小城镇发展问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,小城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
从社会学的角度来看，农村小城镇的发展主要受来自于两个方面因素的影响。
1.农民自身要求加快城市化进程的强烈愿望，推动了我国小城镇的繁荣。
首先，农民渴望改变自己的身份、地位，成为一位名副其实的“城市人”。长期以来，我国城乡二元社会结构衍生出许多城乡对立、分割的现象，农村人口在许多方面都无法与城市居民攀比。改革开放后，城市的高收入和农村低收益之间的巨大差别更加激发了农民进入城镇的愿望，而在城乡户籍制度的严格限制下，就近向小城镇迁徙，则成为大多数从事非农产业农民更为现实的选择。据统计，在1992年全国的“卖户口”热潮中，自愿购买县以下城镇居住权的非正式户口的农民达数百万人，尽管这一做法已被制止，但到1994年底，在小城镇实际居住的农民已经达到近2亿人。
其次，城镇丰富的物质文化生活与相对贫乏、落后的农村生活环境的鲜明对比是导致农民“进城”的非经济方面的因素。城市便利的衣食住行生活条件和丰富多彩的文化娱乐活动，通过各种渠道传播到农民面前。这种繁华的都市效应，冲撞着人们灵魂深处，引发人们的思索，从而导致大量农民尤其是年轻农民抛弃那种“面朝黄土背朝天”的苦日子，纷纷奔向城镇。城市与农村间这种非经济收入的差别，为农民进城提供了文化差异方面的条件。
再次，为增加更多的收入，也是农民进入城镇的一个直接原因。十几年的改革与发展不仅使农民基本上解决了温饱问题，还使其扩大了视野、开阔了眼界，观念得到更新。在强烈致富愿望的驱动下，他们不管哪里有创收门路，不管脏活、累活、苦活，都敢于去闯去搏。
2.社区发展的公共需求，是农村小城镇发展的强烈动力。
一方面，乡镇基层政府官员积极改善社区生存环境和投资环境并增加政绩的努力，为小城镇的发展提供了条件。农村小城镇作为农村与城市的连接带，必须具备承上启下的功能。而作为当地农村社区的政治、经济、文化中心，又必须具备政治经济文化的辐射功能。目前，越来越多的基层政府官员已经意识到了实现这一功能目标的现实意义，因而在工作中积极想办法，开拓思路，更新观念，改善投资环境和社区生存环境，把提高生活水平不断满足人们的基本需求，包括食品、住房、饮用水卫生、交通、通讯、文化娱乐、医疗保健等公共服务设施建设做为实现社区功能目标的手段。采取职能多样化，减少繁琐的管理和审批程序等措施来支持农民进城，并由此带来了自身政绩的提高。社区的发展和条件的改善，吸引农民进城投资、做买卖，满足了其精神、物质要求，使小城镇得到较快发展。
另一方面，乡镇企业的发展导致了乡镇公共收入的增加，为小城镇公共设施的建设提供了有力的财力支持。经过十几年的快速发展，目前我国乡镇企业已成为国民经济发展的重要组成部分。在社会总产值中的比重已达到40%，是乡镇财政收入的主要支柱，也是农村小城镇建设中的主要资金提供者。调查表明，在山东省农村小城镇建设的先进典型中，乡镇企业尤其是乡镇集体企业的投资大约占小城镇建设投资中的50%左右。同时，在发展过程中，越来越多的基层政府官员与乡镇企业领导人已经意识到了乡镇企业分散化、小型化所带来的环境污染、滥占耕地、信息不灵、交通不便、社会交易成本过高等问题，而采取建工业小区，乡镇企业有计划、有步骤向小城镇转移，集中联片发展等措施，使小城镇与乡镇企业协调发展。乡镇企业向小城镇的集中转移，为小城镇的规模扩大与持续发展提供了坚实的基础。
二
农村小城镇的大发展是在我国经济体制和社会结构产生急剧变化的背景下产生的，具有比较强烈的自发性。由于各地的自然资源、产业结构、地理位置、经济基础等条件的不同，在小城镇的发展过程中，各地所采取的方式方法都是各不相同的，形成了多元化格局。从实践中看，小城镇的发展大体包括乡镇工业主导型、商贸型、交通枢纽型、旅游开发型、工矿服务型、城市卫星型等多种形式。一般来说，经济较为发达的地区，由于具有较好的经济基础和优越的区位条件，因而在小城镇发展中大多选择了投资额较大，资本密集程度较高的第二产业做为主要启动产业，开发工业小区，建设商贸街和综合性大市场，以吸引外来投资，大力发展经济，体现出综合性的特点。在这些地区小城镇建设走的是“工业集中——综合开发——招商引资——加快社区经济发展——增加小区镇建设投资——再开发”的道路。而在欠发达地区，由于经济基础、区位条件等因素的限制，第二产业一时难以发展起来，而只有投资额较少、周转较快、劳加密集程度较高，直接为当地农民服务的第三产业才能成为小城镇建设当然的突破口。在小城镇发展中，往往采取单一的形式，或是建设商贸街，或是建立综合性市场，或是重点进行老城镇改造，走的是“单一形式开发——拍卖、出让——再开发”的道路。
