后现代公共行政之路--评“后现代公共行政--话语指向”_公共行政论文

通往后现代公共行政的道路——评《后现代公共行政——话语指向》，本文主要内容关键词为：后现代论文,行政论文,话语论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      衡量一个政府是好是坏，首要的标准就是要看它是不是具有合法性，而政府的合法性又是以人民意志为支撑的。由此，如何界定和体现人民意志就成为公共行政和公共政策领域的一个重要议题。处于公共行政不同发展阶段的学者，都积极尝试对这一议题做出自己的回答。不同流派的理论彼此激烈碰撞，以便在公平和效率，精英和大众，道德和法制之间寻求一种动态的均衡，实现追求民主的目标。各国在公共行政发展的过程中，也不断实践和完善相应的治理理论，出现了丰富的民主形式和治理模式，其中使用范围最广的就是民主代表负责制的反馈循环民主。客观地说，这种环式民主有其科学性与合理性，它的出现是适应当时公共行政发展需要的。但环式民主在具体操作的过程中，也表现出了不少弊端，并没有在任何一种所谓的民主政治下都起到应有的作用。甚至在福克斯和米勒看来，环式民主既不是代表的，也不是民主的，而是传统公共行政理论众多毒瘤的来源。针对传统公共行政模式和环式民主的弊端，学者们提出了宪政主义和社群主义两种替代方式，但都不能完全满足后现代公共行政和民主的需要。为此，寻求切实可行的通往后现代公共行政的道路就显得现实而迫切。《后现代公共行政——话语指向》一书就是应对这一挑战的一个伟大尝试。

      该书的作者福克斯和米勒都是美国著名的公共行政学家，他们将自己定位为“新生代工人阶级弟子”，快乐而无畏地从事公共行政领域研究（福克斯、米勒，2002：序言）。在《后现代公共行政——话语指向》一书中，他们对绝大部分传统公共行政观点和与其理论相竞争的观点进行了无情地扫荡和批判，并结合现代物理理论、哲学理论和公共行政学理论，创立了公共行政话语理论以应对后现代公共行政的挑战，依据后现代的状况改变思考公共政策与行政的方向（福克斯、米勒，2002：前言）。正因为如此，查尔斯·T·古德赛尔教授认为该书代表了当前公共管理领域研究的最高水平，体现了公共行政领域研究者对真实的民主和真正的自由的追求。公共行政领域的研究者，特别是博士生阅读和学习此书，将会汲取充足的知识和获得莫大的激励。此外，该书对于完善我国民主理论和实践，改善公共治理模式也具有十分重要的借鉴和启示意义。

      一、写作背景

      《后现代公共行政——话语指向》一书的成功和巨大影响，在于该书有着深厚的理论和现实背景，是一本应时之作。当前，我们正处于由现代社会向后现代社会转变的过程中，原有的公共行政理论和模式已经逐渐落后于时代发展需要，正受到人们越来越多的质疑。在这样的背景下，我们需要新的公共行政理论和治理模式，以平稳地向后现代社会过渡。因此，在对该书进行评论之前，有必要对该书的写作背景进行介绍。

      科学技术的进步在很大程度上推动了人类经济社会的发展。从18世纪60年代开始，人类先后经历了三次大规模的科学技术革命，社会生产力急速发展，物质文明达到了前所未有的高度，社会也从传统社会（农业社会）发展到了现代社会（工业社会）。现代社会科学技术高度发达，社会分化加速，社会流动增强，人们的思想观念也变得更加开放，崇尚竞争和变革。然而，任何事物都是一把双刃剑，科学技术的发展在给人类带来各种便利和好处的同时，也引发了一系列问题和危机：生态环境的恶化、人类生存空间的压缩、强竞争导致心理负担加重、人与人之间的隔阂、社会的冷漠、诚信的缺失、社会文化的碎片化、公共价值的偏离等。面对种种危机，学者们开始对现代社会进行反思。他们认为，当今社会在科学、文化、教育、资本主义生产等诸多领域正经历一系列的变化，这些变化表明了人类历史的一次断裂并进入新的发展阶段，即后现代社会。①福克斯和米勒认为现代和后现代之间的差别可以表达为：整合与分离、中央集权与地方分权、向心与离心、总体化与碎片化、元叙事与异类文本、熔炉式与凉拌式、可通约与不可通约、统一的冲动与多元化论、普遍主义与相对主义、牛顿与海森堡等（福克斯、米勒，2002：45）。后现代社会既是对现代社会的批判，也是对现代社会的继续和强化。受到这一历史趋势的影响，后现代主义开始在理论界萌芽和发展，并对各国的治理模式产生了影响。现代文化与后现代文化的一般特征如表1所示。

