战后国民政府国营事业民营化问题研究，本文主要内容关键词为：国民政府论文,战后论文,民营化论文,事业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国营生产事业的民营化问题早在抗战胜利之初即已提出。当时国民政府某些部门为了集中精力接收沦陷区敌伪企业，将其在大后方的一些生产事业转让民营。如资源委员会（以下简称资委会）就提出将其在后方设立的规模小、以供应当地需要为主的国营生产事业，“尽量转让地方政府或当地人民经营”，并据此将13个小规模之电厂、机器厂、电工厂、化工厂转让地方政府或租让民营（注：陈真编：《中国近代工业史资料》第3辑，上海三联书店1961年版，第880页。）。1947年后，该问题被纳入国民党政府推行的“经济改革”方案之中，并成为其主要内容之一，它也因此而成为社会广泛关注的“经济界的大事”（注：《国营事业配售民营办法之检讨》，《申报》1947年4月9日。）。迄今为止，有关该问题的研究尚不多见，间有论者，亦多只言片语，语焉不详。有鉴于此，本文以现有资料为基础，从总体上对该问题做一初步探讨，并以此来反映战后国民政府经济政策决策与执行的状况。
民营化问题的提出
通常认为，财政金融危机是促使国民党政府决定出售国营事业的主要原因。对照当时情况，此说不无道理。抗战胜利后，国民党政府军公教人员数量、国营事业规模急剧扩展，国内的军事冲突也不断升级并最终演化成全面内战，这种种因素都加重了其财政负担。但由于经济一直得不到恢复，其财政收入未能得到同步增长。1946年度国库实支为55673亿元，而税收、债款等各项实际收入仅为实际支出的35.6%，1947年全年支出约为40万亿元，而收入仅有13万亿元，财政形势危急。在税收、内外债罗掘俱尽的情况下，它更加依赖于银行的垫借款。据统计，1946年银行垫借款占国库实支额64.4%，1947年上半年则占61.5%。垫借款的大规模增加，带动了货币发行量的增加，物价也随之急升，到1946年底上海市物价较战前增加8000余倍（注：方显廷：《中国经济危机及其挽救途径》，天津《大公报》1947年5月12日。）。为平抑通货膨胀，宋子文内阁曾大量抛售外汇、黄金，但其黄金、外汇储备抛售殆尽，也未能遏止通货膨胀势头。1947年2月，国民党政府停止黄金配售后，各地物价遂“以‘闪电’式的姿态飞涨不已”。据统计，该月上海物价指数上涨达55%，重庆物价指数上涨达39%（注：张奇瑛：《三十六年中国经济概况》，《东方杂志》第44卷第7号，1948年7月。）。此种情况的出现，直接冲击着国民党政府财政经济基础，并潜在地要“引起一发不可收拾的政治危机”（注：娄立斋：《论经济改革方案》，《中国建设》第4卷第6期，1947年9月1日。）。在求告无门的情况下，出卖国营生产事业虽为“典当度日的下策”，却也是一个下策中的上策。
但上述情况，只可看作直接性或表面性原因，除此之外，还有许多间接的但却更为重要的经济、政治方面因素。
1.无力继续经营国营事业。早在抗战胜利前夕，国民党政府即提出以接收沦陷区敌伪工矿业为基础重建中国工业体系进而实现工业化的计划。据此，它在胜利后接收了许多敌伪的巨大工业。据经济部1946年7月的统计，在其接收的2411个敌伪工厂中，60%以上是由经济部直接经营或移转其它机关经营，且多属大工厂。但绝大部分厂矿在战争胜利前后遭到破坏，必须大量的资金投入才能使其恢复生产。据王璧岑估计，至少需要新增30亿美元的资金，才能使接收之敌伪企业及从日本拆迁之工业设备继续生产（注：王璧岑：《发展国家资本扩大国营事业论》，《东方杂志》第43卷第12号，1947年6月30日。）。另据钱昌照估计，不包括流动资金，全国国营工矿业每月维持费至少在8000～10000亿元左右（注：《钱昌照的担负》，《观察》第1卷第2期，1946年9月。）。但为满足军事需要，国民党政府却不断削减经济建设经费。1946年它批给资委会的各项经费不及其申请数的一半，1947年度则不及30%。至1947年底，它用于复兴工矿交通事业的各项资金总值不过28540万美元，仅相当于战时损失总数的9.2%（注：郑友揆著，程麟荪译：《中国的对外贸易和工业发展(1840-1948)——史实的综合分析》，上海社会科学院出版社1984版，第203页。）。它对继续维持国营事业“实有力不从心之感”（注：《钱昌照来往信件之五》，未刊原件，南京中国第二历史档案馆，资源委员会档案28-2-3584。）。
