“以县为主”变革中求进——对全国254位地（市）县教育局长的调查，本文主要内容关键词为：局长论文,中求论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【调查缘起】
“以县为主”的管理体制实行三年多来的效果如何？取得了哪些进展？还存在着哪些亟待解决的问题？带着这些问题，国家教育行政学院以在院学习的第十六期全国地市教育局长研修班和第八期全国县教育局长培训班学员为对象，了解他们这些教育实践者对“以县为主”管理体制的感受与建议。
【核心评价】
■大多数地区实行“以县为主”管理体制改革已经到位
■“以县为主”管理体制改革已经在不同地区不同侧面取得了多重成效
■“以县为主”管理体制改革从体制和制度上实现了农村义务教育办学经费主要由农民负担转变为主要由政府负担
■“以县为主”管理体制改革比较好地解决了教师工资拖欠问题
■“以县为主”管理体制改革有利于统筹管理教师队伍
■“以县为主”管理体制运行中还存在着有待完善和进一步规范的地方，一些影响农村义务教育发展的深层次问题依然存在
【调查方式】
调研采用了三种方式：一是问卷调查。共发放问卷276份，收回有效问卷254份，涵盖全国的29个省（市、区）。其中，发达地区占7.02%，较发达地区占9.92%，一般地区占23.14%，欠发达地区占35.95%，省贫或国贫地区占23.97%。地市局长76位，县市局长178位。二是座谈。以小组研讨、局长论坛等形式进行。三是访谈。对个别具有典型意义地区的局长进行了一对一的访谈。
改革的进展
调查表明，67.72%的地市、县实行“以县为主”的管理体制改革已经到位，多数地区的人权、事权和财权已经上收到县（见图1）。这表明我国实行“以县为主”的管理体制已经取得了显著的进展，提高了农村义务教育管理和投入的重心。
图1：实施“以县为主”到位情况评价
多数局长认为在本地实行“以县为主”的管理体制“利大于弊”
在对“以县为主”管理体制的评价中，有69.55%的局长认为在本地实行“以县为主”的管理体制“利大于弊”；有21.81%的局长认为“利弊相当”；只有6.69%的局长认为“弊大于利”。可见，本次改革很大程度上得到了地方教育行政官员的肯定和支持，也说明了我国目前在教育政策的制定与实施上的科学性和合理性。
在我国实行“以县为主”的管理体制，就是要试图从根本上解决贫困地区农村中小学教师工资拖欠、危房改造和办公经费短缺等问题，建立起规范的、确保稳定增长的农村义务教育投入保障体制，减轻农民负担，从体制上实现农村义务教育办学经费主要由农民负担转变为主要由政府负担。但在对“以县为主”管理体制“利大于弊”的判断中，比例最高的是发达地区的县教育局长，达到89.89%，最低的是国贫县或省贫县的教育局长，为56.25%。实行这一体制，最大的受益目标应该是贫困地区，但为什么会出现国贫县或省贫县反而对该体制“利大于弊”的评价没有其他地区高呢？（见图2）通过走访不同地区的地市、县的教育局长，我们发现，根本原因还在于县域经济的发展状况和对农村义务教育的投入能力上。绝大多数发达地区在落实“以县为主”的管理体制方面做得比较彻底，也取得了比较好的效果。如浙江省义乌市，作为东部较发达地区，“以县为主”的管理体制已经完全到位：财政制度方面，由县统一管理，教师工资列入工资专户，统一发放，教师的工资水平，包括山区教师，都达到国家公务员的薪金标准；人事制度方面，由县教育局统筹管理，并负责教师培训等事宜，确保了教职工工资足额发放、学校公用经费开支、危房改造和学校建设的必要投入。而一些欠发达地区的教育局长虽然在回答问卷时做出了“弊大于利”选择，但其初衷并不是针对管理体制本身来判定的，而是在实施“以县为主”的管理体制后，在一些经济欠发达地区，从省到地方，不能保证配套经费的下拨，由于县里地方财政困难，难以配套，无力扛起义务教育的大旗，“以县为主”实际上就成了空架子。因此，如何落实各级政府的职责，保证各级政府对贫困地区义务教育的投入，是真正实现“以县为主”管理体制的关键。
图2：对“以县为主”管理体制的肯定性评价
“以县为主”管理体制改革已经在不同地区和不同层面取得了多重成效
