整体政府的知识协作研究——基于中国的实践，本文主要内容关键词为：中国论文,政府论文,知识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：B 文章编号：1008-2204(2010)05-0001-06
一、引言
“整体政府”(Holistic Government)也被学界近似地称作协同政府(Joined-up Government)、整合型政府(Integrated Government)。其基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，惟一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。[1]
在政府各部门和各组织的跨部门协作过程中，信息和知识的协作是关键的、必不可少的，各部门在进行权力协调分割的同时如果能够互通信息、共享知识，将会最大限度地减少公共服务需求者的工作量，并为每个顾客提供量身定做的个性化公共服务，使公共服务的效率和质量与政府各部门分散办公时相比有很大的提高。
文章以当前知识社会为大背景，结合中国公共管理的改革实践和现状，从知识协作的视角对整体政府建设过程中的知识协作行为和当前中国的现状与问题进行剖析，着眼于探讨构建整体政府时各部门各组织间的知识协作机制，总结如何通过知识协作促进整体政府的实现，以促进中国整体政府的构建，旨在为整体政府的知识协作行为提供理论支持。
二、整体政府的理论与实践
（一）西方学者的研究
西方学者对整体政府的研究主要集中在对整体政府内涵和外延的分析[2]，对整体政府需要经历的发展阶段和塑造整体政府所需的能力[3]的探讨，对整体政府的本土化问题的研究[4]，以及整体政府在西方发达国家的实际进展的评析及各国实践的比较等方面[5-8]。
整体政府是一个大概念，相关词汇包括“网络化治理”(Government by Network)、“协同政府”(Joined-up Government)、“水平化管理”(Horizontal Management)、“跨部门协作”(Cross-agency Collaboration)等。其共同点是强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以促进公共价值，但每个概念又有所区别。[9]序2
整体政府意味着协同不同层级和机构，共同提供更为整体化的服务。这在英国和一些国家被称为协同政府。这项改革拆除了等级政府中非常盛行的条块壁垒，使各机构间能够更好地分享信息、协同作战。
合作的“跨界性”是整体型政府的核心特征之一，而跨界又有多种表现形式，同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间。[9]序2关于不同形式的跨界和政府管理形态的关系，英国学者Perri 6等人提出了一个辨析框架，它由“目的”和“手段”两个维度构成，每个维度又分为“相互冲突”、“相互一致”、“相互增强”三个层次。不同维度和层次的组合构成如图1所示的五种政府管理形态。[10]
图1 几种政府形态的比较
各国实践表明，“整体政府”改革从根本上打破了传统功能性组织的运作逻辑，不再围绕特定功能建立组织，而是形成了一种基于结果与目标的公共组织创新的路径依赖，即它以结果和目标为导向解决当代公共服务中的协调与合作问题，探索“联合”的公共服务供给方法。从结构的视角看，“整体政府”通常被看做是一种有意识的组织设计或机构重组，最终形成了一种“整体政府”组织模式。[11]
在实现整体政府的过程中，需要借助一些管理工具。“伙伴关系”是“整体政府”改革以结果与目标进行创新的一个最基本的工具。伙伴关系改变了新公共管理改革中的那种分散化、独立化的组织结构，有效地实现了组织（机构）间的资源整合与政策整合。20世纪90年代以来，各国政府再造方案中重要的共同趋势之一就是地方政府间伙伴关系的建立。[12]伙伴关系最早指不同组织及个人之间资源的新型分享与分配的合作机制，它缘起于城市治理。英国城市复兴运动的兴起极大地推动了伙伴关系的发展。
