美国控制大气污染的对策，本文主要内容关键词为：大气污染论文,美国论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第二次世界大战以后，美国的工业及交通迅猛发展，但几乎没有环境法规，污染十分严重。震惊世界的八大公害事件中就有两件发生在美国。自1970年美国环保局(USEPA)成立并开始采用强有力的国家法律来控制大气污染到现在，大气环境状况得到了很大的改善。USEPA1996年的大气环境质量报告指出，在过去25a间，全国大气污染总量下降了30%，而且还在继续减轻。1986～1995年，空气中O[,3]浓度下降6%；颗粒物浓度下降22%；CO水平下降36%；NO[,2]浓度下降14%；SO[,2]浓度下降了37%；Pb的浓度下降了78%。事实证明，美国的大气污染控制取得了明显的效果，可供我国借鉴。
1 美国控制大气污染的立法
1955年美国国会制定了第一部联邦大气污染控制法规——《1955年空气污染控制法》，该法主要规定开展对空气污染现象的研究和对各州的空气污染控制予以援助。此后又出台了《1960年空气污染控制法》《1963年清洁空气法》《1965年机动车空气污染控制法》《1967年空气质量法》。然而上述各项立法都未能有效地控制和消除美国的空气污染。其中一个主要原因是缺少有效的管理体制，州政府和联邦政府在标准和法的执行等问题上存在较大的矛盾。另一个重要原因是州和地方政府对空气污染控制的消极态度，尽管上述法规都把州和地方政府作为控制污染的主体，但州和地方政府在建立空气污染管理制度方面进展缓慢。而法律授予联邦政府的监督权和执行权又极其有限，因而联邦政府不能进行有效的干预。
为有效地控制空气污染，国会于1970年通过了具有划时代意义的《清洁空气法》(Clean Air Act,CAA)，该法大大加强了联邦政府的权力和责任。美国环保局也于1970年宣告成立。此后，CAA又经过多次修订和完善，其中重要的两次修订是在1977年和1990年。1977年修正案加强了对清洁区和未达标地区的空气污染控制。1990年修正案则是针对1997年修订的CAA在实施过程中暴露的问题，再次强调了对未达标区的管理，加强了对汽车污染及危险空气污染物的控制，新增了酸雨条款，强化了空气污染控制的许可证制度。总之，CAA是现今美国控制大气污染的基本的法律依据[2]。
2 美国控制大气污染的对策
2.1 环境空气质量标准的制定与实施
制定并实施环境空气质量标准是美国控制大气污染的核心，CAA第109节规定，EPA应当为那些危害公众健康和福利的大气污染物规定“国家环境空气质量标准”（National Ambient Air Quality Standards，简称NAAQS）。目前，美国的环境空气质量标准有6项，见表1。
美国环境空气质量标准分两级，即一级标准和二级标准。一级标准是指根据环保局长的判断，为保护公众健康留有充分的安全余地的环境质量标准；二级标准是根据环保局长的判断，使公共福利（建筑物、农作物、纤维制品等）避免已知或可预见的有害后果所必须达到的标准。二级标准严于一级标准[3]。
NAAQS颁布后，每个州都必须制定一项在本州内执行和维持此标准的计划，即州实施计划(SIP)，并递交USEPA批准。州实施计划是美国空气污染控制法律制度的关键环节，州实施计划应当包括以下内容：①达到一级和二级环境质量标准的时间。②可行的排放限制、达标计划、达标进程和其他控制措施、方法和技术。这是SIP的核心内容。③对许可证的规定。④不对其他州产生干扰的措施。⑤排放申报、监测设备安装、人员、资金配置及授权。被批准了的州实施计划不但可以作为州的法律执行，而且还可以作为联邦的法律强制执行。
2.2 划分空气质量控制区