关于“以县为主”管理体制改革的主要成效，在我们所设计的11个方面上都有所体现，选择人数最少的一项也达到6.11%（如图3所示）。由于我国区域间教育发展的不均衡性，以及地方政府对“以县为主”管理体制的落实程度也不尽相同，从而使得各地的教育改革成效也相应表现出多样性。在“实行以县为主管理体制改革的显著成效有哪些方面”的问卷选题中，为了突出改革成效较为显著的方面，我们规定每人限选3项（共11项）并排序，从统计结果来看，本次改革的显著成效主要表现在以下三个方面：
图3：“以县为主”管理体制改革成效较为显著的方面
一是从体制和制度上实现了农村义务教育办学经费主要由农民负担转变为主要由政府负担。65.22%的局长认为“以县为主”的管理体制改革“从体制和制度上实现了农村义务教育办学经费主要由农民负担转变为主要由政府负担”，并有56.16%的地市教育局长和55.29%的县教育局长将其排在首位。“以县为主”的管理体制改革是与税费改革同时进行的，由于税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，加之“一费制”的实行和对教育乱收费的治理，共同减轻了农民的负担，并把农村义务教育投入的主要责任落在了政府的肩上。
二是解决了教师工资拖欠问题。55.93%的局长认为“以县为主”管理体制改革“解决了教师工资拖欠问题”，并有24.66%的地市教育局长和21.39%的县教育局长将其排在首位。局长们普遍认为，由于“以县为主”来统筹发放教师工资，减少了工资发放的中间环节，有效避免了在中间环节上出现的挪用和挤占教师工资的现象，有利于保障教师基本工资的按时发放。
三是有利于统筹管理教师队伍。51.45%的局长认为“有利于统筹管理教师队伍”，而将其排在首位的地市、县教育局长均占2.74%。许多局长都认为“关于校长和教师的人事制度改革”是本次管理体制改革成败的关键因素之一，但由于人事改革相对复杂，从目前的制度安排框架和政策落实程度来看，距离预期的目标还有很大的差距，因此，与前两项相比虽取得了一定的成效，但相对来说，效果还不够显著。
主要问题及诊断
由于建立“以县为主”管理体制的时间不长，新体制运行中还有一些不够完善、不够规范的地方，一些影响农村义务教育进一步发展的深层次问题依然存在（见图4）。局长们对当前存在主要问题的认识带有很强的共性，较为集中地反映出“以县为主”管理体制所面对的主要困境。另外，贫困地区所面对的问题则还表现出繁多和复杂的特征。
图4：“以县为主”管理体制改革存在的主要问题
为了突出改革中存在的主要问题，在“实行以县为主管理体制改革后存在的主要问题”的问卷选题中，我们规定每人限选3项（共8项）并排序，从统计结果来看，改革存在的主要问题集中在以下三个方面：
农村税费改革后，农村义务教育办学经费受到较大影响
除少数发达地区外，税费改革对大部分地区的农村义务教育投入都产生了很大影响。63.78%的局长认为“农村税费改革后，农村义务教育办学经费受到较大影响”，并有38.36%的地市教育局长和41.76%的县教育局长将其排在首位，视其为当地教育目前所面对的最大难题。税费改革虽然成功地减轻了农民的负担，但同时也暴露出我国以往农村义务教育投入体制的弊端所在——“政府责任缺失”。很多局长感叹“县财力不足，支持教育有心无力，应该加大中央和省两级政府对农村义务教育的投入”。
实行”以县为主”后，乡镇的办学积极性降低了
63.38%的局长认为“实行以县为主管理体制改革后，乡镇的办学积极性降低了”，并有39.73%的地市教育局长和37.13%的县教育局长将其排在第二位（排在首位的依次为12.33%和17.65%）。局长们强调，实行“以县为主”是教育管理体制上的调整，但在目前许多欠发达地区的县“主”不起来，亟待乡镇政府和社会力量的支持，而乡镇政府作为国家的一级政权机构，应有相应的责任和义务来促进义务教育的发展。如吉林省某县便采取了过渡性政策来调动乡镇政府的办学积极性，暂时保留乡镇政府的部分办学权和责任，只将教师工资的发放权统筹到县，等到“以县为主”体制逐步完善后再逐步收回其他办学权，从而缓解了县级政府当前的财政压力，保证了改革过程中农村义务教育的稳定发展。
“以县为主”管理体制的运行尚未实现规范化和制度化