      

      公共行政学的发展历程在很大程度上是与经济社会发展相同步，也经历了传统公共行政、现代公共行政与后现代公共行政这样的发展历程。1887年，美国学者伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》一文，拉开了公共行政改革的序幕，他所提出的政治——行政二分法和德国学者马克斯·韦伯提出的官僚制共同奠定了传统公共行政的理论基础。从公共行政学产生之日起，它就是一门务实的科学，工具理性是这一学科的精髓（福克斯、米勒，2002：45）。

      在传统公共行政学发展的早期，虽然也出现了卡尔·弗雷德里克森与赫尔曼·芬纳有关公共政策与行政责任本质的争论，但整体上仍得到了快速的发展。但是，正当年轻的公共行政领域获得一个立足点并逐渐成长的时候，产生它的社会政治条件因新世纪出现的更大变化而消失了（麦克斯怀特，2002：145）。到了第二次世界大战时期，公共行政已经发展起来，而受到第二次世界大战的影响，一代公共行政学者被直接拉进了政府的实践中（麦克斯怀特，2002：147-148）。也正是在这一时期，德怀特·瓦尔多等学者指出：“行政——政治二分法，并非一个在哲学上站得住脚的观念”（麦克斯怀特，2002：148），传统主义者与公共行政领域创立时期的正统理论出现了决裂。20世纪50年代，随着现代主义技术浪潮的展开，也引发了人们关于公共行政应该是什么的新一轮争论。当代著名的组织理论大师赫伯特·西蒙就对传统的公共行政进行了批判，并拉开了公共行政现代主义革命的大幕。西蒙认为，传统公共行政者坚持的制度“现实性”是站不住脚的，他认为制度不过是以信息为基础的理性计划的结果来实施活动的场所。在西蒙看来，公共组织应该优先关注和追求组织效率，这需要通过科学的技术和完善的制度加以实现。

      受到现代主义革命的冲击，政治学领域在20世纪60年代末开始陷入混乱（麦克斯怀特，2002：173），原有的理论和思想受到了现实的强烈冲击。1968年秋，一群公共行政专家在纽约锡拉丘兹郊外举行了明诺布鲁克会议，以吸收和修正原有的公共行政模式。虽然在明诺布鲁克会议期间，学者们的争吵多于合作，会议也没有提出真正的替代性观点，但仍取得了一定的效果，为新公共行政的诞生吹响了前奏。新公共行政的创始人之一，乔治·弗雷德里克森将新公共行政定义为“公平”。他将社会公平看做新公共行政同一性的基础，将公平注入传统的经济与效率的目标，并坚信公平可以为管理者提供一个对公共利益的运作性定义；主张政府对公众负责，增强政府的回应性；提倡公民参与和分权授权，主张尊重宪法以维护民主。新公共行政为传统公共行政改革提供了方向，为新公共管理的产生做了理论准备；但由于没有形成系统的理论，没能完全解决民主与管理的矛盾，只能作为深陷泥潭的官僚制和环式民主一时的救生圈。