在政府组织之间，政府与社会组织、政府与民众之间的伙伴关系的构建过程中，随时随地需要组织间的资源整合和政策整合；而整合是需要建立在协作的基础之上的。其中，知识的协作是最重要的，也是最困难的。要构建稳固的伙伴关系，需要双方在相互信任的基础上进行信息的共享和开发利用，最终实现整体决策效率和质量的双重提高。
整体性理论具有较强的英国色彩。与整体性理论着眼于政府内部的整合协同比较而言，盛行于美国的网络治理（其基础也是信息技术）则着眼于政府与社会各类组织的联手（主要通过政府外包的方式）。[13]
新公共管理导致更细的部门划分，知识分工在提高效率的同时，也不可避免地导致人们越来越多地关注分散的、微小的事物。如果投入到特定的环境中去发掘局部知识，长此以往，人们将陷入狭隘的境地，人类的知识将不再是整体的，它被各个环境的人分裂为无数的碎片，这一现象就叫做“知识分裂”。知识分裂造就了很多的专才，但从整体上看，却造成了整个社会或者国家的智力资源的浪费。这也是新公共管理不再适应当前知识社会的原因之一。知识协作则恰恰避免了知识分裂，推崇知识的共享和更大范围的使用与增值。因此，若想通过构建整体政府去克服新公共管理的弊端，那么，变“知识分裂”为“知识协作”是必然的选择。
（二）整体政府在西方的实践
整体性治理在20世纪90年代后期开始盛行并对政府产生影响（英国布莱尔政府受整体性政府理念的影响，提出了协同政府的一系列措施）。布莱尔政府采取的联合行动之一就是通过将那些已经“从裂缝中滑落”的人们重新纳入社会的方式来减少社会排斥现象。为此，他专门成立于一个由教育部、环境部、运输部和卫生部等部门代表共同组成的专门机构。布莱尔政府的统计显示，自1997年实施这项计划以来，露宿街头的人数在不断减少，辍学的孩子也越来越少了。
澳大利亚政府也实施了许多整体政府的措施，最大的措施就是中央链接(centerlink)，这一宏大的工程是将来自八个联邦政府部门和各个州与地方政府的各种社会服务集结在同一个屋檐下，目的是向公民提供跨越各种服务的一站式服务。
美国的一些地方政府也在不同程度上采用了整体性的做法。比如在国家安全防控、监狱管理、公立学校管理等方面都采取了政府与非营利组织和营利组织的联合，在压缩政府机构规模的同时，充分发挥非政府组织的专业特长，大大提高了公共服务的效率。政府则只集中于制定公共服务的规则和对其服务过程实施监督。
（三）中国学者的研究
国内目前对整体性政府的研究总体来说很少，已有研究主要集中在对构建整体政府的必要性的论述、西方的理念和实践的介绍[14-16]上；一部分文献探讨了整体政府中的组织创新及方法[17]、制度化路径和本土化策略[18]；王玉明对整体政府在处理具体社会问题（环境治理）中的协作困境进行了分析[19]。
整体型政府研究还处于输入引进阶段，真正的具有中国特色的原创性研究并未开始。
中国特色的整体政府理论构建，以及如何将整体政府理论与中国的具体实践相结合将是今后的研究热点。
（四）整体政府在中国的实践
在实践中，如何将整体政府的理念和做法渗透到政府具体工作中的探索和尝试还处于初始阶段。
中国与西方国家具有相同的时代背景和发展诉求。例如，目前的政策制定已经进入了多部门联合的阶段。2010年5月，多部门联合出台的房地产调控措施比起以往的单个部门制定的政策效果更加明显。在公共服务领域，“整体政府”公共服务模式已经成为公共服务改革的新趋势。
实践中，虽然2007年大部制的实施似乎标志着中国政府向整体政府迈进了一大步，但整体政府的具体实施也还未全面纳入政府的具体议程。无论是中央政府还是地方政府，对整体政府的构建和运转还没有足够的思考，也没有现成的经验可供借鉴。
中国目前面临着很多现实问题，包括经济发展、社会改良、公共服务方面的问题，亟须整体政府模式的引入。比如跨区域的环境治理问题、区域经济一体化发展、养老等问题，只有靠政府之间、政府与企业之间、政府与公众之间的合作才能更好地解决，才能取得最大的经济和社会效益。
三、整体政府运作中知识协作的理论及其在中国的实践
（一）整体政府中知识协作的理论
1.知识协作的内涵
所谓知识协作，是指通过知识的共享、整合、重组与激活，使学习、利用和创造知识的整体效益大于个体组成部分总和的效应。许多有关企业界的知识协作研究和实证已经表明，知识协作是企业获取新能力和新知识的一种最佳形式。周超和易洪涛认为，知识不再仅仅是从社会情境中抽取出来的数据和变量之间的一套关系，而是专家技术知识和日常生活中参与者知识的协商。[20]