为便于对大气污染进行控制，USEPA在全国设立了247个州内控制区和263个州际控制区。州内控制区由本州管理，州际控制区由有关的州成立的联合委员会管理。各州对其所管辖区域内的空气质量负有主要责任。
在新的或修改后的环境空气质量标准颁布后，各州州长应向环保局提交本州内各控制区的环境空气质量情况报告，并将各控制区划分为：①未达标区，即没有达到国家环境空气质量标准的地区；②符合国家一、二级空气质量标准的地区；③因资料不足不能划分为以上两种地区之一的区域。如果州长未按规定对全州的所有地区进行划分，则环保局的管
理人员可以公布合适的划分[4]。
2.3 排放限制与排放标准
美国空气污染控制的最终目标是达到环境质量标准，其手段就是对污染源实行排放限制。排放限制包括排放标准及为减少污染排放而对污染源所作的任何规定。美国的排放标准的制定有3种情况：①由联邦环保局（国家）制定全国统一的排放标准，如常规污染物新源实施标准和有害大气污染物的国家标准。②由州制定排放标准，如常规污染物现源的排放标准。③USEPA公布排放指南，各州据此制定排放标准。这种情况指的是排放常规污染物的指定现源（有关排放标准的详细情况另文发表）。
但无论是联邦的还是州的排放标准都是将标准规定在采取一定的先进技术所能达到的水平上。至于为达到这种排放标准具体采取什么样的技术措施，则由排污者选择或发明。这里所体现的就是“技术强制”原则。所谓“技术强制”即为改善环境空气质量而强迫污染者采用先进的污染控制技术。它的特点是同时利用法律的强制力和商业竞争的刺激作用。由于技术强制是CAA的立法意图之一并且得到联邦最高法院的确认，因此，州实施计划中的排放限制对污染者构成相当大的压力，若企业不积极采用或发明新技术，日子就会非常难过[5]。
2.4 防止严重恶化原则
1977年的CAA修订案将空气质量优于NAAQS的地区（清洁区）定为“防止严重恶化”(Prevention of Significant Deterioration)地区，即通常所说的PSD区。在该区中实行防止严重恶化原则。州计划中必须包含有防止空气质量严重恶化的详尽方案。PSD计划的主要内容有：
2.4.1 清洁区的分类
在PSD区中，根据污染物浓度的允许增加量又可分为3类地区，即：
a.一类区：该地区的大气质量只允许有轻微的损害，不允许任何大的空气污染源存在。国际公园、面积5000英亩以上的国家生态自然保护区、国家纪念公园和大的国家公园都属于一类区。
b.二类区：该类地区大气中的污染物浓度允许有中等程度的增加，以不超过NAAQS为限。除一类区以外的所有清洁区为二类区，各州可以对二类区再加划分，从中划出三类区。
c.三类区：该类地区允许大气中的污染物浓度有较大的增加，通常允许在该类地区发展工业，但污染物的增加结果不得使该地区的污染物浓度高于NAAQS。
2.4.2 主要排放源许可证程序
在PSD区内新建主要的污染源必须向州政府申请建设许可证。而且该污染源应当采用“最佳可得控制技术(Best Available Control Technology,BACT)”。主要污染源指的是每年排放或有能力排放100t以上（含100t）空气污染物的28类固定源，如火电厂、纸浆厂、水泥厂、金属冶炼厂、矿物处理厂等。
2.4.3 能见度保护计划
能见度保持计划只适用“强制一类区”，“强制一类区”指的是不可再指定为其他等级地区的一类区。它是美国空气质量最好的那部分国土。USEPA制定能见度保护条例，为州政府实施能见度保持计划提供适当的技术方法[6]。
2.5 对未达标区的规定
