试论宏观调控体系的改革趋势，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,试论论文,趋势论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：深化认识并贯彻实行两个具有全局意义的根本性转变，是落实党的14届5中全会的主要内容。为此， 本文从中国市场经济发展趋势的角度，对我国宏观管理与调控从三方面提出自己的观点，一是认为宏观调控主体要将“政府”与“国家”区分开来；二是认为宏观调控客体要以通过市场参数的需求管理为主，并提出要区分政府的“宏观管理”与“宏观调控”的职能，并将适度的供给管理列入政府管理职能而不是宏观调控之中；三是对宏观调控手段提出要“细化分，总配套”，要将宏观调控政策变成一个形成合力的系统，以提高我国宏观调控的水平。本文从学术角度探索宏观调控的主体、客体和手段这三大问题，提出自己的观点，希望予以关注。
一、宏观管理和调控的主体分析
这个问题实际上是要回答，谁来实施宏观管理和调控？
宏观管理和调控的主体似乎人人都明白，“是国家”，“是中央政府”，可以进一步考虑，“这二者是一回事吗？”诚然，现在，在很多场合“政府的宏观调控”和“国家的宏观调控”是作为同义语在使用，不少重要的论文甚至文件，讲宏观调控与管理时，甚至无须用主语。除有过一些关于“地方政府是否也是宏观调控主体”的讨论外，我们还很少甚至几乎没有看见区分国家管理与政府调控方面的论文或著作。但认真仔细推敲“政府宏观管理与调控”与“国家的宏观管理与调控”异同，就会发现，这两种提法的含义是相当不同的。
“国家”与“政府”应当是有区别的。马克思、列宁、毛泽东等人，都明确区别过“国体”与“政体”的不同含义。这里，我们从经济管理的角度来区分一下二者的不同。国家对经济的宏观管理体制应当包括三大部分，一是人民代表大会作为立法机构对经济的管理职能，这是我国健全法制的重要部分。现在，已有近千个经济法规，这已成为管理我国经济最重要的依据。二是以中央政府为代表的宏观经济的管理和调控体系，这里有政府的经济管理职能和其各种机构。三是以最高法院、检查院为代表的执法和监督机构，她们以法律为准绳，对各种违法的经济活动给予打击和治裁，维护国家和人民的利益，保护经济的正常运行。显然，国家对经济的宏观管理在范围上应比政府对经济的宏观管理和调控大得多。在某种意义上，政府宏观管理和调控只是国家管理的一个组成部分。
在宏观管理这方面，国家与政府是什么关系呢？在最近通过的十四届五中全会的文件“九五建议”中，第一次提出了“规范政府行为”这样一种提法。谁来规范政府行为？显然，国家的代表——人民代表大会，首先要负起这个责任。当然，规范政府行为，不是由“人大”去干预政府的日常工作，而是要通过“人大”的立法和提供政府宏观管理与调控的依据，由法院、检查院以及党的纪检部门，以法律为准绳，规范政府的行为，检查和监督政府的行为，当然，包括检查政府在宏观调控中采取的各种手段和措施的合法性。
把“国”与“政”加以区分是一方面，另一方面，“宏观管理”与“宏观调控”的含义也有不同。“宏观管理”相对“宏观调控”更为稳定，是对包括中长期经济行为在内的所有经济行为的规范，而“宏观调控”更多的是对短期经济波动或经济中出现的问题的纠正。因此，在多数时候，我们可能应将国家对宏观经济乃至整体经济的管理，称之为国家的宏观管理体制，把政府对经济波动的调节活动称之为政府的宏观调控。
对宏观管理和调控的主体加以区分意味着，在国家管理的层次上，进一步理顺不同管理主体的关系，进一步明确各自承担的责任，进一步区分法律手段、经济手段、行政手段的关系。它意味着，政府宏观调控改革的方向应从政企分开逐步发展到“国政分开”，使国家管理体制逐步实现现代化。它还意味着，中央与地方的关系，在很大程度上是通过人民代表大会的程序来法制化，让地方能充分发表自己的意见并保护自己的利益；中央政府对各地的财政转移支付，要通过具体的法律条文来执行；各种改革的成果都要通过法律的形式加以肯定。总之这种区分是符合中国特色和国情的民主化过程，也是新中国民主政治在经济管理领域的新发展。