此外，作为特殊现象，少数经济强村和企业，在利益机制的驱动下，兼并周围落后的村庄，形成了一个更为强大的经济实体。他们或采取集团内全体成员集体迁入乡镇驻地，成为小城镇发展的主要投资者与生产经营者，或在当地直接开发工业小区，建设综合商场，吸引外来投资及大量务工务商人员，就地发展小城镇。虽然形式各不相同，但却为农村小城镇建设开创了一条新路。更为重要的是，它还触及了加快农村城市化过程中的根本问题，即对目前我国农村的行政管理体制进行了冲击。划分行政区域，是我国多年来一直沿用的管理模式，而在兼并区域内，这种区域划分实际上已经没有什么实际意义了，它已经被代之而起的新的经济区域所突破。在经济运作、组织管理、基本建设等职能上，都是由经济实体来完成的，政府在其中行政管理的职能非常有限。因此，从这一意义上讲，今后我们的行政区域最好能与新的经济区域相统一，这样便于管理、建设与协调。
从实际中看，新发展起来的农村小城镇与传统的农村集镇相比，性质和功能都发生了很大变化。
（1）小城镇的建设发展，不仅吸收了交通发达、人口相对集中的集镇人口，同时也吸收了集镇周围农村社区的大批剩余劳动力，是农村剩余人口向城镇转移的蓄水池与有效载体。它既解决了农村人口压力，又避免了众多农村人口流向大中城市所带来的社会问题。
（2）新兴的农村小城镇在规划和建设中，已与传统集镇明显不同。部分城镇的规划、设计都是聘用专家和有关机构专门来完成的。在布局、规划、设计、建设等方面都达到了较高的水准，既符合了当地居民的要求，又实现了经济实惠的目的。这种小城镇虽然从数量上看还是少数，但在某种程度上代表了农村小城镇建设的方向。
（3）小城镇的加速发展并不是一个孤立的过程，它是与农村社会经济发展及城市体制改革过程相适应的。星罗棋布的小城镇与周边城市、农村形成了一个体系，三者相互作用，相互影响，共同发展，这在东部发达地区尤为明显。据有关专家分析，在东部沿海发达地区，已经形成了珠江三角洲、长江三角洲、山东半岛、京津唐地区、辽东半岛五大城镇群。在城镇群中，小城镇具有重要的地位与作用，一方面，它接受大中城市的辐射，为城市社会经济发展服务；另一方面，城市许多具有现代意义的技术、人才、信息和文化观念，无不通过小城镇为媒介而迅速地向周围乡村传播，推动与加快了农村社区的现代化进程，促进了社会经济的发展。
（4）小城镇作为城市向广大农村传播现代文明的集散地与中转站，虽然在社区结构和功能上还不如城市那么复杂完备，但却具有对城市的一种较为贴近的模仿。小城镇的居民开始逐渐远离他们所习惯了的那种传统农耕的生活方式，无论在生活水平还是在生活方式上都比较接近于城市居民。这一特征也表明，小城镇建设对农村现代化的影响，并不单是指它们改变了农村人民的社区归属，而更主要的是指它们正在改变农村人民的生产生活方式。
三
大力发展小城镇，保持农村社区社会经济的繁荣是我国农村工业化与城市化进程中的一个必然现象，也是在现行方针政策、制度条件下的一个特殊的表现形式。到目前为止，我国农村小城镇数量已达到了5万余个，人口占全部农村人口的15%左右，取得了较大的发展，但是还存在一些值得重视的问题：
——政府功能弱化，缺乏科学的规划与管理，造成小城镇建设各自为政、遍地开花的局面，致使大量农田被占用、环境遭到破坏。资料表明，在我国每年减少的耕地面积中，有60%左右与城镇的扩张有直接关系。从紧缺的土地与水资源来看，集镇用地是县城外用地的2.97倍，是县城用地的8.7倍。以2亿人计算，进入小城镇要比进入中小城市多用地1万平方公里。此外，由于乡村工业布局分散，对环境特别是地下水造成了很大的污染，由于缺乏必要的环保设施和系统，已严重影响到城镇居民的生活与健康。
——小城镇数量众多但规模偏小，且过于分散，难以吸收更多的农村剩余劳动力，反过来又制约了小城镇规模的进一步扩大，城镇功能难以发挥。据典型调查，目前我国农村小城镇的建成区面积平均在0.8—4.2平方公里之间，平均人口规模在6000人左右（建制镇），其中非农业人口只有3000多人。