知识协作比有形资源协作的联系程度更紧密。由于协作的参与者可能涉及组织内每一个员工以及组织外任何其他组织，这就要求参考协作的员工们必须紧密地一起工作，才能互相有效地学习交叉知识、更好地利用知识和创造出更有用的新知识。
2.知识协作的要素
知识协作需要三个要素：一是知识需求或知识落差，即组织内部无法找到所需的知识，有向外部学习和获取知识的需求；二是知识源的确定，即需要通过一定的技术了解可以在哪里找到所需要的知识：三是协作意愿，即知识需求方和知识拥有方必须就知识的共享与开发利用建立信任合作关系。
知识需求通常在组织展开实际工作时产生，即组织在决策和其他工作中发现其需要组织成员未曾掌握且短时间内很难通过学习获得或者依靠成员学习从而掌握该知识的成本过高，这时组织就会去外部寻求相关的知识。知识源的确定可以借助于知识管理方面的技术，组织需要拥有一张类似知识地图式的知识索取目录，或者在搜索引擎等知识搜索和获取工具的帮助下找到知识的源头。知识需求方和拥有方的信任和合作关系的建立通常需要一定的互惠互利机制，保护合作双方利益不受侵犯的约定和制度的约束。在知识协作中，知识产权的划分是非常重要的，否则会损失合作的积极性，甚至产生一些纠纷。
3.整体政府的知识协作模式
整体政府是指在实现政府各项职能的过程中，将整个政府的绩效最大化作为目标。前面提到整体政府是以结果和目标为导向解决当代公共服务中的协调与合作问题。根据整体政府运作中知识协作的目标，可以将其分为下面几种知识协作模式：
(1)以信息互通为目标的知识协作
公共服务的对象包括人和组织，这其中的组织大多为企业。协作政府的初级阶段应该能够保证所有服务对象的信息能够在政府间共享。
实现信息共享的途径之一是实现政府部门工作所需信息的共享互通。即利用统一的平台和界面，使服务对象在平台的入口处输入自己的所有信息后，相关的部门都可以收到此信息，并通过对数据的挖掘和判断将此信息发送到该服务对象所需要的服务，而且传送到相应的部门中去，由各部门根据收到的信息为该服务对象提供相应的服务。在服务对象的信息发生变化时，只要服务对象更新自己的信息后各部门的信息也能够随之更新，不再需要的服务也能够停止，而需要增加的服务同时被激活。此途径可以看做是机构接受信息时的回应式写作。
信息共享互通的第二种形式则是各组织（机构）在搜集信息时的协作。即由不同的组织派若干成员组成跨组织的工作小组。很多机构为了展开其服务工作，通常需要收集大量的类似数据和信息，如气象、环保、国土资源部门需要收集有关环境的一些数据。非协作状态下各部门各机构都分别要付出大量的人力物力去收集数据。从整个社会的角度看，这是一种资源的浪费。协作状态下的各部门机构可以分派部分人力，整合各种资源，通过一次集体式的数据和信息收集获得相关的数据，然后各部门分别对自己需要的数据信息进行分析处理。
(2)以公共服务的改善为目标的知识协作
在提供公共服务的过程中主要考虑的是服务质量和效率的提高。这里主要包括公共服务的经验交流、最佳实践的共享等。功能类似的公共服务的机构之间，可以采用研讨会、经验交流会等形式，围绕公共服务的经验、难点等进行交流。共享交流的范围可大可小，相似部门之间通过绩效评比，让连续几年服务绩效较好的机构总结其成功的先进经验，作为最佳实践(best practice)，进而在类似机构进行借鉴和推广。各机构在参考最佳实践的基础上结合自己的实际情况进行创新。这里的协作主要是不同层级或不同地区的同类部门的协作。
在了解最佳实践时往往需要对产生最佳实践的组织的各项制度、组织环境、公共服务的运转过程进行系统深入的学习分析，并与组织自身的特点相结合，才能够真正将其他组织的最佳实践转化为自己组织的最佳实践。因此，要进行以服务过程为核心的协作，必须进行有准备的、有针对性的学习，这样才能使少数组织的最佳实践得以推广，真正提高公共部门的知识共享和协作。[21]
以服务过程为核心的协作除了学习同类部门的最佳实践以外，还包括各机构间的服务流程的重新规划。这需要各部门一起对以往的工作经验和教训进行分析总结，在此基础上，需要对服务过程中的流量进行统计，探索更高效的处理方式，同时要总结服务中常出现的问题，通过流程的改造弥补工作流程中存在的漏洞，改造流程，消除职责交叉的环节，通过对服务环节的增减或环节顺序的调整，提高服务效率。