令人振奋和欣慰的是，不久前召开的党的十四届五中全会上，中央关于制定九五规划和2010年远景目标的建议中，对政府的宏观管理和调控有相当深入和精辟地分析。
五中全会《关于九五计划的建议》（下称“建议”）非常明确指出了政府宏观调控的主要任务，即保持经济总量的基本平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、快速、健康发展。为增强宏观调控能力，实现宏观调控的任务，就要进一步完善宏观调控体系。“建议”多次指出了政府职能转变的重要性，并提出了从组织上改革政府管理组织机构的方向，就是“要按照精简、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设成职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体或改革为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”这将是政府机构改革向前迈出的相当大的一步，非常重要的一步，对政企分开将产生最实际的影响。要真正做到这一切，就有一个健全法律的问题，“建议”中强调了“加快经济立法，建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系。坚持改革决策、发展决策与立法决策紧密结合，并把经济立法放在重要位置，用法律引导、推进和保障社会主义市场经济的健康发展。”我认为，五中全会的“建议”是一个进一步改革和发展的大纲，是对政府宏观调控体系改进和完善的可靠保证。
政府与国家的宏观管理进一步定位将会在各方面产生广泛影响。限于篇幅，这里仅举一例，比如对中央银行的独立性问题的影响。现在，中国人民银行是在国务院领导下的机构，这是现实中最有利的选择。但到了下世纪初，这个情况可能会因为国体与政体的进一步定位而有变化，可能央行的独立性会提高。当然，其责任也更大了。从发达国家的经验看，这样的变化可能对实现币值稳定的目标更有利。据对九个发达国家央行独立性与从1973年到1986年年平均的通货膨胀率对比，表明央行独立性越强的国家，比如，德国、瑞士、日本等，通胀率就低，而央行独立性不强的国家，如法、加、意等，通胀率就高。因为，央行受行政干预越大，就越难保持货币的稳定。（注：这是95年10月国家体改委举办“中德经济比较”国际研讨会上，德国专家的发言。）
最后要指出，在当前，解决这个问题可能条件并不成熟，而到了下世纪初，这个问题则可能成为最热门的题目，成为建设中国特色社会主义市场经济体制的重要标志之一。
二、宏观调控的客体
这个问题实际上是要分析调控什么？调控谁？具体讲，就是宏观调控是需求管理？供给管理？或是以需求管理为主供给管理为辅的混合管理？这些问题的实质是：宏观调控是调控市场？是调控企业？还是调控市场为主与调控企业为辅的混合调控？进一步的问题是，政府的宏观调控与政府的经济管理是否是一回事？
早在八十年代末期，十三大的有关文件中就提出了一个著名的口号“国家调节市场，市场引导企业”，这对改革宏观调控是起了相当大的作用。十四届五中全会的“建议”再次明确了社会主义市场经济条件下将实现一种以间接方式为主的宏观调控体系，而不是直接对经济加以干预的调控体系。这是对市场经济基础上的宏观调控的准确定位。
政府宏观调控的任务是要保持经济总量的基本平衡，主要是总供求的平衡，这是以价格总水平基本稳定为标志（当然，也存在总供求基本平衡时因结构失衡而出现的通货膨胀），是通过宏观调控实现的。总供求的基本平衡是企业和各类经济实体生存发展需要的宏观环境。宏观调控往往表现在如何使总供求失衡走向总供求平衡，概括讲有这样几种情况，相应有几种政策选择：一是当总供给大于总需求，一般这时会出现价格总水平的下降，这时作为政府来讲，有三种选择，一是压缩供给，二是扩大需求，三是既压缩供给又扩大需求；第二种情况是，当总供给小于总需求时，一般会出现价格总水平的上升，政府又有三种选择，一是扩大供给，二是压缩需求，三是既扩大供给又压缩需求。在实际操作中，在市场经济条件下，调控总需求成为主要的方面。
