我国农村土地制度改革思路的评析与思考，本文主要内容关键词为：制度改革论文,农村土地论文,思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
家庭承包责任制，是在农村改革和发展的实践中形成的，并对农村商品生产的发展和农民生活的改善发挥了重要的作用。但随着改革的深入和市场经济的发展，特别是面对入世后国外农业的挑战和我国农民致富的要求，我国现行的农村土地制度的内在缺陷和深层矛盾已日渐显现出来，农村土地制度的再次改革势在必行。本文拟首先归纳多种改革思路，并在此基础上分析各种思路的利弊，提出笔者的思考与一孔之见。
一 现有土地制度改革思路的归纳
改革的实践呼唤改革的理论与改革新构想，在各地的实践中，人们提出了诸多思路。依据改革的不同侧重点，它们大体可概括为以下三种：
思路一：完善土地经营权的改革思路
持这种思路的人们主张，现存土地制度改革的重点在于完善农户土地经营权。为此，应通过一系列的政策，强化农户经营主体的地位；在维护土地公平分配原则的同时，有限度地按照效率原则配置土地，以改变土地细分化、规模不经济的状况；培育土地使用权市场，促进使用权和经营权的分离，推动土地使用权的流转。
在实践中，该思路的做法可分为“政府模式”和“两田制模式”。所谓“政府模式”，是指贯彻和执行政府现行土地政策的模式。它主要体现在农民承包30年不变、“增人不增地、减人不减地”等政策上。所谓“两田制模式”，是指将农户土地经营权分解为“口粮田经营权”和“责任田经营权”两部门。“口粮田”按人头平均分配，以保证农民的生存需要；“责任田”按劳力或竞标分配，以提高土地规模效率。这种做法最先发端于山东省平度市，而后在一些地区得到推广。
思路二：再造土地制度的改革思路
持这种思路的同志认为，现行土地集体所有制不是一个适应市场经济要求的土地制度。它既不能塑造出产权清晰、责权明确、行为合理，能够担负起土地保值增殖、合理利用的市场主体，又不是能刺激投入、促进流转、提高效率的制度安排，因此必须彻底抛弃，而重新构建适应市场经济要求的土地制度。
这种思路在做法上又具体化为“国有个人制”模式和“国有租佃制”模式。所谓“国有个人制”模式，是将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两个部分，前者归国家拥有，后者由农户掌握，从而取消了农民集体所有权。这种制度，一方面确保了国家拥有从宏观上调控土地资源的开发和利用的权利，同时，它更是坚持农户为基本经营组织的制度安排。它以法律的形式赋予农户对土地拥有永佃权或所有权，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地，所以它实质上是一种“准私有制”。所谓“国有租佃制”模式，是将目前由农村集体所有的土地收归国有，由国家拥有并依法行使对土地的所有权。农民则向国家租佃土地，依法缴租纳税，形成国家所有、农民经营的制度。国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地的竞争经营。
思路三：变革土地集体所有权实现形式的思路
主张这种思路的人们认为，现行土地制度的缺陷和负面效应，不是土地集体所有制本身所致，而是现行改革重点出现了偏差。所以，要调整改革思路，从探索土地集体所有权的实现形式入手，在兼顾公平与效率的原则下，全面理顺土地所有权、经营权和使用权的关系，再造所有权主体和经营权主体，为培育土地市场奠定制度基石出。
在实践中，“土地股份制”是这种思路的典型代表。所谓“土地股份制”，是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在此“三权分离”基础上，形成农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权、租佃农户或其他经济组织享有土地使用权的权力制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度。
