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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》已颁布实施，提出提高质量是未来教育改革发展的核心任务，促进公平是国家的基本教育政策。质量不是一个空洞的概念，学校是教育质量的具体承载者和实现者。因此，《规划纲要》明确要“建立高校分类体系，实行分类管理。”十多年来，高等教育发展很快，但高等学校同质化现象却很严重，这不仅影响到质量而且影响着公平。本文结合《规划纲要》对高校分类问题提出看法。
一、分类源于高等学校的多样化
谈高校分类是因为大学发生了分化，高等学校不一样了。
1.世界范围内大学的变迁
先看传统大学模式的演变。法国的巴黎大学是最早的中世纪大学。教师按行会模式聚集在一起招收学生；稍后英国的牛津、剑桥大学在学院制模式上做出了积极的探索，学生与教师学习、讨论、生活在一起，在教授“烟斗的熏陶下”成为绅士；1810年，德国创立的柏林大学提出教学与研究相结合，初步确立了近代大学的人才培养模式；美国在学习了英国和德国的模式后，催发出高等教育的社会服务功能，产生了现代密集研究型大学。目前，我们所追求的“一流大学”，参照模式就是美国的研究型大学。
再看应用型高校的发展。在世界高等教育多样化过程中，应用型高等教育机构产生、壮大与完善最具活力。强调等级的英国，出现了多科技术大学、城市大学与牛津和剑桥等著名古典大学及新大学的共同繁荣；崇尚理性的德国，通过大学与高等专业学院（Fachhochschulen）两种模式的并进发展，为其制造精致产品的产业界持续注入经久不衰的创造力和实现力；浪漫情怀的法国，更是走了一条与其它工业化国家完全不同的道路，培养高级应用人才的工程师学校其社会地位甚至超过了综合大学；与我们同属东方的日本，第二次世界大战前曾出现过一批专门学校，战后被改编为新制大学，废除了专门学校制度，但在上世纪七十年代后又重新出现了高级专门学校，说明了社会需求和市场的作用；分散治理的美国，逐步建立起了适应市场需求的多样化高等学校体系。
2.大学内涵的变化
第一，从世界性的大学到地方性的高校。大学首先是世界性的，中世纪时它作为国际化组织而产生，其教师和学生来自不同的国家、使用着拉丁语这一共同的语言进行着教学活动。当大学所在地不适合其成长时，它甚至以迁移来抗争。后来，高教发展出服务的第三功能，高校才逐步地方化，地方性高校在数量上所占比例越来越大。
第二，从培养社会精英到培养专业和岗位精英。古老的大学是探讨和传承高深学问的场所。既然是高深学问，必然是少数人才有资格从事的活动，并且这少数的人也必将是未来治国安邦之栋梁。高教是一种特权，关注的是塑造社会精英阶层的能力和人格。随着社会的发展，特别是工业化的实现，社会的需求逐渐多元起来，要求高校为各行各业培养人才。
第三，从单一的大学模式到多样化的高校模式。世界高等教育发展的历史，其实就是高校办学模式逐步多样化的历史，是旧的教育形式不能满足社会需求而不断产生新的教育形式的历史；同时也是办学模式不断趋同的历史，是各模式间不断模仿、学习、借鉴的历史。大学模式在发展和学习中发生了进化，不同的功能变化和办学模式，再与各国传统特点的结合，产生了更为复杂的高校模式。
第四，从简单组织到复杂组织。系统学认为，结构决定功能，而组织功能的实现需要相应的组织结构予以保证。随着大学规模的增大及功能的扩展，大学的管理职能开始分化，大学组织结构从简单组织演变为复杂组织。
3.多样化过程中政府的期望
面对大学的变迁，政府对高等教育质量的期望是什么呢？笔者认为基本点有三：第一，满足社会经济发展需要；第二，各级各类专门人才的培养达到其规格要求；第三，办学模式多样化。
美国高等教育专家Martin A.Trow在其高等教育“地位的分析”一文中曾经指出：“一般说来，政府不喜欢一般院校和新院校模仿老牌尖子大学的风格和作法。政府所需要的是国家高等教育体系的更多样化，更适合职业需要的学科，新的更有效的教学模式。他们最不需要的是越来越庞大的大学系统”。我国也是这样，教育部门领导人多年来一直都在谈特色、谈多样化发展，但不幸的是，高等教育依然存在着严重的趋同、单一和平庸现象。