2.经营国营事业无利可图。根据1944年12月国防最高委员会通过的《第一期经济建设原则》规定，战后国营事业种类“不宜过多”，原则上以重工业与公用事业为主，如军工、交通与通讯、电力、石油、钢铁等，其它应“尽量鼓励民营企业”（注：秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第四编，台北中国国民党中央委员会党史委员会1988年版，第569页。）。但抗战胜利后，它却从财政目的出发将接收的大量轻工业转归国营。如它以民间无力承实、集中力量抢占国际市场等词为理由，将接收的纺织业组建成中国纺织建设公司（以下简称中纺），拥有全国纱锭的39.2%，线锭70.7%，布机的60.9%（注：张西超：《中国工业现势》，《新中华》复刊第6卷第4期，1948年2月16日。），在纺织业中确立起了垄断性地位。其它如蚕丝、烟草、面粉、榨油、造纸、制糖等等，莫不如此。但由于种种原因，国营事业生产长期得不到恢复。以1947年6月为例，该月国营电厂发电量相当于日本占领时期月产量的48.4%，煤28.6%，钢及钢材3.5%，烧碱57.1%，盐酸9.9%，水泥18.6%，化肥42%，纸23.9%，棉纱82.7%，棉布80.8%，糖30%，工业产值也仅相当于日本侵略时期的35.1%。因此，国民政府每年都给予国营事业巨额财政拨款，但几乎每年都得不偿失。例如，1947年政府对资委会的财政拨款为2000亿元，另外还有数倍于此的优惠贷款，但1948年度该会概算盈余仅有500亿元；1948年上半年度国营招商局预算支出近6500亿元，而预算收入仅1100亿元；同年下半年，国家预算总支出近1000万亿，而同期国营事业盈余37万余亿元，仅为前者的3.7%。（注：南京中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编财政经济（一），江苏古籍出版社2000年版，第358、387～388、417页。）国营事业未能成为国民党政府的财政支柱，反而成为一个沉重包袱。
3.经营失策使其成为众矢之的。长期以来，国民党政府宣扬其发展国营事业“是手段而非目的，是服役而非盈利”。但抗战胜利后，它以国营事业为“摇钱树”，不惜与民争利。而管理体制的不完善，也使其成为贪污腐化的衙门。当大部分企业借债度日时，它们的老总却“享受了最豪华的官邸，最新式的汽车”。1946年9月至次年10月间，中纺沈阳公司职员通过伪造单据、盗卖煤炭等手段制造了一起800余亿元（东北流通券）的集体贪污案，其涉案“时间之长，曲折之多，牵涉之广，为历年来所罕见”（注：《东北中纺一大贪污案》，天津《大公报》1948年8月10日。）。更为严重的是国营事业逐渐成为“官僚资本的渊薮”，它们名义上虽为国营，但实际上被仅贵豪门所掌握，成为变相的官僚资本，凭借着特殊的政治力量，“实行其肥私的目的”（注：孙怀仁：《当前中国经济之剖视》，《中国建设》第2卷第5期，1946年8月1日。）。于是，国民党政府及其国营事业遭到愈来愈强烈的批评。有人指出，战后扩张国营事业范围的政策“与中国战后工业化和现代化的道路是背驰的”（注：张西超：《中国工业现势》，《新中华》复刊第6卷第4期，1948年2月16日。），是自食其言，是“与民争利的恶毒计划”（注：娄立斋：《中国工业往哪里去？》，《中国建设》第2卷第5期，1946年8月1日。）