实施“土地股份制”的具体做法有：一是实施所有权主体与经营权主体的换位。我国农村现有两个经济主体，即拥有所有权的集体经济组织和掌握经营权的农户，而使这两个主体换位是土地股份制实施的关键。通过股份制改造，一方面，将土地价值资产量化为股权，均等地分配给每个农民，使农户成为土地所有者，完成农民集体的所有权量化的任务；另一方面，将置换出的农民对土地实体资产的经营权，交给集体经济组织，使其成为土地的经营者，负责土地的经营活动，进而形成了集体经济组织经营和农户所有的新双层产权制度。二是引进股份制的权力制衡机制。通过组建股东大会，负责决策重大经济事宜，保证农户所有权的行使；同时，也利用决策的多数票原则，保证所有权的共享性；成立董事会，代表股东负责监督土地的经营活动；然后再由董事会聘用“懂经营、会管理”的能人具体负责日常土地经营活动。三是改变经营方式，以市场为导向、以效益为目标，实施规模化经营。土地使用权既可以集体经济组织自行掌握，也可以出租给愿意经营的公司或农户，股东农户有优先租赁权。这里，是以地租调节着经营方式和租赁规模。四是农户可以通过股息和分红的形式，每年分享土地经营收入，也可以在条件允许的时候，在集体组织内部或市场上转让股权，变现资产。
二 各种改革思路的优势分析
上述三种思路各自有着自己的优势，它们分别表现在以下方面：
首先，第一种思路——完善土地经营权改革思路的优势
“政府模式”作为完善土地经营权改革思路的一种模式，其优势有三：一是巩固了我国家庭经营的基本制度，适应了农民求稳怕变的思想，有助于激励农民长期投资和稳定生产，保证了政策的延续性；二是在农民可接受的限度内调整承包政策，适度促进规模经营和土地流转，减少了社会的震荡；三是通过权利的规范和分解，促进了农村土地市场的发育，因此可以推进市场化的进程。
作为完善土地经营权改革思路的“两田制模式”则有下述优越性：首先，它在一定程度上兼顾了公平和效率，实现了责任田的适度规模经营；其次，它实现了土地经营权和使用权的分离，理顺了土地使用者与土地经营者之间的关系，使集体收益与土地经营相结合，有效地提高了土地的利用效率；最后，它在一定程度上减缓了土地细分化的趋向，防止了小土地经营的凝固化。有资料显示，“两田制”自1986年实行以来，已被农民所接受，成为推广最快的制度变迁方式。
其次，第二种思路——再造土地制度改革思路的优势
分析再造土地制度改革思路的出发点可以看出，原有的改革思路都未能以农民土地所有权为基础，而“国有个人制”模式的提出正是从归还农民完整的产权入手，克服现有土地制度的内在缺陷，形成有效的利益激励机制和土地流转机制，以确保农民的合法权利的。“国有个人制”的设计就是要确立农民对土地拥有排他性的产权，使农户成为土地所有权主体。家庭承包制实行20多年来，农户实际上已经拥有了土地所有权。因此，实行这种制度是水到渠成，改革成本较低。
“国有租佃制”这种思路的提出主要基于如下考虑：一是土地是不可再生的稀缺资源，充分利用土地资源是土地制度的首要目标。实行土地国有制，既可以最大限度地激励农业经营者对土地资源的充分合理利用，又便于国家对土地资源的有效管理。二是可在制度上废除使用权的垄断，利用地租调节土地的流转，促进土地向种田能手集中，有利于农户的企业化经营。三是国家可不再利用工农业产品价格剪刀差间接收取地租，而直接向土地经营者收取地租，理顺了国家与农户之间的经济关系，并将地租作为农业发展基金，完善积累机制。四是可以割断农民与土地之间的财产关系，便于农民离土转业。
可见，“国有租佃制”可以弱化土地作为一种十分稀缺的资源所带来的社会福利功能和资产增值功能，弱化小农经济的绝对私有意识，能够避免像日本、法国、台湾等国家或地区因土地产权过分集中于农户手中而导致的地价飞涨和低效率配置的后果；有利于推动土地的流转，实现规模化经营，也便于国土整治和规划；还有利于确立国家为主要投资主体，避免农户投资的短期行为。
最后，第三种思路——变革土地集体所有权实现形式思路的优势