二、高等学校分类的目的
分类是主观划定，结构是客观存在。因此，这就产生了为什么而分类的问题。
1.为行政管理而分类
新中国前四十多年实行的是计划经济体制，因此为管理而分类是一直有之，现在也不例外，如实行着两级管理体制。曾经在教育行政部门流行的“环形图”理论，即中心是北京大学、清华大学，由内到外依次环绕着“985工程”建设大学、设有研究生院大学、“211工程”建设大学、中央部门直属高校、博士授予大学、硕士授予高校、普通本科高校、职业技术学院等，即是这种分类思想的典型体现。对不同高校的管理政策是不同的。
为管理而分类是我们绕不开的议题，各个国家也都面临着同样的选择，只是程度不一。如果高等学校没有真正成为自主办学的实体，行政管理的色彩再浓一些，便于管理将成为高等学校分类的主导性倾向。这也没什么不对，因为政府也是在尽力满足着社会的需求。但是，这种导向会激发高校的升格冲动，不容易有效解决人才培养的多样化问题。在《规划纲要》倡导“克服行政化倾向”、“教育家办学”和“创新人才培养模式”的今天，为管理而分类是目的之一，但不能是最主要的目的。
2.为学校发展而分类
《规划纲要》提出要“发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位。”“克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。”其实，过去我们按学科发展起多种专业院校，就属于这种分类。在我国一直进行的重点学校或示范校建设，也是要促进建设学校的发展，并进而带动其它学校的发展。
应该说，为学校发展而分类比单纯地为管理而分类，在理念上要进了一步。因为学校是教育的实施机构，学校发展了，并且是有特色的发展，教育质量也就容易得到保证。但是，如果对学校的建设过于集中在少数学校，则示范性将显不足。因为资源配置上的巨大差异，非重点建设学校无法去学；并且由于由此形成的好的办学模式标准单一，社会多样化的需求难以得到全面满足。因此，此分类思想若想贯彻实施，就必须扩大学校的建设面，理想的状态是保证每所学校的发展、并鼓励所有有特色的东西。其前提是管理模式得到转变，教育经费比较充裕。较之于按学校实施重点建设，按学科实施重点建设则是一种相对的进步。
3.为人才培养而分类
该目的应该是高校分类的最根本的目的。因此《规划纲要》提出“促进高校办出特色”、“逐步实施高等学校分类入学考试”、“建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制”、“建立动态调整机制，不断优化高等教育结构……重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”等，都是为了满足人的发展需求和社会对人才的多元需求。
我们看到，扩招后许多重点建设大学也采用了大班教学模式，其实这不符合拔尖创新人才的培养规律。千校一面现象不仅包含着低端学校对高端学校的模仿，也包含着高端学校向低高端学校的趋同。一些重点建设大学需要思考：是否得到了国家重点建设拨款、招到了优秀的生源，就代表你建成了高水平大学？世界一流应该在国际的大舞台上比，而不能关起门来国内充老大。
三、分类体系架构涉及的问题
高校科学定位是国家意志和学校传统结合的产物。社会需要多样化的高等教育、政府希望多样化的高等教育、高等学校也希望自己有特色，但高等学校千校一面、同质化现象却积习难改。这说明了什么？说明政策没起到应有的作用，或说明了政策走向的偏离。
1.如何看待和引导高等学校的发展