从整体上看，有61.81%的局长认为“以县为主管理体制的运行尚未实现规范化和制度化”，其中有54.39%的地市教育局长和65.43%的县教育局长选择了该选项。在体制改革和权力交接的过渡阶段，由于体制尚未理顺，乡镇以下中小学的一些问题难以及时传达到县教育局，而乡镇和村又消极对待，这就便乡镇以下中小学在实际管理中产生了一段“真空状态”，导致许多问题学校难以快速地反映到上级责任主体。另外，有局长谈到，地市和县级政府的财政划拨和使用情况的透明度不高，存在着许多不规范行为，还存在着挤占和挪用国拨和省拨义务教育经费的现象。局长们建议应通过加强监督和培训为主的多种方式来提高各级政府主要领导的依法行政能力和政策理解与执行能力，确保教育经费足额到位。
为了更清晰地了解各地实施“以县为主”管理体制过程中存在的具体问题，我们又在问卷中设计了一些具体的问题，通过局长对这些问题的回答，使我们对各地实施“以县为主”的管理体制过程中所存在的主要问题有了进一步的了解。
1.贫困和欠发达地区的县域经济薄弱，无力承担农村义务教育的开支。
在贫困和欠发达地区，很多县都是吃饭财政，国贫县所占的比例也较高，部分县区还未“普九”，县级政府对本地教育的投入仅能做到“保运转”，却很难做到“保工资”和“保安全”。贵州省某市教育局长指出，当地目前把财政划拨的公用经费全部都用于教师工资发放后，仍只能保障前两项基本工资，是典型的“裸体工资”。教师进修也全部是自费。在这种情况下，当地农村中小学做到“保运转”都十分勉强。为了节省开支，一些贫困县在教师编制十分短缺的情况下，不得不聘用不合格的代课教师，教育教学质量令人堪忧。由于经费短缺，有的地方代课教师的工资都是要等到年底转移支付资金到位后再结算。当地一些山区寄宿制学校还不能提供足够的住宿空间，许多学生在学校周围的农家借住，从而使管理极为困难，并潜伏着大量的安全隐患。
2.政府间财政转移支付制度不规范，教育转移支付资金难以足额到位。
目前我国各级政府间的财政转移支付行为在支付总额和使用分配上缺少深入的供需调研，缺少刚性的监督和资金使用的全程评估机制，这就为转移支付资金的划拨和使用埋下了极大的隐患。据部分地市和县教育局长们反映，财务不透明和监督机制不健全是导致转移支付资金被挪用和挤占的根本原因。另外，教育成效的长期性是教育活动的一个基本规律，但许多地方政府官员更重视有利于其政绩考核的“短平快”的“形象工程”，为了达到目的，便会挪用和挤占教育转移支付资金和其他专项教育经费来发展“形象工程”。
3.除极少数发达地区外，我国农村义务教育公用经费普遍严重不足。
问卷显示，认为当地农村中小学公用经费严重不足的局长占74.8%，认为基本够用的占21.54%，认为比较充足的占2.85%，认为十分充足的只占0.81%（见图5）。很多欠发达地区和贫困地区的局长反映，农村义务教育公用经费的财政性投入几乎为零，地方教育投入上的“三个增长”是通过“财政空转”来实现的“数字增长”，实际上并没有达到逐年增长。另外，由于教育投入总量不足，挪用原本就很少的公用经费给教师发工资也是导致农村义务教育公用经费严重不足的重要原因。
图5：农村中小学公用经费评价
4.人权、事权和财权不统一是制约农村义务教育发展的关键因素。
教育部门的人权是由人事部门、组织部门或宣传部门来掌握，财权由财政部门来掌握，教育部门只有事权和部分人事权力。因此，教育部门能否做好事往往取决其与这些相关部门的关系是什么样的，这就制约了教育部门的自主性和独立性。权力分配不合理的另一个后果就是教师聘任制和校长聘任制无法真正实行，教师的进口与出口均不畅通，教师资源的配置不合理。
5.“普九”欠款仍是农村义务教育的沉重负担。
有52.67%的局长所在地区的“普九”欠款“负债沉重，无力偿还”，有35.57%的局长所在地区“正在逐步偿还”，只有2.06%“已经还完”和9.7%没有欠款。也就是说有89.3%的地区存在“普九”欠款问题，其中只有2.06%“已经还完”。
另外，我们还对“普九”欠款的还款主体进行了调查，其中以地方政府为主进行偿还的占20%；通过转移支付资金来偿还的占33%；学校自身来偿还的占16%；偿还主体还不明确的占31%。可见，在很多地区中小学校仍是“普九”欠款的还债主体。而对于偿还主体还不明确的地区，实际上就是由中小学来承担了还款主体的角色。这就极大地增加了学校的负担，部分学校还因此而遇到债主长期封校，干扰正常的教学秩序等恶性事件。“普九”欠款已经成为我国当代农村义务教育发展的沉重负担。在座谈中，局长们谈到，对欠发达地区来说，从目前转移支付资金中实际用到教育上的数量来看，连保教师工资和学校运转都很难做到，要想真正通过转移支付来偿还“普九”欠款，就必须加大对欠发达地区转移支付的力度，同时保障教育所占比例能够切实到位。