；1946年中，四川壁山县商会及上海市针织业同业公会先后上书当局抨击中纺垄断操纵，“巧取豪夺，竭泽而渔”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编财政经济（五），第472页。）。傅斯年先生则不无讽刺地说：“不谈国有国营则已，要谈则第一件要国有国营的便是公用事业(Public Utilities)，偏偏我们要‘宋营’（指宋子文——引者）。”（注：方显廷：《中国经济危机及其挽救途径》，天津《大公报》1947年5月12日。）甚至美国人也对此表示不满。战后坚持自由主义经济政策的美国人，对投资国民党政府的国营事业一直持谨慎态度，并反复要求它保证能将各项美援平等地分配与民营企业，要求其进行经济改革。
在此基础上，包括国民党人在内的许多人对国营事业的前途产生怀疑，认为挽救经济危机的方法在民营化。如徐堪在审编“1946年度国家总预算案”时指出：国营事业徒增加国库负担，应该进行彻底整顿，除与民生或国防有关而办理成效显著者外，“其余各事业酌为停办或改为民营”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编财政经济（一），第313页。）；李熙照也建议政府：亟宜放弃权利，将一切无暇举办之国有工业以及交通事业强化民营，“实为计之得者”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编财政经济（五），第497页。）。
伴随各种批评声音的高涨，国民党政府政治信用不断下降。因此，出售国营事业不仅是摆脱负担，增加收入，挽救财政危机之举，它还包含着更多的政治考虑在内，即收拾人心，恢复政府威信，这是战后国民党政府经济政策的一个重大转变。1947年初的黄金风潮发生后，国民政府即于2月17日颁布《经济紧急措施方案》，正式提出了民营化方案，规定“凡国营生产事业，除属于重工业范围及确有显著特殊情形必须政府经营者外，应即分别缓急，以发行股票方式公开出卖或售与民营”（注：《中华年鉴社》编印：《民国三十七年中华年鉴》下册，1948年9月版，第1042页。）。
有关民营化问题的争论
民营化方案提出后，立即受到各方关注，在国民党政府内部、实业界、经济学界、媒体之间展开了广泛的争论。
争论的核心是要不要民营的问题。政府财政部门主张出售，因出售可吸收部分通货，收平衡收支之效。一些媒体也给予支持，《大公约》社论认为该方案是“相当一件吸引民间资本兴味的一项办法”（注：《三论经济紧急措施方案》，天津《大公报》1947年2月19日。）；《申报》社论也认为这是“为民间所拥护，为工业界所盼望的一件措施”，“它的成功，在经济史上必有灿烂的成果”。（注：《国营事业配售民营办法之检讨》，《申报》1947年4月9日。）工商界人士对此也表示欢迎，如李浊尘认为，根据第一期经济建设原则，轻工业应让归民营是“大势所趋”（注：李浊尘：《论中纺让给民营的方法》，《观察》第3卷第1期，1947年8月31日。）。部分学者对此也表示赞同。方显廷认为，国营造成的是垄断和不公平竞争，影响经济发展，民营化势在必行，“政府的责任只在保持竞争的公开性与合理化，限制不为少数人垄断或独占。”（注：方显廷：《论中纺出售民营问题》，天津《大公报》1947年11月4日。）美国人对此也表示肯定，《华盛顿邮报》称其为“一有益的方案”，“此举足以使南京方面一群骗子失去敛财自肥以增加其在国外之存款之路”。（注：《美报评我紧急措施》，天津《大公报》1947年2月21日。）