科学发展观第一要务是发展，发展仍然是硬道理。有发展的冲动才会有发展的动力，才能促进发展。在政策上我们首先需要承认高等学校“上层次发展”内驱力的合理性，因为这既符合人之常情，也符合高等学校学术积累的规律（但应当指出的是这种积累过程是漫长的）。只有承认了这个前提，才有可能制定出有效的政策切实地进行疏导工作；其次，要把这种内驱力引向重特色、质量的内涵发展上，通过有特色、高质量的内涵发展，使学校在不同的类型通道上“更上一层楼”，通过不同的办学模式培养有特色人才。
具体到高等学校的分类，按层次分可有“研究型大学、教学研究型大学、教学型学院”，关键是定位有序、提高质量；按类型分可有“学科性人才培养、应用性人才培养”，关键是导向明确、办出特色；按使命分可有“世界级大学、国家利益大学、地方性高校”，关键是职能区分、政策促进；按组织和管理模式分可有“自治大学、社会公共部门大学、创业型大学、服务型大学”，关键是区别调控、提高效率。每所学校要相应地去寻求自己的位置，确定自己的“层次、类型、使命”定位特色。层次、类型、使命不同，组织模式和管理模式就不同，越是特点鲜明越能成就卓越。国家按社会需求定好原则、框架，高校看自己怎么去归位。
2.分类就是要建设好高等学校体系
在精英教育时代，高等教育的质量维度相对单一，因此不存在对高等学校分类的迫切需求。在大众化教育时代，高等教育要为蓬勃发展的社会各行各业服务，人才培养目标多样化起来，不同人才的知识能力要求各不相同，需要分门别类地培养。
因此，高等教育的人才培养体系与高等学校的分类结构体系密切相关，我们谈人才培养模式改革和创新人才培养，首先要解决好办学模式趋同的问题，前提是把宏观体系设计好。世界经济论坛每年发布一份全球竞争力报告，其评价指标中有一条就是“教育体系满足国家经济竞争需要的能力”；袁贵仁部长在2010年5月2日第4届中外大学校长论坛上的提法是“提高高校人才培养与国家人才需要的契合度”。
发达国家在高等教育发展中是很注重高等学校的体系建设的，尽管他们奉行着自由主义的市场经济体制原则。体系建设得好，高等教育与社会的匹配性就强，高等教育自身的发展也就更稳定。如美国是世界上最早实现高等教育大众化的国家，其1960年开始实施的《加州高等教育总体规划》赋予大学、州立大学、社区学院不同使命，影响了整个美国的高等教育，使之做好了向普及化发展的准备；英国历史悠久的古典大学、创建于工业革命时期的城市大学、创建于二十世纪六十年代的新大学以及1992年由多科技术学院升格的多科技术大学发展脉络清晰；瑞士州立大学守卫着古老大学的传统，创建于150年以前的联邦技术学院直接为国家的现代化发展和产业技术创新服务，近十几年来集中改造产生的应用科学大学则主要为区域经济发展服务。发展的过程无不带有体系设计的痕迹。
3.促进高等学校的卓越发展
真正落实质量的中心地位，我们应该：加强高等教育的体系建设，以体系的科学性去满足社会需求的多样性；加强人才培养模式改革，促进体系内每类教育、每所学校的特色和卓越发展。中国高等教育进入到了一个以特色为发展标志的时代。
《规划纲要》已经承诺2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4％，与目前水平相比每年将会有上千亿元的增量。我们当然需要并有能力继续支持我们的一流大学和高水平大学建设，培养我们的拔尖创新人才。但我们还需拓展思路，布局整个体系，支持所有学校的特色发展。政府需要考虑进一步转变职能，推进评价和拨款制度改革，增强学校的自我发展能力和特色水平；各高校需要思考自己的使命，在国家分类设计框架内，通过校内外公开的讨论、协商形成共识，加强自身的人才培养模式改革，不断提高质量和特色。
在高等学校的发展中，办学模式是教学模式的上位问题，办学模式决定教学模式。高等学校的办学模式贵在不同，贵在都能得到发展。建设好每所学校不仅是实实在在地保证了质量，而且还将极大地促进公平。因为近年来来自工农家庭的孩子就读职业技术学院和新建本科院校的比例，远比就读高水平大学的比例增长速度快，对他们而言就业问题更为突出。
4.后发高校要不同于传统大学