6.由于近年一些媒体对教育的负面报道，使教育的社会形象受到了破坏。
目前各类媒体对教育问题的报道十分活跃，大量的是客观反映真实情况的报道，但也有很多不负责的虚假炒作。另外，就是网络新闻对许多教师和学校新闻事件的报道在措辞上极不负责，如“禽兽教师”等恶劣词语经常出现，极大损坏了教育在公众心目中的形象。局长们呼吁媒体应该遵守职业道德，维护教育的社会形象，不要以牺牲教育来换取“卖点”，否则，贻误的将是一代人的成长。
思考与对策
如何完善农村义务教育管理体制、促进农村义务教育发展，一直是困扰我国各级政府和教育部门的难题。局长们从实践者的视角，对如何完善“以县为主”的管理体制提出了许多宝贵的意见。
坚持实施农村义务教育“以县为主”的管理体制，但在具体层面如教育投入上要加强分类指导
局长们普遍认为，“以县为主”的管理体制是在认真研究总结我国义务教育发展实践基础上做出的重大决策，也是解决我国农村义务教育中存在的一系列问题，巩固和发展农村“两基”成果的一项根本措施。但由于我国幅员辽阔，各省、市，甚至各县域内的社会经济发展都极不平衡，很难用统一的政策解决所有地区的问题，因此，“以县为主”的管理体制也应该根据不同区域发展的具体情况来区别对待、分类指导。从我们的调查结果来看，有66.95%的局长认为中央政府应成为我国农村义务教育投入的第一主体，认为省级政府为第二主体的占66.53%，认为县级政府为第三主体的占55.59%。具体而言，局长们认为对于较发达地区，可以放手将义务教育的管理权全部下放到县（市）；而对于不发达地区而言，“以县为主”的教育投入重心可以适当提升，加强中央、省级政府以及地市政府的责任。
全面推进事业单位人事制度改革
实行“以县为主”的管理体制，就要将教育系统的人权与事权统一到县级教育行政管理部门，落实校长聘任制和教师聘任制，为教师的合理流动和校长的任免制度搭建一个公正的制度平台。有局长指出，人事制度改革，尤其是校长聘用制的真正实行，是农村义务教育乃至高中教育管理体制改革成败的关键。因此，局长们尤其建议，目前在校长聘任制和教师的聘任与流动机制的政策制定问题上，要使人事部门、宣传部门和组织部门协同教育部门共同完成，在充分听取教育部门的意见后方能具体出台和实施相关政策，使校长和教师聘任制的运行机制得到切实保障。
规范财政转移支付制度
对财政转移支付的额度和频率要进行细致的调研，在科学的调研报告上确定接受转移支付地区应具备的标准，根据这个标准来确定哪些县应该接受转移支付，并针对各地的具体情况形成相应的预算标准，再进一步在调研的基础上对资金在教育与其他各部门之间的分配进行合理划分。另外，应对转移支付资金的使用进行全程监督和评估，一旦发现有挪用和挤占现象，要立即停止转移支付资金的发放，并及时采取应对措施，待运行通畅后再继续予以发放。另外，很多局长还建议对教育财政转移支付资金实行“封闭运行”，从而能更好地避免资金不到位和随意挪用、挤占教育转移支付资金的现象。
彻底解决“普九”欠款问题
局长们建议应该对我国“普九”欠款的整体状况进行全面深入的核查，并制定切实可行的政策措施，一次性地彻底解决“普九”欠款问题，为农村义务教育的发展减负。在具体的做法上，可以由中央各部门共同组织力量对我国“普九”欠款的实际总量和分布情况进行整体调查，并根据调查数据的统计结果，由各级政府合力一次性还清欠款。
完善教育立法体系，细化教育法规内容
局长们认为，国家应及时出台与“教育体制”、“教育投入”、“学前教育”和“高中教育”等相关的教育法规，完善教育立法体系，规范教育行为。另外，局长们对包括《民办教育促进法》在内的多项教育法规及其实施细则进行了评价，并指出现有的教育法规存在着条款内容过于粗放，指导性和操作性差等问题，在法规执行过程中容易导致因对法规的具体理解不同而出现偏差。因此，局长们呼吁应尽快进一步细化已经眙的教育法规，使其更便于操作和使用。只有这样才能使教育管理者和实践者都能真正做到有法可依、依法办事。