(3)以社会问题的解决和公共政策制定为目标的知识协作
任何国家在运转过程中都会出现一些社会问题，这些社会问题可以包括常态的社会问题（如环境治理问题，看病问题，就业、失业问题，贫富分化问题，贪污腐败问题，养老保障问题）。还包括一些突发的社会问题，如社会冲突等。无论是长期的社会问题还是突发的社会矛盾，其成因都较复杂，而处理这些社会问题所需要的知识并不是以一个整体的形式存在，而是以分散的、不完全的，甚至是矛盾的形式存在于分散的个人。[22]政府不一定拥有处理这些问题所需要的所有智力资源，这时仅仅依靠政府的智力往往很难解决问题。
处理此类问题需要一般知识（基本原理知识）和特定知识（与特定时间、特定地点、特定人群相关的知识）的结合，理论知识（理论上的运作原理）和实践知识（问题在某个地方的具体发展状况）的结合。在此情景下需要多个组织和个人，包括相关的政府官员、具体工作的负责人、相关领域的专家以及当地公民的共同参与。通过这些人员共同的现场式的讨论，在共享各自知识的环境下，通常能够找到导致问题发生的关键因素所在，并采取有针对性的措施，从而使问题得以解决。此种以问题为核心的解决过程往往需要同级多个部门的参与，比如税务局在解决偷税漏税的问题时需要财政、统计、审计和公安部门等同级部门的参与。
当代政府所面临的公共问题的复杂性、动态性以及多元性的行政环境，使其“不可治理性”增大。事实上政府部门已经无法成为惟一的公共问题治理者，“在一个有良好治理结构的地方，应该奉行一种多中心的治道方式”[23]。以现今社会公共事务之复杂程度而言，单靠政府单枪匹马已无力胜任治理之重任，良好的治理模式，应该有赖于政府与社会的合作，最大限度地发挥民众的自主能力。合作式治理通过社会不同成员的沟通与互动，使公民在“政府就是我们的”(government is us)参与心态下促成政府的创新和改革。因此，公私协力的“合作式治理”可以产生一种新的视野洞见，提供一种多于各方加总的合超效应，可以“藉由跨域伙伴而促使政府形成政策创新与变革意愿”[24]，从而为公民与政府的和谐、为政府信任的提高和巩固提供政府自身创新与改革的内在基础。
突发式的社会问题，通过一些短期的措施就可以解决；但更多的社会问题，则需要一些长期的稳定的公共政策和法律来彻底减少或消除。公共政策的制定更需要知识的转移、碰撞和创新。
杰克·普拉诺认为：公共政策是“注重科学的方法和观点来研究公共政策的制定以及解决公共问题的交叉性的学科”[25]。著名政策学家克朗也指出：“越来越多的具有必要的学术素养和实际经验的学者、科学家、政策顾问都感到要有明显具备跨学科特点的政策科学。”[26]
公共政策科学是将规范、技艺和方法有机结合的知识领域。公共政策科学还注重综合运用系统分析与经济学的定量分析方法，再加上政治学的定性分析方法，借助于各种模型和各种解决问题的技巧，处理和整理信息，以识别和发现可能的政策选择，从而制定出既反映公众利益，又符合社会发展目标的满意政策。公共政策科学还要求政策分析者具有获取真实信息的技术，提出各种政策建议的技术。
这些都说明公共政策的制定必须有通晓各领域专业知识的多位专家的参与，包括掌握政策实施地的特定信息的民众。专家既可以是精通该领域研究的学者，也可以是对其实践非常熟悉的具体负责人、基层管理人员等。因此，公共政策的制定和执行需要多个政府部门、第三方组织和政策的利益相关者参与。此类协作可以跨越地方和中央的不同级政府部门，以及同级政府中的不同部门，并包含一定的非政府组织和个人。专家和公民在参与过程中形成的共识对于政策论证至关重要。政策问题和政策方案的共识对于政策的成功执行也很重要。必须超越传统的等级制度以建立网络和伙伴关系，使政府和非政府部门形成密切合作关系，促使更多的公民及其代表参与提供政策咨询，协助政策项目设计和提供服务。
（二）中国整体政府运作中知识协作的现状、问题与对策
1.信息共享与信息收集
目前中国政府部门仍然存在信息共享不通畅、数据收集多头进行的问题。