但民营化方案也遭到多方面的批评。国民党政府的各级民意代表首先表示反对。立法委员丘汉平在向行政院所提质询中指出：国营事业改组出售，不但不能促进生产，反将国家资产分归有资之人民，“实为下策”，它与民生主义相反，并违背宪法精神，是“开倒车”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编财政经济（五），第432～434页。）。河北省临时参议会在致行政院长翁文灏的电报中也说：出售国营事业不仅无补于财政，反而助长贫富不均，且有外资染指，有使中国工业再度陷入殖民地状态的危险，这“与政府经济政策与国父节制资本，倡导民生主义之精神大相背驰”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编财政经济（五），第428页。）。国营事业的许多领导人也不赞成出售。资委会委员长钱昌照认为，将国家资本与官僚资本混为一谈是错误的，民生主义最重要原则之一就是发达国家资本，目前发展国家资本的主要任务是推进基本工业建设，“整个世界向前进，我们不能开倒车”（注：《资源委员会工作概况》，《申报》1947年3月1日。）。许多学者也对此持批评态度。丁忱认为，尽管国营事业成绩难以令人满意，但却不能因噎废食，出售国营事业不过是黄金政策的一个翻版，只能制造一种新的投机对象，不利于生产（注：丁忱：《论治标的经济政策》，天津《大公报》1947年3月9日。）；鄢洪林认为标卖国营事业“是一个饮鸩止渴的办法”（注：鄢洪林：《论经济紧急措施方案》，上海《财政评论》第16卷第3期，1947年3月。）；王璧岑认为民营化“既与三民主义理论未合，且亦无补于当前之危机，是一件失策的举措，是少数官僚政客的阴谋”；发达国家资本，扩大国营事业，是关乎中国经建前途的大前提，大原则，“不容推翻”，不但现有大规模国营事业不宜出售，未来国营事业尚需继续扩大；严仁赓认为不能因国营事业效率不够理想而动摇对社会主义的信念，“没有开倒车或绕远路的必要”（注：严仁赓：《社会主义乎？‘新资本主义’乎？》，《观察》第4卷第17期，1948年6月19日。）；寿勉成认为，民营化方案“安全由于财政金融之错误观念，应即予以纠正”（注：寿勉成：《中国新经济政策之具体办法》，《申报》1949年1月23日。），吴斐丹、钱建夫等人也具有相似的观点。
值得一提的是，争论中的大部分人不同程度地对民营化方案表示担忧，认为出售国营事业不但不可能达到平衡财政的目的，反而在国民党政治极端腐败的情况下，有可能落入官僚豪门之手，成为新的官僚资本，危害社会。尤为引人注目的是，几乎所有的论者都认为，民营化方案能否顺利进行，成效如何，关键并不在其本身，而是相关的政治环境能否得到改善。如娄立斋认为，制止通货恶性膨胀，解除民族工业危机的根本途径是彻底改革官僚政治，迅速实现和平；张奇瑛认为形势所迫切需要的首先是安定，在政治上力求和平；美国《华盛顿邮报》文章称，造成经济危机的主要原因是劣政和内战，除非政府恢复和平和秩序，使人民能安居乐业，“否则局势难以改观”（注：《美报评我紧急措施》，天津《大公报》1947年2月21日。）；英国《经济学家周刊》也说“中国内战不停，虽亚当·斯密复生，也没有办法！”（注：娄立斋：《论经济改革方案》，《中国建设》第4卷第6期，1947年9月1日。）
其次，关于出售原则问题的争论。对该问题的争论主要集中在三个方面：第一是出售的目的。国民党政府出售国营事业的主要目的是弥补财政收入的不足，在此基础上兼顾提倡民间资本的目的。对此，大部分人表示反对，认为出售国营事业不能偏从财政上着眼，而应从国家工业政策上着力，应该顾到经济的目的，甚至以经济为主要目的（注：朱福奎：《国营事业估价问题的检讨》，上海《财政评论》第17卷第1期，1947年7月。），“以财政政策决定一切，为国而不为民，结果一定不堪设想。”（注：顾毓琇：《企业公营论》，天津《大公报》1947年5月28日。）第二是出售企业的范围，针对政府所提“部分出售”计划，许多人提出了批评，认为此举“不伦不类”，“最无可取”，其目的在控制及保留一部分的利益，“是锱铢必较讨价还价的态度”，认为政府应该在超出国营范围的事业中，尽先选择其售价可能最大的尽先出售，并且要毫不犹豫毫无保留地出让，任何形式的保留“都是不合理的，多余的”（注：祝百英：《国营事业出让问题》，上海《财政评论》第17卷第1期，1947年7月。）。第三是出售的对象。出于对官僚资本的担心，很多人反对官僚豪门资本参与承购国营事业，并建议政府采取限制个人购买量等预防措施。但也有相当部分人主张“谁有钱就卖给谁”，应从法律上或管理上严防官僚豪门资本，则不能简单的将其拒之门外，“而且为使国企顺利出售，还非得借重这部分资本不可”（注：方显廷：《论中纺出售民营问题》，天津《大公报》1947年11月5日。）。此外，人们还讨论了出售技术等方面的问题。