为什么搞社会主义市场经济，要特别强调以需求管理为主要内容的宏观调控呢？主要有两在原因：一是因为企业成为了市场主体，而不是政府的附属品，就要靠市场力量来调节其活动，政府调控市场影响企业并引导企业，就使对供给的管理成为一种非直接的调节，更为经济的调控形式。国有企业正在实现政企分开，自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展，非国有企业正在发展壮大，起到越来越重要的作用，但其生产经营完全是企业的决策，这些都意味着政府不要直接进行生产管理而应更多地抓通过外部环境来引导企业，在出现总供求不平衡时，主要通过需求管理，间接地影响企业。直接对企业的干预，政府就应承担市场风险，这是不必要的。如果政府把众多的供给管理都背上，这就回到计划经济的老办法上去了。二是因为，政府即使能对供给面进行调控，也只是部分企业，调控手段也是非常有限的。显然，这不能称之为宏观调控，只能是结构性的有限优化和调整。而需求调控不同，它对全社会一切经济实体发生影响，尤其是对市场的总需求规模发行影响，进而，间接地对全体企业和经济体发生影响。再者，需求调控相对于供给管理是短期、及时、要求尽快收效的。供给管理主要是对少数行业和企业进行制度上的规范和投资上的计划，多涉及到中长期的产出；而当前的生产能力短期产量调整，不论在何种情况下，都应是企业自身按市场变化去及时调整的。
政府对供给的管理，如产业政策、国有企业的管理、行业管理等等，是政府经济管理的一个组成部分。在宏观调控任务中，“促进经济结构优化”是与供给管理相关的。但“供给管理”严格讲，不属于政府的宏观调控。不论政府是否实施宏观调控的措施，国有企业都要受到政府为代表的供给管理。政府经济管理包括了在经济出现波动时的宏观调控和一般条件下的正常的经济组织（含供给管理）的活动。因此，政府宏观调控就是需求管理或调控需求，而不是供给管理，也不是以需求管理为主、供给管理为辅的混合调控。当然，供给方面的管理，在经济转轨时期是必要的，在建立起社会主义市场经济的框架后，也是需要的，只不过那时对供给管理的范围会比现在小得多。
把政府的经济管理与宏观调控加以范围上的区分有什么意义呢？我认为，将有助于把宏观调控更限于利用市场参数进行，在需求调节的范围内进行，以达到解决短期（比如年度的）经济波动的目标。而经济的宏观管理更注重于制度的建设，更注重于为中长期结构优化和总供求平衡服务。同时，有助于分清两种管理职能的各自职责。此处可举一个例子：1994年我国畜产品大丰收，肉类产品增长17%，禽蛋产量增长25%，与此同时，全国生猪平均购价年底比年中上升近60%，鸡蛋市价上升近40%。进入1995年后，畜产品生产大滑坡，导致价格猛升，引起社会购买的紧张。有同志认为，这是政府宏观调控的失误，其问题出在政府控制了畜蛋产品价格而没能控制住饲料价格上涨。（注：见95年10月11日工商时报）就现阶段宏观调控与宏观管理不分的情况下，这种批评是合理的。但我们要问：行政性的控制某种产品价格这种事是宏观调控的职责吗？市场供求的变化应由企业来预测和决策，还是应由政府来做？政府对某些重要行业的管理属于宏观调控的范围吗？按我们上面所述的理解，我们就不必要求政府宏观调控去干预供给，而是应当为企业的决策提供健全的市场运行下的价格信号。行业管理出了问题，虽是政府管理的责任，但不是宏观调控的责任。如果要求政府不仅调控需求，还同时调控供给，我想达到总供求相对平衡就更难，而不是更容易。
须进一步研究的两个问题是，政府宏观调控是直接调控市场需求规模还是通过调控市场参数来调控市场需求规模？是调控信贷规模还是通过调控市场参数来调控市场需求规模？从长远看，这两个问题我们都应取后者，即通过调控市场参数来调控市场需求规模。离开市场参数，我们对市场规模的判断就难以符合实际。但是，没有一个健全的市场体系和良好的微观基础，通过参数地调控是相当困难的。在转轨时期，我们往往不得不（有意识或无意识地）通过行政办法来调控市场需求规模，主要表现在直接调控投资规模和信贷规模。这样做，见效快，但力度难以把握，在对规模大小判断中主观性较大。因此，有时会出现市场过小，使过多的企业出现销售困难。这就出现了间接调控中的直接调控问题。
三、宏观调控手段
这是要研究宏观调控怎样调，通过什么渠道来实施调控？
