华北理工大学建筑工程学院 河北唐山 063210
摘要：随着项目融资的发展，PPP一词在国际上开始流行。近些年，PPP项目在我国也逐渐得到了广泛的应用和发展，用PPP模式建设项目的理念也逐渐被人们接受和推广。但是，由于PPP模式在我国的发展并不十分成熟，对项目的实际操作过程中，会面临许多问题。
关键词：PPP；融资；问题
引 言
2014年至今，是PPP项目在我国发展迅速推进的时期。据有关市场机构统计，全国共有3774个PPP项目公布了中标的社会资本方和中标金额，使得中国成为了世界上PPP项目最多、规模最大的一个国家。2018年9月11日，财政部有关负责人表示，财政部正规范有序推进政府和社会资本合作工作。截至2018年7月底，全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目7867个，投资额已超11万亿元。此外，财政部还会同18个部委推出第四批396个PPP示范项目，涉及投资额7588亿元。
1.PPP的定义
PPP（Public-Private Partnership）字面解释即公私合作伙伴关系，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对PPP的定义是：政府和社会资本合作模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的平等协商、利益共享、风险分担及长期合作关系。
2.PPP模式在我国面临的问题及措施
PPP模式在我国虽然得到了大规模的推广，但是仍处于不成熟的发展阶段，在项目识别、准备、采购、执行和移交过程中面临着许多问题。
2.1识别阶段
2.1.1识别阶段面临的问题
盲目引入PPP。PPP模式可以有效解决融资难的问题，因此在政府财政资金紧张的情况下，出现了大量PPP项目，导致PPP项目实际落地速度慢，真正成功的项目数量很少的现象发生。最后承担不良后果的仍是政府，也可能会产生一些隐性债务，加大政府的负担。
2.1.2解决措施
PPP模式并不是适用于所有的项目，在项目识别阶段要由专业人士对项目进行严格筛选。政府应根据服务提供的质量、效率、经验、成本、包容性、监管难度、是否形成不利垄断、收益是否稳定、项目条件是否成熟等方面决定是由政府提供还是引入社会资本方采用PPP模式；此外还需利用物有所值评价判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本以及通过财务分析控制政府的财政预算支出在10%以内来判断引入PPP模式的必要性。把PPP的基本原理和适用领域与中国的基础设施和公共服务的提供的具体实践相结合，针对不同地区、不同行业、不同项目的特点创造性地应用PPP模式，因项目而制宜，选择恰当的模式，紧密地与中国国情相结合。
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VFM=PSC - PPP （1）
式中：
PSC——公共部门比较值
PPP——项目全生命周期内政府方净成本的现值
注：1.此公式假设两种方式提供的公共物品或者服务质量是相同的。
2.若VFM>0，则通过检验。
2.2准备阶段
2.2.1准备阶段面临的问题
审批过程繁琐，实施方案不够规范，专业人才稀缺。PPP项目的管理往往涉及多个部门，项目审批过程繁琐，在项目推进过程中，易产生脱节现象。另外，国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年5月，财政部PPP工作领导小组成立，此后财政部发布了不少与PPP相关的政策文件，而国家发改委作为综合研究拟订经济和社会发展政策的职能部门，政府发起的投资主要由其负责。所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件，自此出现了两个部委、两套法令的状况，发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战。
2.2.2解决措施
积极推行PPP联审机制，严格按照国务院简政放权的要求，尽可能简化程序，有利于组织集成，提高效率。国家应制定相关法规政策，使财政部和发改委两部门充分发挥各自的优势，协同合作，共同促进PPP项目健康可持续发展。
2.3采购阶段
2.3.1采购阶段面临的问题
民营资本难以进入中国的PPP项目。在中国国情的影响下，政府方与国企更容易建立信任关系，对于民营企业自身而言，由于公共产品投资额较大，而民营企业资本实力薄弱，并且向银行贷款有一定困难，在公共产品的运营能力方面，民营企业又缺乏一定的经验。此外，投资回报机制阐述不清晰，投资回报利润偏低，对民营资本缺乏吸引力。
2.3.2解决措施
调动民营企业参与PPP项目的积极性，鼓励民营资本采取混合所有制、组建联合体、把分散的民间资金通过设立基金的方式集中起来等参与投标，尽可能采取公开招标的方式，为民营企业参与PPP招标提供更多便利。
2.4执行阶段
2.4.1执行阶段面临的问题
政府与提供公共物品的社会资本方不是上下级关系 而是平等合作的关系。我国政府习惯上用行政手段去管理项目，在平等主体的PPP项目中，行政手段显然不再适用，政府方对于项目的监管和绩效考核方面处境较为被动，在项目运营过程中，一旦收益过低将导致项目破产。
2.4.2解决措施
PPP项目一般为处于城市比较好的地理位置。如果可以利用项目本身的商业价值或者让受益者去为PPP项目付费，可以极大减轻政府的财政压力，也可以让PPP项目的收益更趋于稳定。政府应更多地去运用经济手段、法律手段等更好地去管理项目。政府可采取股权投资方式参与PPP项目，政府方持股既可以实现政府对项目的监管也可以保证社会资本方的利益。建立健全PPP项目中各方的守信践诺机制，提倡引入独立第三方对项目进行绩效考核，准确记录并客观地评价PPP项目中各方的履约情况，有力的监管也可以避免形成新的垄断。
2.5移交阶段
2.5.1移交阶段面临的问题
PPP项目缺乏相关法律保障，合同文本权责不清晰，退出机制不健全。政府方和社会资本方合作期较长，移交时此项目可能出现不能再正常运营的现象，产生高额的后期维修费用，项目不能正常运营时需要政府被迫回购，增加政府的隐性负债。
2.5.2解决措施
对于任何一个项目，权责明晰且合法规范的合同都至关重要。为了避免在PPP项目移交阶段社会资本方交给政府一个无法正常运营的设施，在规范的合同文本中应将移交期可能出现的问题涵盖其中，在合同中明确规定出现分歧时解决的方式，必要时用法律手段解决纠纷。
3.结语
PPP模式在我国得到了广泛地推进和发展，在公共物品提供过程当中引入市场机制，通过竞争的方式，可以让公共物品的提供更有效、成本低、质量更好。但不可否认的是，在运用PPP模式的过程中还会面临一些问题。因此，为了让PPP模式在我国健康可持续地发展，作为该模式的两大主体——政府和社会资本方就要正视PPP模式中存在的问题，并积极及时地解决，勇于创新，走出一条有中国特色的PPP发展之路，更好地实现PPP模式的公共性价值，也为国际上PPP的发展贡献出中国智慧和中国力量。
参考文献
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[2]李秀辉，张世英.PPP一种新型的项目融资方式[J].珠江经济，2002（04）：42-44.
[3]熊波.PPP模式：民营经济参与公用事业的新模式[J].中国城市经济，2005（01）：44-47.
论文作者:李相怡
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年1期
论文发表时间:2019/5/7
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