对未达标地区的规定是1977年CAA修正案增补的，这是因为在一些工业发达、人口稠密的地区，按照一般的排放削减量不足以使空气中的污染物浓度下降到国家一级环境空气质量的水平。为了加强对这些地区的空气污染的控制，促使这些地区的空气质量早日达到标准而专门制订了未达标区的规定。只要任何一种污染物未达到NAAQS的地区就属于未达标区，即NA(Nonattainment Areas)区。90年代初，美国NA区占国土面积的20%，针对未达标区采取的主要对策是：
a.规定国家环境质量标准的达标期限。根据标准中的6种污染物的超标程度分别规定达标期限。一级环境空气质量标准未达标区的达标日期，必须是尽可能快地达到标准日期，但自被指定为未达标区日起，不得超过5a，除非获得EPA局长批准的延期；二级环境空气质量标准未达标区的达标日期，必须是自该地区被指定为未达标之日起，尽可能快地达到标准的日期。
b.许可证制度。对于新的主要的污染源实行许可证制度，未获许可不得新建、扩建主要的污染源。一个主要的污染源获得许可证的条件是所排放的污染物必须达到“最低可达排放速率(Lowest Achievable Emission Rate,LEAR)”，并且满足抵消政策的要求。LEAR指的是“州的某类污染源的排放限制中最严格的排放限制（排放速率），除非拟建新源的所有人或营运人证明该限制是不可实现的”，这就意味着未达标区的新源必须采用可能得到的能把排放控制在最低水平的排放控制技术。
c.对机动车辆实行强制检查与保养制度。
d.制定“泡泡政策”，推行排污交易，其宗旨是少花钱，多办事，同时不对空气质量带来不利影响。1990年的CAA修订案强化了泡泡政策（有关泡泡政策后面还将讨论）。
2.6 许可证制度
美国的空气污染物排放许可证制度不如水污染物排放许可证制度实行得早。虽然，1977年CAA修正案对清洁区和未达标区都有许可证的要求，但直到1990年CAA修订时才专门增设了许可证一章，强化了对许可证的有关规定。CAA及实施细则为控制空气污染规定了一种综合计划——“运营许可证制度”(the Operating Permit Program)。“运营许可证制度”靠州或更低一级的政府机构来执行。许可证的管理体系可用图1表示。
2.6.1 许可证管理对象
许可证管理对象包括：①酸雨控制条款规定的受控点源；②排放有害空气污染物的重大点源；③防止空气质量严重恶化条款和未达标区条款规定的许可证管理的污染源；④EPA的条例中规定的其他点源。
2.6.2 许可证的基本条款
许可证的基本条款有：①排放限制和标准；②达标计划；③监测和报告；④现场检查；⑤有效期（一般不超过5a）；⑥许可证的类型（一般或特殊）；⑦为遵守CAA所必要的其他条款[7]。
2.7 运用经济手段和市场机制控制空气污染
在美国，传统的和主要的控制大气污染的方式是法规方式，即“命令加控制”的管理方式。对所有的排放口，无论巨细，EPA都规定有严格的排放限制。到70年代中期，这种空气污染控制措施对工业企业的经济压力越来越大。在这种情况下，EPA开始在环境管理中引入经济手段。提出了“抵消政策”和“泡泡政策”。美国经济学家也一直呼吁用市场机制来减少污染，但在很长一段时间人们对此都持怀疑态度。直到1990年CAA修正案才在酸雨计划中正式提出排污权交易计划。如今，排污交易已成为美国环境管理领域的一大新潮流。
2.7.1 泡泡政策
泡泡政策是把一家工厂或一个地区的空气污染物总量比作一个“泡泡”。一家排放空气污染物的工厂可以在EPA规定的一定条件下，有选择有重点地使用空气污染治理资金，调节该厂的所有排放口的排放量，只要所有排放口排放的空气污染的总和不超过EPA规定的排放量。
泡泡可大可小，可以是单个工厂，也可以是拥有多个工厂的一家公司，或是某一特定区域。尽管如此，泡泡政策的应用仍受到EPA的严格限制。目的在于防止滥用泡泡政策而引起空气质量的下降。在应用泡泡政策时，应注意以下几点：
a.“泡泡”必须由EPA或经EPA授权的州政府依法确定，污染源不得自立“泡泡”进行交换或抵消。