由于硬件设施不统一以及主观上不愿意共享等原因，中国政府部门间的信息互通还很不顺畅，由于各部门的信息系统的构架不统一，没有统一的接口和技术将其连接起来，导致相互之间很难共享。这在一定程度上导致公共服务对象需要向多个部门提供和发送同样的或类似的信息，耗费了社会资源和公民以及企业等组织的时间和精力，而且造成公共服务效率的低下。这里可以借鉴美国政府的做法。美国政府采购的各相关部门能够实现快速充分的信息共享，参与采购的企业的信息在多个部门实现共享，政府采购活动的相关信息能够在很短的时间内传递到各相关部门的系统中去，这样就使得政府采购的效率大大提高。
目前中国已经出台具体的养老保险和医疗保险的异地转移办法，这意味着以公共服务的服务对象之一“公民”为核心的信息协作已经进入实际操作阶段。这将对其他以公共服务对象为核心的信息协作和共享起到一个带动和借鉴的作用。
可以使用由小范围共享向大范围共享逐步推进的策略。先在同一地方政府的相关部门间实现信息共享，然后逐步实现跨地方跨部门的信息共享，在信息安全技术的辅助下，实现信息的及时传递和共享。
目前中国很多部门的数据和信息收集还都处于分裂状态，为了获得类似甚至相同的数据付出重复性的劳动，资源浪费的现象很严重。相关部门应该联合起来进行数据的需求分析，进行联合式的数据收集工作，实现部门间数据的灵活共享，提高数据收集和使用的效率。
2.最佳实践基础上的公共服务改良
当前中国公共部门间最佳实践的学习效果不佳，因此公共服务积累的经验传播效果受限。前往先进单位参观、访问、学习是司空见惯的事，但在进行这种活动之前，很少有人认真考虑过从事此类活动的目的、期望和细节，大多都是走马观花式的学习，所以往往学到的都是皮毛。
要改善此现状，需要对公务员进行相关培训，使其掌握社会调查的基本方法和过程，使最佳实践的学习能够起到实效。对最佳实践活动的安排，要留出一定的准备时间，不做无准备的学习。
3.社会问题的处理与公共政策的制定
目前中国处理社会问题的手段还比较单一，政策的适应性欠缺。在社会问题的处理中，对问题的动因挖掘不够，过于依赖硬性指标，相关的研究也不够深入、针对性不强，政府对民众信息的收集和特定知识的挖掘有待进一步提高，政府、学者和民众直接的沟通有待进一步加强。
大量的公共政策无法执行或者难以执行，可能的原因是政策论证过程未纳入部分利益相关者的意见，或者政策论证中的参与者之间未达成充分共识。
因此需要在政策制定阶段考虑所有利益相关者的意见，加强不同利益相关者之间的交流，使最后确定的政策更具说服力和公信力。
四、结论与思考
在现行的行政体制下，中国政府在教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事物方面存在着严重的条块分割问题。虽然2007年进行的大部制改革在一定程度上减少了各部门之间的协调矛盾，但无法解决所有的问题，因为大部制再大也有边界存在。因此，构建整体政府应该成为中国政府创新和改革的根本理念。在此理念下，如何结合中国的具体国情构建整体政府，仍然是一项难题。在整体政府的运行过程中，需要各级政府部门、政府部门与社会组织及个人之间的协作，需要形成一种相互信任的伙伴关系，从而使政府的公共服务品质和效率有所提高，使政府组织不断提高处理社会问题以及制定和实施公共政策的效能。
西方的实践表明，整体政府的实现可以依靠机构和职能的调整与整合，减少政府部门的数量，从而减少协作壁垒，提高政府间的协作质量和协作效率。或者当出现跨界协作时临时增加协调机构，但这样“打补丁”的做法往往会造成机构臃肿，层层叠加。最后连正常的责任和义务也被架空。因此，整体政府的建设对各个国家来说都是一个难题，其实践远远比理论的设计要困难得多。
整体政府不是简单地对政府机构的重新构建和设定，而是在现有机构的基础上进行的以结果和目标为导向的一种协作。在不同政府和组织的协作中，最重要的，也是最难的便是知识资源的协作。了解整体政府运作过程中知识协作的规律和本质，有助于促进整体政府建设中的知识共享与协作。在实践中，知识协作会遇到很多障碍和困难，因为组织和个人通常对知识的转移和共享有一些抵触作用，认为知识是本组织和个人得以维持竞争优势的法宝，因而不愿意在更大的范围内共享它。因此整体政府中的知识协作必须借助知识管理的方法，最大限度地调动个人和组织的知识协作的积极性。
收稿日期：2010-05-26
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