接影响了政府的支持效率。因而，为了使有限的资金更好的发挥效用，应努力改变这种不适应农业进一步发展的格局，逐步实行对农民收入的直接补贴，有利于诱导农民的生产积极性，扩大其对农业投资的需求偏好。2004年中央财政用于种粮农民直接补贴资金116亿元，这对支持结构的调整是个利好的信息。(19) 这样的调整既符合国际农业支持结构调整的方向，又对农业生产主体的生产热情和投资偏好都起到积极的诱导作用，为农产品竞争力的提高增强了潜力。
（二）“黄箱”政策的调整和选择
以1996—1998年3年为基期来看，中国“黄箱”政策补贴为290.43亿元，仅占农产品总产值的1.4％。因而，中国对特定农产品（小麦、大米、玉米、棉花等）以及非特定农产品（种子、化肥等农用生产资料）的支持都有一定的支持空间，尤其是2005年7月21日，中国汇率放弃钉住美元制，实行以市场供求为基础， 参考一揽子货币进行调节，中国把美元对人民币交易价格调整为1美元兑换8.11元人民币，使人民币升值2％，(20) 这无疑又会在一定程度上削弱中国农产品的国际竞争力。因此，中国应利用对特定农产品尚有的支持空间，加大对其支持的力度，尽量降低其价格抬高的不利因素；同时，也应对非特定农产品加大补贴力度，种子、化肥、农业机械都是进行农业生产的重要生产资料，政府对其支持力度的加大自然会降低农户生产农产品的成本，从而，有利于提升农产品的竞争力。2004年，中国政府对13个粮食主产区的良种补贴资金28.5亿元，农机购置补贴资金7000万元，(21) 同时，中国政府在2004年实行的减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，这些利农措施对降低农产品成本，提升其竞争力都起到了积极的促进作用。
（三）组织化建设是提升竞争力的客观要求
中国的入世既给农产品的出口带来了机遇，同时也增加了农产品出口的风险。为了有效消除国外政府、行业组织对中国农产品出口设置的壁垒，降低交易成本和化解风险，自身也必须有效地组织起来，组建各种行业协会、产业协会，才利于利益博弈和竞争的展开，从而确保经济利益的有效实现。2004年2月， 江苏省紫菜协会通过积极申诉，对日本政府取消对中国紫菜设置的贸易壁垒起到了关键的作用，最终日方同意从2005年起中国紫菜可以进入日本市场。(22) 这说明组织化建设的重要性，政府应提供相应的政策环境和服务措施帮助和扶持产业协会、行业协会的组织和建设，使其在农产品的出口和竞争中发挥积极作用，提高农产品的出口竞争力。
（四）积极参与WTO 多哈谈判，促进建立公平合理的国际贸易规则
世贸组织的宗旨之一，就是要为国际农产品的贸易创建一个公平、透明、公正的贸易环境。可是，在这个贸易体内许多国家，尤其是发达国家，把它作为一个实现自身利益最大化的利益博弈场。通过美国2002年新农业法的颁布和实施，欧盟2000年新共同农业政策的出台以及日本长期难以削减的农业高补贴政策都说明在WTO内存在激烈的利益争夺。因而，为了尽可能为中国的农产品出口以及为发展中国家农产品贸易创建一个相对公平、合理的贸易环境，中国应在下一轮多哈谈判中要求发达国家取消农产品关税高峰和关税升级；在国内支持方面和出口补贴方面，对发展中国家提供特殊和差别待遇；增加关税配额管理的透明度；建立国内支持总量（AMS）的计算模式，允许成员重新审查各自的减让承诺，更正错误的计算。因此，要努力创建一个相对公平的竞争环境，才利于中国农产品国际竞争力的增强。
总之，从目前来看，中国的国内农业支持政策有其内在的缺陷，是不利于中国农产品国际竞争力的增强的，但只要我们能找准自身的问题所在，结合国际竞争新形势和自己的农业发展的新特点，通过农业支持政策的不断优化和调整，中国农产品的国际竞争力是会逐渐提升的，这一点已被发达国家的农业发展经历所充分验证。
注释：
① 根据中国海关信息中心数据整理。
② 中国社科院农村发展所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2004—2005年：中国农村经济形式分析与预测》，社会科学文献出版社2005年版，第92页。
③ 同上书，第93页。
④ 国内资源成本法是指节省1个边际单位外汇而从事某项生产活动，所需要消耗国内资源成本的价值。一国在从事第h 种生产活动，当其增加1 个边际产量时所需要社会机会成本低于h 种产品的边境价格时，则h 生产活动具有比较优势；若该项成本高于边际价格，则h 生产活动处于比较劣势；若相等，则h 生产活动处于利益平衡点。
⑤ 翁鸣、陈劲松等：《中国农业竞争力研究》，中国农业出版社2003年版。
⑥⑧⑨⑩ 中国社科院农村发展所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2004—2005年：中国农村经济形式分析与预测》，社会科学文献出版社2005年版，第97、98、99、99页。
⑦ 贸易竞争指数是指一国某种产品的净出口值与该产品进口值和出口值合计的比值。若该比值为正值，表明是净出口国，若该比值越接近1， 说明国际竞争力越强。
(11) 柯炳生：《提高农产品竞争力：理论、现状与政策建议》，《农业经济导刊》2003年第5期。
(12) “绿箱”政策是指对农产品贸易和农产品生产没有扭曲作用，或者最多只有微不足道的影响作用，所实行的支持措施。它主要包括一般服务、食物安全目的的公共储备、国内粮食援助、自然灾害支付、地区援助计划下的支付、环境计划下的支付、市场营销、脱钩的收入支持、收入保险与安全网、资源停用补贴以及结构调整补贴等措施。
(13) 资料来源：根据中国政府提交给世贸组织的文件WT/ACC/CHN/38/REV.3.整理。
(14) “黄箱”政策是指直接与生产有关、对生产和贸易产生扭曲作用、造成不平等竞争的政策措施，要求成员方必须进行削减，它主要包括（1）价格支持；（2）营销贷款；（3）按面积给予补贴；（4）按牲畜数量给予补贴；（5）种子、肥料、灌溉等投入补贴；（6）某些有补贴的贷款等。
(15) 丁学东：《世界贸易组织与农业政策》，《中国财政经济出版社》2004年版，第37、38页。
(16) “蓝箱”政策是指虽然属于“黄箱”政策范围但与限产有关、可以不计入综合支持量、不进行削减的补贴。包括三个内容：（1）按固定面积或者产量提供的补贴；（2）根据基期生产水平85％（含）以下所提供的补贴；（3）按牲口的固定头数所提供的补贴。中国目前尚未使用该政策。
(17) 新华网：农业部部长杜青林答记者问，2005年3月9日。
(18)(19) 中国社科院农村发展所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2004—2005年：中国农村经济形式分析与预测》，社会科学文献出版社2005年版，第102、47页。
(20) 新华社：《人民币汇率调整，各方反映积极》，《参考消息》2005年7月22日。
(21)(22) 中国社科院农村发展所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2004—2005年：中国农村经济形式分析与预测》，社会科学文献出版社2005年版，第47、104页。
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