      20世纪70年代末，受到经济危机的冲击，西方发达国家开始了新一轮政府改革的浪潮，以解决官僚制政府机构臃肿、效率低下、层级僵化等政府失灵问题，朝着“后官僚制组织”迈进。新公共管理的核心内容包括市场化改革、分权改革、结果导向、增加政府透明度与回应性、强调公共行政人员的主观作用等方面。该理论主张公共行政人员应该具有企业家的精神，对顾客负责，重新拾起效率导向的大棒。在20世纪末，新公共管理理论也受到了社会发展的冲击，以美国学者罗伯特·登哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，提出了新公共服务理论。该理论提倡公民权，主张政府对公民负责；重视人，追求公共利益；发展社区和公民社会，主张平等的对话。新公共服务理论已经表现出一定的后现代公共行政特征，但它与新公共管理理论一样，仍没有彻底地抛弃官僚制，仍是对环式民主危机的修补，还处于现代公共行政阶段。正如法默尔所说，“以顾客为重的改进计划之所以总是失败，是因为这些计划是在官僚与顾客间存在权力的不平等这一基本情境的语境内设计的”（法默尔，2005：315）。

      为了摆脱现代公共行政的理论困顿，学者们提出了两种替代模式，即宪政主义和社群主义。但是在福克斯和米勒看来，宪政主义或社群主义不过是在强化传统的政治——行政二分法，而所谓的社群主义在后现代语境下又是一个不可能的理想，它们都无法带领现代公共行政走出理论的困顿（福克斯、米勒，2002：序言）。为此，公共行政领域急切地需要找到通往后现代公共行政的道路，即一种适应后现代社会的公共行政理论。正是在这样的时代背景下，《后现代公共行政——话语分析》一书应运而生，通过对公共行政历史的分析，对传统理论的批判和继承，提出了公共行政话语理论，用以替代公共行政传统理论和治理模式，回应后现代社会的挑战。

      二、主要内容

      正如上文所述，《后现代公共行政——话语指向》一书的问世是为了应对后现代社会的挑战，是为了给处于危机中的公共行政理论与实践开出一剂有效的良方。为此，本书主要遵循先解构再建构的方式展开布局。全书分为两篇，共6章。第1篇，即本书的第一部分，包括第1～3章，作者分析了公共行政面临的危机和挑战，对各种传统的公共行政理论进行了解构和批判，并指出现有的两种替代传统公共行政模式的理论都不是最优的选择。第2篇，即本书的第二部分，包括第4～6章，作者在吸收借鉴前人研究成果的基础上，以现象学、构成主义、结构理论和能量场理论为基础，建构了公共行政话语理论，分析了该理论在后现代情境中的正当性和有效性，最后作者对公共行政能量场中的话语形式进行了分类，并指出一些人的对话才是有利于民主的真实话语。

      福克斯和米勒将第1篇命名为“批判”，就可以看出在这一部分作者旨在解构并摈弃传统公共行政理论中落后与过时的内容。在开始正式的批判之前，作者首先用了一章的篇幅，以民主治理的新途径这一视角对全书的内容进行了概述。因此，可以将第1章看做全书的一个引子和摘要，便于读者在一开始就对全书的内容和作者的思想有一个整体上的把握。

      在第2篇中，作者对传统公共行政理论及其替代理论进行了介绍。福克斯和米勒从环式民主模式入手，回顾并总结了传统公共行政理论。因为，在他们看来，环式民主模式是传统公共行政理论对待民主性和公共利益的集中表现。实践表明，环式民主并不是真正意义上的民主，环式民主的神秘性容易导致人民的意愿被操纵；愚蠢的照章办事往往导致政府的行为偏离人民的需求。面对环式民主的缺点和弊端，学者和专家并没有完全忽略它，他们也提出了一些改革，甚至有人呼唤回到所谓的“强势”或“厚重”的民主，但很遗憾，这些尝试完善官僚道德的做法和环式民主模式在本质上是一致的（福克斯、米勒，2002：21-22）。不论是道德重建还是公共服务改革都是不彻底的，是一种唐吉坷德式的改革。道德建设被看做是对环式民主的强化，公共服务改革只是对政治体制失效和立法危机的弥补。

      正如福克斯和米勒所言，对环式民主的怀疑既是灾祸，也是机会，因为对公共权力的重新界定往往能够孕育出新的公共行政模式。不论是宪政主义还是社群主义都不是代替传统公共行政的理想模式。为此，作者在这一章的结尾，提出了构建话语理论的迫切性。