——小城镇布局不合理。有些小城镇内部工业区、商业区、住宅、文化娱乐等各功能区域混杂；有些小城镇总体规划眼光过短，修改过于频繁，造成很大浪费；还有一些小城镇沿公路条状方向发展，结构松散，形成马路城镇，造成基础设施和公用设施投资过高。
——小城镇的流动人口与暂住人口大于长住人口，二者之间的比例大约为1.2：1。一些地方的农民进入小城镇后，得不到基本的社会保障，在住房、医疗、教育、劳动就业等方面享受不到同城镇居民一样的待遇，使农民的流动观念和临时性增强，出现了农民在农村居住和在小城镇就业的两栖行为，既限制了小城镇人口的聚集过程，又使流动人口的长期投资行为以农村为主，不能和小城镇的发展想衔接。
——小城镇的基础设施建设滞后于经济发展水平。完善的基础设施是保障小城镇生产、生活正常运转必不可少的条件，是衡量小城镇水平的重要标志，但是实践中许多基层政府往往将小城镇仅作为人口聚集和财政增长的手段，注重于经济方面的建设，而忽视基础设施方面的建设，致使基础设施和公用设施不能适应蓬勃发展的乡镇工业的需要，也不适应小城镇居民对生活质量提高的需求，在一定意义上来说，它妨碍了农村经济发展和社会的繁荣。
四
针对小城镇发展过程中存在的问题，我们今后的工作可采取如下措施：
1.加强政府调控与协调的能力，以保证小城镇建设的健康发展。许多人认为，农村小城镇的兴起与发展是社会经济发展的必然趋势，是一个自发的过程，不需要政府的宏观调控与协调。然而，历史经验表明，城镇发展并不是完全依靠市场方式可以自发解决的，而更多的涉及到社会方面的问题，如公用事业发展、环境保护等。在工业化和城市化发展的初期，许多国家的城市发展都经历了一个自发盲目的过程，这种盲目发展带来了许多经济和社会问题，大城市过分拥挤，生态和环境遭到破坏，地区间发展不平衡，城市内功能区混杂等，为此各国政府都通过一定的法律、法规、规划等手段进行干预和引导。我国小城镇发展中存在的上述问题，有些是工作中的问题，但更重要的原因是政府对小城镇发展缺乏统一规划协调。因此，在小城镇的发展过程中，要充分吸取中外城市化的经验与教训，强化政府功能，发挥积极作用。
2.要科学合理地制定小城镇的建设规划与措施。根据本地的自然、经济与社会发展条件，注重实效，按照控制人口增长，节省土地、节约资源、保护环境、方便生活等原则，科学合理地制定小城镇建设规划，按照可持续发展的基本思想，体现出整体布局的科学性与超前性。在小城镇内部空间布局上，各功能区要严格分开，避免混杂。有条件的城镇在功能区之间可用绿地或自然景观隔离，可以设立商业生活街或消闲自然风景区。要突破按行政区划划地为牢的分散格局，以经济区域为中心发展小城镇，在条件成熟的地区，可大胆地进行行政区域的变动。并村、并乡、并镇，开创小城镇发展的新路子。
3.加快改革步伐，为农民进入小城镇创造一个良好的就业环境。中国农民一个特定的心理特征，就是在就业与迁移的选择上，安全与稳定的环境超过冒险与投机的追求。对于任何一个企图向小城镇迁入的农民来说，都需要一种安全上的保障，要求进入城镇安居后享受城镇居民的合法权益，在就业上没有后顾之忧。因为对于农民来说，他只存在着就业不足，而不存在就业风险，土地是他就业生存的最后保障，这也是小城镇两栖人口大量存在的根本原因。因此，在小城镇的发展过程中，企业机制必须符合市场经济发展的要求，在激烈竞争的条件下稳定地生存和发展，为进城农民提供充分的就业机会，并且善于建立相对完善的社会保障体系，保证进城农民的安居与生存安全。
4.创造良好的社会环境，满足人们不断增长的基本需求，提高综合生活质量。一方面，要加强小城镇物质文明建设，主要体现在水、电、路、通讯等基础设施和文化、卫生等社会发展设施以及住宅、生态环境、城镇管理手段的现代化。另一方面，要重视小城镇精神文明建设，主要体现在文化、教育、公共道德、社会秩序等方面。小城镇经济的发展固然重要，但也不可忽略社会发展的需求。要加强小城镇社会领域的改革，协调平衡各社会群体之间的关系，缓解社会矛盾，解决社会问题，建立完善的社会稳定机制和社会保障制度，建立一个和谐、稳定的社会环境。
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