“土地股份制”思路在制度路径依赖、变迁成本以及实施效果等方面，具有明显的优势。第一，它实现了公平与效率的有机结合。在我国土地制度变革中，公平是一个必须坚持的基本原则，而效率则是制度存在的基础和变革的最终目的，两者必须兼顾。“土地股份制”利用土地资产的双重化，即价值资产与实体资产的分解，实现了公平与效率的有机结合。在土地股权分配中保证了结果平等，使每个农户都可以获得一份股权，体现了公平的原则；而在土地实体资产经营中，实行土地规模经营，提高经济效益，充分体现效率原则。这样做，不仅能满足农民公平拥有财产的要求，又能实现追求效益最大化的动机，从而使公平嫁接在效率的基础上。第二，它形成了激励与约束的有机结合。“土地股份制”是一个复合产权制度，不同产权主体都具有利益最大化的动机。如农民为了获得最大化的红利，必然关心集体财产的运营；经营者的利益、声誉与经营效果直接挂钩，必然精心经营土地资产；租佃农户或其它主体更是直接关心土地的投入产出效率，因而，形成了强劲的激励机制。与此同时，各个产权主体由于利益的驱动，必然相互制约，形成合理约束机制。农民作为股东要监督和约束经营者的行为，保障自己权益；而集体经济组织与租佃农户或其它经济组织则依据合同相互制约，因而形成了严格的约束机制。第三，它还是低成本与高效率的有机结合。制度变革总是用成本最低的制度代替成本过高的制度、总是选择成本最小的变迁路径。土地股份制既具有农民个人所有制的强力激励机制，又拥有国有制规模土地的配置效率，同时，还保留了集体所有制“统筹协调”的功能，制度运行效率较高。另外，土地股份制是一种制度的改良，并不损害原有经济主体的利益，酿成社会巨变，相反每个当事者都会因此获得更大的收益，必然得到各界的支持，变迁成本较低。第四，它还是制度的稳定性与超前性的有机结合。制度的稳定性是其提高效率的前提。土地股份制设计，考虑了制度的延续性，既保存了农户和集体组织的主体地位，实现了农民的土地所有权，又奠定了集体经济组织存在和作用的经济基础，可谓一举多得。制度的超前性又是制度稳定性的基础。土地股份制具有制度的超前性。土地股份制初步实现了对现有土地制度的“三化”改造，即农民所有权的股权化、集体经济组织的公司化、土地使用权的租佃化。这样有利于资源的合理流动和配置，为农村市场经济发展奠定了基础。农民所有权的股权化，有利于农民持股转移或是变现股权带产转移，避免了资本主义国家农民无产转移的历史悲剧。集体组织公司化，便于引进专业人才经营土地资产，提高资产运作效益。土地股份制与使用权租赁制相结合的产权制度，有利于促进土地股权市场和使用权市场的形成，便于土地价值资产的变现和保值增值，同时，也便于土地使用权的流转。
三 各种改革思路的弊端研究
任何事物都具有两重性，我国农村土地制度再次改革的思路也概莫能外，三种改革思路的弊端也是显而易见的。
（一）对完善土地经营权改革思路的弊端探究
毫无疑问，“政府模式”经过多年的贯彻和落实是取得了一定效果的。但是，从总体上看，效果并不尽如人意。这主要表现在它在实践中暴露出的弊端：一是土地细分化趋势并没有被遏制，承包地频繁调整仍在继续。例如，很多地方的农民表示欢迎承包权30年不变，而不同意“增人不增地、减人不减地”。二是土地流转问题没有解决，农民不愿转包或放弃土地，粗放经营、撂荒弃耕现象时有发生，土地难于向种田大户集中。
“两田制模式”也具有一定的局限性和弊端。首先，“两田制模式”没有真正解决公平与效率的矛盾。“两田制”虽然力图在保证公平的同时兼顾效率，但没有找到两者的有机结合点。因为如果按人均分配口粮田，人口发生变化，就会调整口粮田的分配，要么使口粮田更加细分化，难以真正发挥保障作用；要么调整口粮田与责任田的比例，挤占责任田，从而缩小了土地的经营规模，牺牲了效率。如果口粮田分配稳定不变，又必然侵蚀部分农民的权利，遭到农民的反对。其次，“两田制”也没有解决农民集体、集体组织、农户之间的权利分割问题。实行“两田制”强化了集体组织配置土地的权利，弱化了农民的经营权。在农民无法干预和监督集体组织决策、分享土地收益的情况下，集体组织重新有偿分配承包土地，可能演变为变相加重农民负担、侵蚀农民权利的行为，从而影响农民生产的积极性。最后，“两田制”的实行，需要非农产业的发展，在当前非农产业不发达的情况下，它的实施肯定会受到局限。
（二）对再造土地制度改革思路的弊端探究