      在第3篇的开篇，为了使自己建构的话语理论在发达资本主义社会赢得一席之地，他们指出后现代的假设只是部分有效，并从五个方面对后现代主义进行了巡视，剖析了现代与后现代的区别。作者认为后现代暗示着一种阶段化，一种时代划分，人们可以从后现代性的立场出发回过头来看现代性（福克斯、米勒，2002：43）。作者在区分了现代与后现代的基础上，从三个方面考察了后现代社会。在不稳定的符号与虚拟现实这一部分，作者指出词汇、符号以及象征表示固定的或持续的事物的功能在一天天的减弱（福克斯、米勒，2002：46），人们所拥有的抽象和隐喻的才能却在不断提升。为此出现了现实的扭曲，指代对象让位于自我指涉的符号，产生了虚拟社区。后现代对人们提出的一大考验就在于能否将现实和虚拟区分开来。在新部落主义与非中心化的自我这一部分，作者认为社会文化的碎片化，导致了个体间排他性和差异的加大，形成了个体间的不同通约性，出现了非中心化的自我。在后现代状况：正统、宪政主义与社群主义这一部分，作者把传统模式与现代和后现代的符号控制联系起来，在对传统模式的民主宣言提出质疑的同时，也批判了宪政主义和社群主义在后现代社会中的不现实性。

      本书前半部分的主要任务是进行批判，作者在探索后现代性和后现代主义的过程中，对传统公共行政、宪政主义和社群主义都进行了批判。福克斯和米勒认为他们对公共行政和公共政策发生作用的环境的质疑，使得他们尝试构建一种新的替代模式成为了一个令人生畏的任务。本书第2篇的主要目标就在于迎接这一挑战，提出一个关于公共行政和公共政策的新的规范理论——话语理论。

      在第4章，作者介绍了话语理论的理论基础，即现象学、构成主义、结构理论和能量场理论。本章由三节构成，是一种层级递进的结构。在第一节中，福克斯和米勒首先说明了为什么他们需要创新的“构成主义”社会理论的原因，即建构主义可以话语理论的建构提供基础，但这并不是话语理论的全部，话语理论应该对公共行政领域已经存在的倾向做出判断，并在恰当的理论化以后，引导这些倾向做出判断（福克斯、米勒，2002：76）。在此基础上，作者利用他们认为具有锋芒的哲学和社会理论来提出一套词汇和概念集（福克斯、米勒，2002：75），论述了现象学、构成主义和结构理论之间的关系，为话语理论奠定了稳定的基础。第二节的任务在于利用第一节提供的新工具解构传统公共行政，尤其是对物化的官僚制的解构。在第三节中，福克斯和米勒提出了公共能量场这一全新的概念体系，以超越和包容现存的体制、组织和官僚制（福克斯、米勒，2002：75）。公共能量场集合了汉娜·阿伦特和尤根·哈贝马斯关于公共的概念，比公共领域更为生动和贴切。公共能量场不是虚幻和抽象的，而是情境、语境和历史性的集合体。

      在介绍了话语理论的理论来源，提出公共能量场这一概念之后，作者在第5章充分地论述了话语的正当性。作者一再强调，话语理论是与公共行政、公共政策密切相关的，因此他们首先利用黛博拉·斯通的政策观点来描述公共政策，进而说明真实的话语比策略性的巧妙论证、隐喻以及修辞语更加真实、更有意义。接着，为了避免话语理论走向极端，作者说明了汉娜·阿伦特和尤根·哈贝马斯的研究对于话语理论的贡献，并完善和修正了话语理论。在此基础上，福克斯和米勒提出，具有正当性的话语应该具备四个方面的要求：真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献。他们进一步指出，话语的正当性是可以废止的，当人们违反相关的规定或缺乏主动性，他们的话语权利也将随之被剥夺。最后，作者强调话语理论是可应用的，是一套重复性的实践，可以成为后现代的民主实践形式。