上述争论，一直持续到国民党政府垮台前夕。就一般意义而言，这种争论是不同利益集团之间的争论，如中央政府与地方政府、大资本家与中小工商业者、民族资本与外国资本。但由于大量经济学者的参与，使得这种争论更具有学理性，它不仅是一种利益再分配方式、方法的争论，更多的是未来中国工业化模式的争论。从争论情况来看，真正无条件拥护民营化方案者并不多，大部分人特别是学术界的人认为此举是违背世界潮流、反“社会主义”的。这说明。随着时间的推移，越来越多国人反对中国走自由资本主义的工业化道路。
民营化方案的实施情况
民营化工作历时两年多，几经反复，其过程大体可分为四个阶段。
第一阶段：1947年2月至4月。
民营化方案首先是作为一种治标的应急措施提出的。《经济紧急措施方案》颁布后，行政院即派副院长翁文灏等人研讨实施办法，责令其于20日内拟具出售步骤。同时，蒋介石也致函国民党中央经济政策委员会委员陈立夫，要求其提出新的国营工业政策，“将应办者集中力量积极扩充，不必办者速交民营，俾资生产籍期兼程并进”（注：《蒋介石致陈立夫函》（1947年2月24日），未刊原件，南京中国第二历史档案馆，资源委员会档案28-2-3589。）。不久，国民党六届三中全会又制订通过《经济改革方案》，也提出“其不必由政府经营之生产及交通事业，应售与人民经营”。4月8日，国民党政府核准公布《国营事业酌售民营办法》，决定将中纺公司资产七成、中国纺织机器制造公司之官股，及中华烟草公司等12家企业的全部资产售予民营；将中国蚕丝公司、中国盐业公司（以下简称中盐）资产的五成发行股票，公开出售（注：《国营事业配售民营办法》，《申报》1947年4月8日。）。
但该办法出台后即遇到巨大困难，一方面其出售手续之繁琐大大出乎政府预料，另一方面，工商界普遍表示资力窘乏，并认为在战争环境下办工业是赔本的事，“无人敢问津”（注：《资源委员会紧缩》，天津《大公报》1947年5月23日。），国民党政府不得不暂时搁置之，重新回到膨胀通货的旧路上。
第二阶段：1947年5月至1948年7月。
4月中，国民党政府改组，张群出任行政院长。他以国民党六届三中全会决议为蓝本提出了一个治本的新计划，即《经济改革方案》。作为其中一部分，他重新启动民营化工作，限期各部门列具出售计划，完成估价，并在全国经济委员会下特设“国营生产事业出售监理委员会”，专司其事。由此，民营化工作出现进展，其范围也有了很大扩充，除了前述各单位外，资委会还计划将云南钢铁厂等11家重化工业全部出售，将台湾糖业股份有限公司（以下简称台糖）等10余个单位改组招收民股（注：《资源委员会各事业招收民股办法》，未刊原件，南京中国第二历史档案馆，资源委员会档案28-2-3589。）。但在出售方式、估价方法等问题上，国民党政府长期争执不下，将近半年之后，它才陆续出台相关政策，确定出售企业以1937年之单价为估价标准，出售方式主要是发行股票，等等。依据上述规定，各单位的估价工作到1948年4月告一段落。
但国统区日益恶化的经济形势已容不得其从容计议。1948年3月，国民政府国务会议通过《出售国营事业资产充实发行准备办法》，决定将中纺公司等国营企业资产以美金估价，转归国库，充实法币发行准备（注：《出售国营事业资产充实发行准备办法》，天津《大公报》1948年3月27日。）。在此政策转变之际，民营化工作一再趋缓和。到7月份，有关估价和出售的准备工作完全停止下来。除中国食油公司出售、中盐先期完成募股外，“其余均未能顺利进行”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编财政经济（五），第435页。）。