“九五”规划的“建议”提出“完善宏观调控体系的重点是：建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制，按照政企分开的原则，转变政府职能，真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。”这里对宏观调控体系改革以及政府职能指出了大致的轮廓。依我的理解，计划、金融、财政这些是宏观调控的主要手段，政府要在制定和执行宏观调控政策上做更多的努力。而搞好基础设施建设属于政府的经济管理职能中最具现实意义的部分。
就完善宏观调控手段问题，我想提出一个具体的设想，叫“宏观调控手段的细划分、总配套”。什么是“细划分”呢？我认为，现在我们讲宏观调控还是比较粗略的，比如讲货币和财政政策，用“适度从紧”就可概括了。但什么是“适度从紧”，没有系统地说明，只有宽泛的理解。据我观察，各方面是这样来理解的：适度从紧的货币政策，是指货币供给量要紧一些。适度从紧的财政政策，指要控制财政赤字，支出要紧一点。但这样一种理解是太简单化了，是对货币和财政工具没有细划分的结果。就适度从紧的货币政策而言，是否要将贷款规模的增长控制在某一个计划数上？是否要求提高利率？是否要求提高准备金率？是否要求加大在公开市场上抛售公债和各种政府发行的有价证券？是否要求提高央行的再贴现率？是控制还是允许直接融资？等等。就适度从紧的财政政策而言，是否要普遍提高税率，还是部分提高税率？是要增加新税种还是保持甚至调减税种？是减少中央政府财政支出还是减少地方政府财政支出？是要减少预算赤字还是保持预算赤字？是要扩大还是缩减重点项目，扩大或缩减财政的转移支付？等等。我相信，不论货币还是财政政策，都是相当多的工具可用来形成一种对总需求的影响力，我们讲的“适度从紧”这种目标，只能是合力的结果，不是指每一项政策都以同样的力度去从紧，这里就要求我们对政策工具作细的划分，对其合力有一个系统的研究。
政策工具不仅意味着货币和财政政策的“细划分、小配套”，还需要“总配套”。“总配套”就是要在货币、财政政策之外，考虑计划手段、收入政策和对外政策的大配套。这里讲的计划手段主要指年度计划，其中又涉及到金融与财政、投资等政策的协调问题，这是大家比较熟悉的问题，这里就不多议了。我认为，我们在宏观调控政策中，忽视了或低估了收入政策的作用。收入政策的关键是要用种种办法使收入增长不超过生产率的增长，在国外，有工资指导线政策工具，有劳资之间的制约作用。这个政策之重要，在于它有助于实现总供求的基本平衡。当我们利用货币政策促进经济增长而又担心通货膨胀时，从紧的收入政策就是一个好帮手。比如，当我们从紧的货币财政政策已使经济发展速度大大下降，市场规模大大缩小，接近经济疲软之时，再从紧货币很困难，不从紧也担心通货膨胀，此时，就要以较宽松的货币政策与紧的收入政策相配合，即促进经济增长，也控制成本性的通货压力。这个经验对我们可能有现实意义。对我国宏观调控而言，能否考虑“货币政策中性化，财政政策有紧有松，收入政策从紧偏严”的配套政策选择呢？
宏观调控与对外政策的联系，在1994年外汇体制改革后就非常突出地提出来了。由于外汇的结售汇制度，使人民币的供给与外汇结售汇制紧密相联了。1994年， 不少人认为广义货币供给（M2）的较大增长（34%），是与外汇占款过大分不开的。因此，仅货币政策上的宏观调控，就已经必然地要与外汇的供求一并加以考虑了。而出口退税政策也把外贸与财政政策紧紧联系起来了。以此为切口，外贸进出口量的大小、外资引进的多少，外汇储备的增减等，都将成为与国内宏观调控不能不加以配套考虑的政策了。
总之，宏观调控手段的“细划分”，就是要进一步明确货币和财政政策等宏观调控手段的各自复杂的内涵，就是要明确还有没有别的调控手段，就是要对各种手段的使用力度有一个综合配套的系统解释。宏观调控手段的“总配套”，就是要找到可资用于需求调控的各种政策工具，使各种政策自身对达到政策目标有一种配合，同时，各类政策工具之间对达到总的政策目标也有一种配合。
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