      在第6章中，作者介绍了话语的初始形式。在作者看来，当前的政策对话形式都是不科学的，会导致正当性的缺失。作者首先将现有的政策对话形式分为少数人的对话和多数人的对话两大类。其中，少数人的对话包括调查、市民专门小组、政策分析、邻里互动等具体实践，一些机构还尝试通过运用公开会议、听证会、焦点群体或者社区教育的方式来加强独白，但这些努力也无法真正保证公民介入了政策话语。对话标准、诚实、切合情景的意向性、自主参与和实质贡献等方面的问题正导致少数人对话正当性的丧失。多数人对话旨在摆脱精英统治，目前主要表现为计算机网络和闲聊等形式。与少数人对话一样，由于缺乏现实条件和制度保障，多数人对话的正当性也在逐渐消失。由此，作者启动了他们所提倡的，并且认为在后现代可行的话语形式——一些人的对话，这种对话形式介于少数人对话和多数人对话之间，并在现实的一些实践中被证明是成功可行的。同样，在作者看来，一些人的对话只是现实条件下的最优选择，也有其问题和不足，一些人对话的正当性也需要我们加以挽救。最后，作者还介绍了合作主义、地方的社区、社区综论等非话语的政策网络，并指出倾听是公共行政的前置角色，以便不同的话语和不同的观点相互碰撞。

      三、优点和不足

      福克斯和米勒在该书的开篇就明确地指出，他们写作该书的目的是想依据后现代的状况改变思考公共政策与公共行政的方向（福克斯、米勒，2002：前言）。正是因为有了这样远大目标的指引，他们在写作的过程中投入了大量的精力和心血，该书也被赞许为后现代公共行政领域的代表性著作之一。总的来说，该书饱含思想、耐人寻味，能够与读者产生互动，在布局、论证、语言等方面都有自己的特色和优点。

      第一，激烈的言辞，无情的批判。在阅读该书的过程中，你会为福克斯和米勒对待学术的热情，为他们大胆而无谓地追求真理的态度所惊叹和折服。面对后现代社会的挑战和传统公共行政的危机，他们对已有的公共行政理论进行了无情地巡视和批判。为了实现彻底的解构，他们采用激烈的言辞对传统观点和竞争对手（宪政主义、社群主义）进行了批判，大胆地简直令人难以想象，以至于连查尔斯·T·古德赛尔都惊呼，他每次在看这本书的手稿时，就像在开他的车一样（福克斯、米勒，2002：序言）。当你仔细阅读这本书，你就能体会到作者的言辞有多激烈，批判有多无情。例如：“作为一种可以接受的治理模式，传统的治理已经死亡”；“美国根本不存在什么民主责任制”；“在大多数公共行为的理论研究领域带有偏见的基础假设导致了当前还在继续的认识危机”等等。

      第二，严谨的思维，严密的论证。该书的第二个优点在于借助严谨的思维和严密的论证实现了将解构和建构的结合。一方面，福克斯和米勒对于传统公共行政理论和模式的批判是十分严谨的，并不是漫无目的地谩骂和无力的讥讽。而是回顾了公共行政的发展历程，对现行的民主模式和公共行政领域的改革进行了梳理，并从后现代社会的特性和符号学的视角对传统理论和替代方案进行批判，指出它们与现实的脱节和改革的不彻底之处。另一方面，福克斯和米勒经过严密的论证才提出了公共行政话语理论。他们汲取了传统公共行政理论的精华，发展了社群主义，考虑了当前的民主状况，设计了适应当前社会情境的对话形式。

      第三，通俗的语言，丰富的案例。该书虽然研究的是后现代的公共行政这样宏观而抽象的问题，但是在阅读的过程中，你并不会觉得枯燥无味，也不会有一种云里雾里，让人摸不着头脑的感觉。这是因为福克斯和米勒运用了通俗的语言和丰富的案例来介绍他们的思想和理论，正如他们所创立的话语理论提倡对话一样，他们在书中也努力做到与读者的对话。在书中，作者并没有使用过多的专业词汇和哲学语言，对于专业的、抽象的问题，他们通常采用简明的语言进行论述，不论是专业的公共行政研究人员还是普通读者都能够理解，并引发他们的思考。为了更好地解释相关理论和模式，福克斯和米勒还在书中应用了大量的现实案例。例如，为了更好地说明公共行政话语的启动，他们罗列了现实中存在的各种不同的少数人对话的案例，这样一下子就拉近了人们对话语理论的认识。