第三阶段：1948年8月至11月。
1948年5月，翁文灏出任行政院长。与张群内阁相比，翁内阁更倾向于通过币制改革来稳定经济。8月19日，蒋介石颁布《财政经济紧急处分令》，宣布实行币制改革，发行金圆券以代替法币。同时决定，将盈利较好的中纺公司之资产70%计值101538505.43美元，招商局资产50%计值71642379.34美元，台糖内部分官股计值4300万美元，台湾纸业公司（以下简称台纸）内部分官股计值800万美元，天津纸浆造纸公司（以下简称津纸）部分资产计值200万美元，移充金圆券准备（注：《金圆券今起发行》，《申报》1948年8月23日。）。于是，出售国营事业准备工作“再趋积极”（注：《出售国营事业》，《申报》1948年8月25日。）。9月初，上述5单位先后改组为股份有限公司，并决定总共发行股票1960万股，其中出售564万股，每股100金圆（注：《纺建新公司组织章程》，上海《公益工商通讯》第3卷第11期，1948年9月15日。）。
9月10日，酝酿已久的国营事业股票在上海匆忙上市。由于证券交易所被关闭，各股票只好通过国家行局发售。但各股票上市后大部分出售结果不理想，津纸竟一度无人问津。为此，当局积极采取促销措施。一方面《申报》、《大公报》、《公益工商通讯》等报刊为其大作广告，同时，政府领导人也极力为其鼓吹。另一方面，将销售地区逐步扩大至北平、天津、南京、广州等全国10余个大都市及台湾省。此外，还制定了增加民股红利、确保其优先分息权等措施，以吸引民众投资。但出售情况仍不理想，其吸收游资、回笼货币效果甚微，通货膨胀一如既往，且愈演愈烈。11月3日，翁文灏宣布“财经改革业已失败”（注：《翁氏出席立院报告》，《申报》1948年11月3日。），11月6日，行政院下令暂停已经毫无意义的股票出售工作。
第四阶段：1948年11月至1949年3月。
1949年初，李宗仁主政后，为挽救渐趋崩溃的经济，推出《财政金融改革案》，决定重开上海证券交易所，允许政府债券、国营事业股票及民营公司股票上市交易，以“疏导游资，稳定经济”（注：《政院例会通过证交复业办法》，上海《金融周报》第20卷第5、6期，1949年2月9日。）。2月21日，上海证交所正式复业，台糖股票率先上市，台纸、招商局、中纺也赶办上市手续。但股市初复，即出现不正常现象。一方面，台糖公司以其背景特殊而“始终报昂”，“十度抖红”（注：《华股市势转疲台糖再见新价》，《申报》1949年3月4日。）；另一方面，其它华股却“外象呆寂”，不断转疲，加以整个金融形势的持续恶化动荡，国民党政府不得不再次放弃计划，于3月8日通令各国营公司“暂缓上市”（注：《总经理顾致工商部刘部长函》（1949年3月8日），未刊原件，南京中国第二历史档案馆，中国纺织建设公司档案475-4191。）。此后，随着国民党政权的迅速瓦解，民营化工作也就自动终止了。
对国民党政府民营化工作的评价
对于出售国营事业，国民党政府曾寄予厚望，认为是疏导游资的“上策”（注：《疏导游资具体办法行政院正加以研究》，《申报》1948年9月4日。），但两年多的工作却令其大失所望。在列入出售范围的企业中，除中国食油公司完成出售、中国植物油料厂及中盐完成商股招募外，中央汽车配件厂待售经年未果而不得不于1948年底奉令移交联勤部，中国粮食工业公司以留供军粮加工之用于1947年10月奉令“暂缓出售”（注：《中粮公司缓出售》，《申报》1947年10月3日。），辽宁纸浆制造公司及石微电厂部分资产因被解放军占领而无法估售，发行股票的五家公司共售出103972股（注：《国营事业股票奉令暂停出售》，《申报》1948年11月11日。），加上中纺公司职员内部购买10股，计103982股，仅相当于其预定销售量的1.72%，其中招商局仅为0.018%，其它各单位亦不了了之。