主张“国有个人制”的人们或许没有注意到，“国有个人制”实际上否定了公有制与市场经济结合的可能性，陷入只有“私有制”才能发展市场经济的误区。虽然这个思路也考虑了制度变迁的路径依赖、实施成本等问题，但却忽略了人地矛盾紧张这个基本国情，缺乏可操作性。这表现在：首先，土地“私有制”并不一定促进土地流转和提高土地效率。在人地矛盾紧张的环境中，土地“私有化”将强化土地的保障和保值等功能，阻碍土地的流转，使规模经营更加困难重重。仅以日本为例，1975年以来，政府虽然采取多种措施鼓励土地买卖，但只发生1000起；法国政府推行了40多年的老农退休政策，才使农场规模有了一定的扩大。事实说明，私有制并不能促进土地流转和规模经营。另外，小规模农业也为农户兼业经营创造了条件。农户兼业经营的结果，必然是土地经营粗放化，利用效率大大降低。其次，我国不具备地租归农户所有的条件。目前，大部分地租不是以租税形式转入国家财政手中，而是以剪刀差的形式来获得，如果实施土地“私有制”，地租理所当然归农户所有，这将导致国家财政剧减，现有财力承受不了。第三，思路设计虽然考虑到土地“私有制”的缺陷，保留了国家在国土整治、规划、配置方面的权力，构造国家所有权与农民个人所有权相结合的制度安排，但实施中却会陷入两难境地。这是因为，如果国家经常行使社会所有权，就意味对农民土地所有权的侵蚀或剥夺，农民必然会产生不安全感，又出现行为短期化；而如果国家不行使社会所有权，就无法克服小土地“私有制”的缺陷；尤其是，国家与农民土地所有权的边界、行使的条件等，很难科学地界定。这样，难免发生侵权行为，导致负面效应，从而使“国有个人制”思路失去了原有的意义。
“国有租佃制”思路在理论上和实践中都存在一些无法克服的缺陷。
第一，国家采取什么方式获得集体的土地所有权是实施国有化的关键。如果采取“没收”的方式，即意味着对农民集体所有权的无偿剥夺，必然遭到农民的反对。因为，集体化虽然割断了农民个人与土地之间的财产关系，但农民集体与土地之间的财产关系是明确的，不同集体间的财产边界是清晰的，土地的占有和利益的分享是排他性的，所不同的是土地使用权垄断由农户转移到农民集体，所不明确的只是哪个集体组织有权行使土地所有权。总之，无论土地是农民个体的，还是农民集体的，这一点在实施国有化中并不重要，而土地是农民的却不能忽视。否则，将会引起社会动荡。如果采取购买方式，国家是否拥有足够的资金？即便国家有能力购买这些土地，因为这种购买是一种强制性的、非市场化的行为，仍是一种变相的剥夺。因此，这种设计是否具有可操作性值得怀疑。
第二，土地国有化意味着绝对地租和级差地租I都要由集体拥有转为国家享有，在工农产品价格剪刀差较大的条件下，必然分流了农民的部分经济利益，它会极大挫伤农民经营土地的积极性。
第三，谁来行使土地所有权并负责土地的租赁活动，从目前来看，只有两种选择，即由村级行政组织代行国家所有者职能或者重新构建土地所有权代理机构，具体负责土地租赁和经营。而这两种选择都不理想。如果从降低制度变迁成本的角度看，由现有的村级行政机构代理国家所有权职能，最为便捷，但是这与当前土地集体所有制又有何本质上的区别？如果将国家土地管理职能与土地所有者职能分离开来，重新构建所有权行使机构，不仅改革费用大，而且这些部门是否真正能象土地所有者那样关心土地使用效率，是否会比集体经济组织经营的更好，都不得而知。
退一步说，土地国有制即使没有制度上的种种缺陷，实施起来也会大打折扣。因为在农村非农产业不发达，农业剩余劳动力不能大量离土的条件，即便实行了土地国有制，土地规模经营仍难以实现。特别是，虽然国有制保证了农户拥有平等租佃土地的权力，克服了农户经营权的垄断性，但在实际操作中，能否真正做到不考虑社区、不考虑职业、不考虑地域，单纯按照效率进行租佃，都是值得怀疑的。而如果不能做到这些，土地国有制所拥有的制度优势也只是纸上谈兵而已。
（三）对变革土地集体所有权实现形式思路的弊端探究
从各地“土地股份制”的推广来看，主要问题是操作中的问题，它们构成了实施这一思路的障碍。而操作层面的问题又可分为两大类：一类是该在何时启动“土地股份制”的改革？从一定意义上可以说，土地制度变革成功的关键不仅在于选择一个完美的目标模式，而且在于准确地把握启动制度变迁的时机，任何不合时宜、不具备条件的制度变革都会走向失败；另一类是改制过程中的具体操作会涉及的问题，它包括：首先，农民股权的界定和分配问题。如，以什么时期的农民承包权作为折股的基期？这直接涉及农民股权的多少。因为如果以承包制实施初期为基期，很多出嫁的妇女也应享有股权。又如，股权分配是一次性完成，还是要根据农民的数量变化来调整？这涉及一些已经农转非的农民的股权是否该收回的问题。其次，集体经济组织的法人地位问题。很多的集体经济组织是股份合作制性质，而我国的《公司法》中没有这种企业类型，从而无法进行工商注册或只能变相注册。最后，农民股权的法律效力问题。目前农民拥有的股权实际上是既不受法律承认，也不受法律保护的，所以，农民无法运作这一权力，如向银行抵押贷款或到产权市场变现。这些问题直接涉及到农民的既得利益与切身利益。没有中央与地方政府出台一系列的法规和政策，“土地股份制”不会持久与发展。