      第四，大胆的创新，适当地折中。本书的另一大特色就在于张弛有度，在创新与现实之间找到了一个平衡点。对于福克斯和米勒的创新精神，我们是不需要怀疑的，他们不仅主张应该摒弃传统的公共行政理论，就连学者们提出的各种替代理论他们也不打算接受，而是致力于寻找他们接受的通往后现代公共行政的道路，为此，他们提出了全新的公共行政话语理论。必须注意的是，对于传统公共行政理论和其他学者的研究，他们并不是全部的抛弃，而是在批判的基础上有选择地加以借鉴，他们综合了现象学、构成主义、机构理论、能量场等理论提出了公共能量场这一概念，用以建构公共行政话语理论。与此同时，为了避免陷入后现代话语的那种无政府主义，作者引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论；为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，作者又引用汉娜·阿伦特的对抗性的紧张关系的观点。最后，基于现实的民主条件，作者在少数人的对话和多数人的对话之间也做出了折中，将一些人的对话形式作为后现代公共行政话语的最优选择。

      《后现代公共行政——话语分析》一书虽然具有很多优点，赢得广泛的赞誉，但也存在一些缺点和不足。这主要表现在以下三个方面。

      首先，公共行政话语理论并没能实现真正意义上的民主。正如上文所述，话语理论是在对社群主义等理论批判和修正的基础上建立起来的。基于现实的可操作性，福克斯和米勒放弃了全部公民参与公共行政对话的理想，而是选择了一些人对话这样并不彻底的公民参与和民主形式。作者还对公民参与公共能量场进行对话的条件进行了限制。这样做虽然是为了确保话语理论在当前能够被操作和应用，但对于理论研究而言，还是显得有点不够彻底的，特别是在福克斯和米勒对传统公共行政做了无情批判的背景下。正如他们在书中所说，我们对话语理论并不完全满意，因为它没有包含社群主义所包含的那些“强”民主的方面。话语理论设想了一个所有人的民主，但是只有那些投身于公共事务的人会参与它（福克斯、米勒，2002：13）。

      其次，福克斯和米勒在书中将话语理论作为取代传统公共行政的第三种方法，为研究者指明了通往后现代公共行政的方向，却没能进一步地说明今后的道路应该怎么走。虽然福克斯和米勒在书中为了避免公共行政话语走向两个极端，从参与者的主观素质和参与环境两个方面做出了规定，以确保公共行政话语的正当性，并罗列出了现实中一些人对话的具体形式。正当读者们渴望得到关于少数人对话的基本规律和可操作的方法时，本书的论述也就戛然而止。如何在现实中真正操作少数人对话，体现公共利益，维护民主，也成为该书留给人们后续研究的一个议题。同为公共行政话语理论倡导者的O.C.麦克斯怀特等人也没能解决在后现代社会充分对话这一难题。他们在《公共行政的合法性——一种话语分析》一书的结尾提倡要超越理性，并对下一步该怎么做进行思考，但也只是带有疑问地提出了一些参考，列举了公共行政领域一些有益的实践，而没能给出结论性的建议。

      最后，该书的逻辑起点和论述都是围绕美国的环式民主模式和美国公共行政领域的发展变化展开论述的，这在一定程度上对公共行政话语理论的适用范围造成了一定的限制。美国虽然是公共行政学的发源地，在一定程度上代表了公共行政理论研究与改革实践的最高水平，但是各国在国体和政体等方面存在差异，正处于公共行政发展的不同阶段。因此，本书所提倡的公共行政话语理论能否适用于不同的国家或地区还是存有一定疑问的。