什么原因导致这种结果？民间认为主要是由于：（一）宣传不够，（二）计划出售的部分所占全部资产比例太小，（三）股票面额太大，普通市民承受不起，（四）发行渠道单一，（五）证券市场尚未开放，等等（注：《国营事业股票的出售》，《申报》1948年9月17日。）。政府当局则认为，估价困难、产权纠纷及治安不靖也是重要因素（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编财政经济（五），第435页。）。这些分析固然有道理，但所提以技术性问题为主，其根本原因当不止这些。
从客观上说，当时不具备推行民营化方案的条件。通常情况下，和平的社会环境、便利的交通、统一而稳定的消费市场是吸引投资的基本条件。但抗战胜利后国民党一手发动且不断扩大的内战，致使各地炮火连绵，交通隔绝，通货膨胀加剧，市场萎缩，投资环境日益恶化。许多人对投资实业望而生畏，“这年头儿谁办工厂，谁才是找罪受”（注：《中国近代工业史资料》第3辑，第755页。）。战争也直接冲击了列入民营计划的国营各单位，使其生产滑坡，入不敷出，无利可图。以其重点推销的中纺公司为例，在当局竭力为之美化宣传的同时，媒体却大量地报道了其生产日渐衰落的情况，如《东北中纺浩劫》（1947年6月27日天津《大公报》）、《东北纺织业困顿》（1947年9月8日天津《大公报》）、《中纺青岛各厂无煤今起停工》（1947年12月22日天津《大公报》）、《纺建请求中央救济》（1948年7月25日《申报》）、《纺织业又面临绝境》（1948年8月4日天津《大公报》）、《中纺又开半车》（1948年10月6日天津《大公报》）《青岛中纺全部停工》（1948年10月20日天津《大公报》）等等，充斥其间的大多是“危机全面揭露”，“盈利日渐减少”，“前途未可乐观”、“极为不利”等词汇。在此种局势下，“投资者恐难期踊跃”（注：《中纺特价而沽》，天津《大公报》1947年6月19日。）。
此外，连绵不断的战争及通货膨胀所造成的经济衰败使民间资本衰落，民间购买力不断减小。因此，当政府提出出售巨额国有资产计划后，各方面均表示无能力承担，“兴趣非常淡薄”（注：《中纺何时出售》，天津《大公报》1948年5月6日。）。各单位股票上市后，也只有极少数人购买，且以三股五股者居多，其中一个重要原因是“个人买不起”（注：《五大公司股票昨销出268股》，天津《大公报》1948年9月23日。）。
从主观上说，民营化方案从决策到执行都存在大量错误倾向。首先是个人独断，轻决多变。这是国民党政府的老毛病，对此它曾经在六届三中全会上表示要彻底改正，“凡有关经济、财政措施之办法，事前宜传访周资，审慎决定，一经颁布，决不中途变更”。但在民营化问题上它犯了同样的错误，如《经济紧急措施方案》仅由蒋介石等少数人经过一周讨论即出台，而关于招商局发行股票之事，主管当局很早即向蒋请示，但截至股票发行前两天，“尚未奉总统核准”（注：《国营事业五单位明正式发行股票》，《申报》1948年9月9日。）。这种个人独断使政策因人而宜，如在宋子文任内中纺公司计划出售七成资产，保留三成，但到了翁文灏任内则变为“三成出售，七成保留”；再如中华水产业公司原定全部出售，但到1948年初又改为“以一半暂时保留，作为官股，一半以发行股票之方式出售”（注：《中华水产公司以半部发股票出售》，《申报》1948年1月30日。）。独断也使内部思想不统一，许多人对此暗中抵制，采取各种保留措施。政府政策朝令夕改，不能不使广大民众持“怀疑观望”态度（注：《经济政策委员会第二次会议记录》，未刊原件，南京中国第二历史档案馆，资源委员会档案28-2-3589。）。其次，以财政为中心，本末倒置。国营企业的民营，通常有四个目的：一是增加生产，提高质量和降低单位产品成本；二是促进经济增长和人类进步；三是扩大社会所有制基础和参与范围；四是抑制政府开支的增长并筹集到现金（注：斯蒂夫·H·汉克主编，管维立等译：《私有化与发展》，中国社会科学出版社1989年版，第1页。）