四 一点思考与一孔之见
首先，一点思考——必须高度重视我国土地所有权的特殊意义
分析上述几种改革思路就会发现，它们之所以存在这样那样的弊端，归根结底是与我国现行土地所有权的存在形式——集体土地的共享所有权、与我国农村的现行政策有关。例如，“政府模式”之所以不能遏制土地细分化趋势及解决土地流转等问题，就是因为现行政策存在的缺陷：它没有满足农民对土地所有权的要求。而土地所有权在现阶段的我国，对农民具有不同于其他国家农民的特殊意义，这一点应引起我们的高度重视，成为我们思考土地制度再次改革的出发点。
我们必须看到，随着经济发展，在我国，土地不再仅仅是农民的生产资料，而更是关系到农民生老病死的“社会保障”。因此，农民必然不再满足只拥有土地经营权，更要求拥有土地所有权。由于我国土地所有权是一种集体共享权，无法直接分割，所以农民本能地要求探寻一种实现形式来体现他们的所有权。在没有找到其他形式之前，平均分配的土地经营权就是农民拥有所有权的惟一体现，放弃了土地经营权，就意味着无偿地放弃了“天赋”所有权。这就是为什么很多农民宁愿粗放经营甚至弃耕、撂荒土地，也不愿意退包或转包的真实原因。而发达地区的很多农民之所以能够甚至愿意放弃土地经营权，也是因为他们可以获得代表他们“天赋”所有权的其它权利，如福利分享权、集体资产股权以及社会保障权。这表明农民“怕变”的不是土地的经营权，而是对集体土地的共享所有权。另外，农民拥有的经营权只是所有权的派生权利，而土地经营权既是一种不完整的权利、又是一种有时效性的权利。前者体现在它不被法律承认和保护，在经济上无法实现，例如，农民不能以土地经营权向银行抵押贷款或到产权市场将其变现；后者表现在它总是有期限，无论延长多少年，终究有到期之日。所以，农民掌握了这种权利，也难以把它有效地运作起来。这些都就决定了我国农民对土地所有权的格外期盼。我国土地制度的再次改革对此一定要给予足够的重视。
其次，一孔之见——变革土地集体所有权实现形式思路应是理智的选择
如前所述，无论哪种改革思路都有它的利与弊，然而，比较起来，笔者认为，第三种改革思路，即变革土地集体所有权实现形式的思路应是一种较好的制度安排。这是因为它的优势是其他两种思路所不能比的，而它的弊端主要是操作层面上的。
鉴于操作层面上的问题涉及到改制时宜问题，所以这里有必要对此加以论述。土地是一种特殊资源，即它既是一种永远存在、不能再生、稀缺的自然资源，又是一种保障人类生存和发展的经济资源。所以，土地拥有了下述职能：一是生产商品的生产资料；二是农民“就业”的保障资料；三是可以在市场运营中有效保值增殖的特殊资产。同时，在不同的经济发展阶段，土地的主要功能还会发生转化。正因为如此，选择制度变迁时机必须考虑土地的哪种职能在发挥着主要作用。毫无疑问，当土地发挥生产资料功能，为农民安身立命之地，增加收入之源时启动土地制度改革，必然会遭到农民的反对，因为此时农民的愿望恰恰是更多、更平均、更稳定地占有和使用土地，简言之，此时推动改革为时过早；而当土地已经成为农民的资产，能够发挥保值增殖功能时启动土地制度的改革，也会招致农民的反对，因为此时有土地意味着有财富，失去土地意味着失去财富，此时推动改革为时已晚；于是，只有在土地作为生产资料向保障资料转化时及时出台改革措施，才会使改革具有成功的可能，因为此时的农民已不再完全依靠土地，对土地的占有欲望大大减弱，土地仅成为一种保障手段而已。
至于改制过程中的具体操作问题，相对好解决些，只要我们认真对待实践中遇到的问题，在照顾农民既得利益的前提下，制定出一个各方经过必要的妥协都可接受的办法，各级政府再适时出台必要的法律、法规和相关政策，我们是能够规范和扶持“土地股份制”的发展，使其纳入到统一、合法的轨道上来的。
改革在实践中，只要我们相信群众、尊重群众的创新与实践，我们有理由相信，我国土地制度的再次改革的目的一定能够达到。
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