      四、话语理论的实施条件

      一个好的政府应当是民主的政府，能够体现和维护公共利益。在福克斯和米勒看来，当前主流的环式民主在实施的过程中存在很多漏洞和问题，维护的往往是少数顶层阶层的利益，并不能真正地体现公共利益，不是真正意义上的民主形式。这一现象在多元化、碎片化，充满偶然性的后现代社会显得更加突出。为此，他们主张摈弃官僚制，主张公民之间进行平等地对话，让不同的意见在公共能量场中相互交锋、碰撞和融合，以影响公共行政和公共政策。福克斯和米勒在书中为我们搭建了公民对话的大体框架和模型，我们需要在他们的研究基础上，进一步探讨如何有效地实施公民对话。具体而言，话语理论的实施条件可以分为主观条件（参与意识和参与能力）和客观条件（参与途径和参与保障）两大类。

      第一，提升公民参与对话的意识。福克斯和米勒在书中指出真实的话语需要参与者间彼此信任，需要一种积极主动，甚至热情参与的精神状态（福克斯、米勒，2002：118，112）。因此，为了有效地实施公民对话，首先需要提升公民的参与意识，这可以从以下几个方面着力。一是鼓励话语参与者间的交流和互动，增强彼此间的信任，进而使参与者意识到他们应该而且愿意表达自身真实的诉求。二是加强民主思想和理念的宣传教育，使公民明白自己有权利也有义务参与到公共行政和公共政策中去，表达自己的观点。正如英国学者道格拉斯·柯尔所言，社会应该由多元的组织构成，是分权和自治的，每个人都有决定自己所处组织事务的权力（邓剑伟，2012）。三是转变行政理念和行政方式，变管理为服务，领导者在处理公共事务时多与公民沟通，多听取他们的意见，问政于民，做到从群众中来，到群众中去，进而间接地培育公民参与对话的意识。

      第二，强化公民参与对话的能力。有效的对话除了需要公民真诚、自主的参与之外，还需要公民具备相应的参与对话的能力。为此，政府等有关部门应该大力发展基础教育，提高全体公民的素质，提高公民参政议政，分析和处理社会问题的能力。这些能力包括描述问题和表达个人意愿的能力，彼此间合作的能力，沟通和协商的能力等。有了这些能力作为保障，话语参与者就能够为社会问题的解决做出具有实质意义的贡献。当公民具备相关的知识、能力、生活经历，能够提出有用的见解和观点时，他也就获得了参与民主话语的机会和条件。

      第三，提供公民参与对话的途径。福克斯和米勒坚信，人们学习成为有能力的话语参与者要经过一个成长过程，这需要时间和充分实践的机会（福克斯、米勒，2002：123）。学者麦克弗森也曾指出，“唯有在一种更加人道的经济基础上，进一步扩大参与的渠道并改善参与的作用，才能实现更民主的、更公平的社会”（董石桃，2010）。因此，政府需要为公民提供有效的参与民主话语的途径。一是加快公民参与话语的实践，推进已有的较为成熟的公民参与形式，例如需求讨论小组、委员会会议、社会调查、邻里协会等。尤其应该大力推进社区发展，在条件许可的时候推行社区自治，将社区作为公共能量场实践的场所。二是丰富公民参与话语的形式，在现有公民参与渠道的基础上，借助新兴的网络通信技术，大力发展网络论坛、网络调查、官员热线等公民参与方式，以适应现代社会多元化和碎片化的需要。公民多渠道地参与对话，有助于形成网络化的社会治理结构，社会治理结构从线性结构改变为网络结构，是真正民主时代的到来（张康之，2007）。

      第四，巩固公民参与对话的保障机制。公民参与民主话语还需要制定法律、信息、舆论等方面的保障制度。一是加快相关法律制度建设，明确规定公民参与对话的权利和参与条件，使得公民参与公共行政和公共政策的地位合法化。与此同时，强化法律制度的执行，确保公民参与民主话语落到实处。二是加快政府信息公开建设，确保公民能够及时、便捷地获取相关信息。三是加强舆论导向，宣扬和树立公民参与对话的正面形象和成功案例，并发挥自身作为公民参与渠道的功能，对政府机关及其工作人员的行为进行监督。

      ①具体可参见百度百科：后现代社会，http://baike.baidu.com/view/705966.htm。

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