。对企业发展而言，第四个目的是一种纯财政的、消极性的，而国民党政府民营化方案却与此十分接近。尽管它一直在宣称此举有提倡民间资本之意，但大部分时间里它视其为平衡预算的手段，尤其是在颁布《财政经济紧急处分令》后，更是“特别注重于国家岁出入预算之平衡”（注：《国营事业股票的出售》，《申报》1948年9月17日。）。以此为指导思想，它在出售过程中处处与民争利：在出售单位的选择上，企图甩包袱，将无利可图的企业列入出售计划，而对盈利较好的企业则竭力保留；在出售价格上，待价而沽，致使出售时间一拖再拖，错过最佳时机（注：《中纺特价而沽》，天津《大公报》1947年6月19日。）；在股票发售上，由国家行局垄断，排斥民间资本的参与，如它规定中纺由中国银行主办，招商局由交通银行主办，资委会企业由中、交两行主办，等等。从长期来看，财政收入的增加取决于经济形势的好转，推行民营化应该以推动经济增长为目的。国民党政权的上述行为无疑是本末倒置。第三、政策自相矛盾。从国民党政府出售国营事业的目的看，无论是转变经营机制，还是平衡财政预算，都需要尽量多的民间资本的尽快参与，但它同时出台的种种规定却起着相反的作用。如在股权分配方面，它规定中蚕公司以资产50%发行商股，50%仍由国营，中盐公司以资产50%发行商股，并继续由财政部管辖，资委会各单位招收民股以各该事业股权30%为度，每一公民或法人其认股最高额不得超过各该事业股额2%（注：《国营事业利用民资办法草案》，未刊原件，南京中国第二历史档案馆，资源委员会档案28-2-1978。），中纺等五公司股票规定出售部分也仅相当于其发行总量的28.62%。这就使各单位重新走上国营道路，甚至退到了旧的官商合营状态下。这不能不使人们认为出售国营事业仅是政府的一种姿态，而不愿入此“有名无实的官办厂股东”（注：《国营事业出售办法渐具体化》，天津《大公报》1948年9月2日。）。此外，大量削减工商业贷款、关闭证券交易所、禁止股票自由交换等规定，也影响了投资者兴趣。
上述主客观条件决定了民营化方案不可能产生积极效果。相反，由于不合时宜的推行了这样一个政策，反而造成了诸多不良影响，并进一步损害了政府信用。它影响了各单位的正常运转。以中纺为例，虽然它很早即被列入出售名单，但出售计划却一变再变。在此情况下，公司一切原定扩张计划均陷于停顿，工友不安心工作，“职员存观望之心”（注：《范澄川致束云章函》（1947年4月24日），未刊原件，南京中国第二历史档案馆，中国纺织建设公司档案475-4193。），公司主要领导接连提出辞呈，并于1948年底竞相离任，致使其“限于无政府状态中”（注：《中纺陷无政府状态》，《申报》1948年12月2日。）。同时，它也助长了官僚资本的恶性发展。在民营的幌子下，个别状况较好的企业被少数官僚、商人所占有。中国植物油料厂原计划招商股4亿元，后该厂借口感谢银行之协助及公司同人之贡献，以其中的60%交交通、农民两银行认购，其余的40%交由个别职员合认。中盐在1947年9月6日至15日间公开向全社会招股，但在此之前的5月份，它就悄悄地开招了，到8月份总数已募齐，而入股者“多为京沪人士”（注：《中盐长芦盐田短产》，天津《大公报》1947年8月28日。）。其中亚西实业银行总经理陈敦甫、永业盐业公司总经理汪天行、大业盐号总经理李桐村三人认购最多，各为60亿元。随后，公司进行改组，交通银行董事长钱新之任董事长，陈敦甫、汪天行、李桐村及农民银行总经理李叔明、中央信托局局长吴任沧、中央合作金库副总经理王茂庆等十余人分任公司董事及监察人。（注：《中盐公司改组竣事》，天津《大公报》1947年12月8日。）此举招致猛烈抨击，“各界人士物议纷纷，愤激万状”，强烈要求政府释疑改进（注：《中盐公司卖得可疑》，天津《大公报》1948年5月10日。）。