英国产业革命后出现的城市大学没有去走古典大学的老路而明确其为工业发展服务的方向，上世纪六十年代一些新大学（如华威Warwick大学）提出“不去要钱，而要去赚钱”而走向创业型大学发展的道路；德国的Fachhochschulen要求其教师必须有5年行业工作实践经验，其教学模式、办学模式与传统大学完全不同。在150多年前，瑞士提出要建立联邦的大学，但对于建立一个什么样的大学大家却意见不一。例如，有人提出瑞士是多民族国家，提议要建立语言大学，加强民族沟通与融合。最后，在讨论的基础上确定建立两所联邦技术学院，不去走传统大学模式，而要直接为国家的工业化、现代化服务。
事实证明，近代以来的成功大学，都是勇于探索新型办学模式的大学。
四、高等教育发展政策的逻辑关系
发达国家在高等教育大众化的实现与完善期，先后完成了学术型大学和专门学院（或专业大学）的办学模式建构工作。而我国对大众化门槛的迈入，是在比发达国家形势更复杂的情况下实现的：专门学院发展得比较完善，而大学模式尚不完善：在探究大学模式、制度的过程中，专门学院的模式特色又有所削弱。因此，我国在实现高等教育大众化目标后的二十年间，向普及化迈进的步伐不能太急，要在高等教育体系建设及与之相对应的人才培养模式改革上做好准备。教育以育人为本，要为全面建设小康社会服务，必须提高质量和促进公平，我们需要制度化地去建设这个体系。政策的逻辑结构如下：
（质量＼公平）→体系＼制度→（特色＼卓越）
1.特色是质量和公平的具体要求
高等教育质量的保证离不开人才多样化的实现，而多样化是紧密地与特色联系在一起的。特色是“大众化”阶段高等教育质量有别于“精英”阶段的根本所在，也可以说是新时期学校教育质量“高”的标志。同时，也只有适龄学生接受的是有不同特色的高等教育，才能更好地满足社会人才市场和个人个性特点的多样性需求，促进民生和公平。今后，中国高等教育必须克服同质化现象，在不同层次领域办出特色，争创一流。
因此，《规划纲要》在指导思想中提出了“完善中国特色社会主义现代教育体系，办好人民满意的教育，建设人力资源强国”的要求；在工作方针中提出了“提高质量”的核心任务，并具体提出要“加快解决经济社会发展对高质量多样化人才需要与教育培养能力不足的矛盾”；在战略目标中提出了要“坚持教育的公益性和普惠性”；在战略主题中提出了“重点是面向全体学生、促进学生全面发展”，提出要“坚持能力为重”；在发展任务中的高等教育部分提出“牢固确立人才培养在高校工作中的中心地位”、“优化结构办出特色”、“建立高校分类体系”；在体制改革部分提出“改革教育质量评价和人才评价制度”、“逐步实施高等学校分类入学考试”；在重大项目和改革试点中提出了“卓越工程师、医师等人才培养计划”、“拔尖创新人才培养改革试点”、“考试招生制度改革试点”等多项具体措施。这些，均是提高高等教育质量的重要组成部分和纵深发展要求。
2.制度是创新的保证
高等学校的根本任务是造就人才，包括学生和教师的专业发展。温总理多次提到的钱学森之问，“没有一所大学能够按照培养科学技术发明创造人才的模式去办学”是一个高度的否定概念，如果该命题成立，那必然是一个体制性问题，即创新人才贫乏的深层次原因在大学制度。因此，制度建设要为人才培养和学术创新服务，而有利于学术创新的制度必然能促进创新人才的培养。
《规划纲要》专设“建设现代学校制度”一章，要求“明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面。完善学校目标管理和绩效管理机制……克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，还进一步提出要“落实和扩大学校办学自主权”、“探索教授治学的有效途径”、“尊重学术自由，营造宽松的学术环境”、“创新人才培养模式”、“探索建立高等学校理事会或董事会”、“创立高校与科研院所、行业、企业联合培养人才的新机制”等诸多亮点，不仅关乎提升科学研究水平、增强社会服务能力，更有助于提高人才培养质量。
［本文系全国教育科学规划重点课题（CIA030061）的研究成果］