b.申请适用泡泡政策的单位必须首先达到EPA规定的排放标准并向EPA证明它的排放抵消或交换活动不会引起空气质量的下降，并保证不突破规定的“泡泡”。
c.排放抵消或交换必须是在同一单项污染物之间。
d.对人体健康和安全有严重危害的物质，如致癌物不适用泡泡政策。
2.7.2 酸雨计划
1990年的CAA修正案在第四篇中提出了酸雨计划。酸雨计划分两期实施。第一期从1995年开始，主要管理美国东部和中西部21个州110家电厂共268座燃煤装置；第二期从2000年开始实施，管理对象为现有的2200座容量在25MW以上的电厂和所有的新电厂。酸雨计划的规定有6个方面：
a.排污限额交易：列为酸雨计划管理对象的电厂都持有一定数量的排放许可指标——排放限额。每个限额允许排放1t的二氧化硫。限额可以买卖或存入银行，任何人都可以参与交易，但不能违反联邦或州的排放标准。年终时，每个工厂拥有的排放限额至少必须与实际的排放量相等，为使工厂具有购买或出售限额的机会，允许有30d的宽限期。EPA每年从总的允许排放限额中保留出一定比例(2.8%)用于拍卖或直接销售，目的是保证各有关工厂能够直接进入市场。
为了跟踪限额的交易情况，EPA建立了余额追踪系统(Allowance Tracking System ATS)。ATS中列有所有持有排放限额的工厂的帐户，记载着工厂执行许可规定的情况。并有限额的数量、序列号、指定代表的名字和各生产装置的排放量等资料。任何有关的团体包括经纪人、公司和个人都可以向USEPA申请在此开列帐户。
b.许可证条例：排放限额是通过许可证来具体实施的。每个污染的指定代表要提交许可证的申请及该污染源所有设施的守法计划，许可证禁止超量排放和提前使用限额。
c.连续排放监测：作为酸雨计划管理对象的污染源都要安装连续排放监测系统(Continuous Emission Monitoring System,CEMS)。排放测定和实施程序愈可靠，排污交易市场就愈能发挥出效果。
d.超量排放规定：如果生产装置的拥有者或经营者未能遵守排放规定而超量排放时，将被处以每吨超量2000美元的罚款，另外，违法的设施还要购买相等的排放限额来抵消超量排放的二氧化硫，并向EPA提交一份削减二氧化硫排放的计划。严重的违法行为还将受到每天高至25000美元的罚款，还可能被判刑。
e.上诉规定：该规定允许有不同意见的团体可以提起上诉。
f.氮氧化物削减规定：酸雨计划规定到2000年，将削减200万t氮氧化物的排放。主要是通过安装低氮氧化物排放的锅炉及实施新的严格标准[8]。
2.7.3 选择买进(Opt-in)计划
拍卖酸雨物质排放权后出台的是新的“选择买进”计划。该计划为那些没有被要求参加酸雨控制方案的设施提供了加入酸雨计划的机会，如果一家工厂将二氧化硫排放降低到分配的限额以下，多余的限额也可以卖给别的控制成本较高的单位，这顶计划于1995年4月提出，1995年5月4日起生效[9]。
3 小结
以上是美国控制大气污染的立法与策略，同我国相比，有以下特点：3.1 环境空气质量标准分级不同于我国
美国的NAAQS分为两级，但不论是一级标准还是二级标准都适用于全国。各地区首先要在规定的时间内达到一级标准，并尽可能快地达到二级标准。而我国的空气质量标准分为三级，分别对应于三类功能区，一类功能区实施一级标准，二类功能区实施二级标准，依次类推。3.2 州实施计划
州实施计划是美国大气污染控制的一个关键环节。当新的或修改后的标准（NAAQS或排放标准）颁布后，各州都要向USEPA提交在本州内执行这些标准的详细的州实施计划。这点很值得我们借鉴。
3.3 PSD区与NA区实行不同的控制对策
美国大气污染控制是以大气污染控制区为单位进行的，美国现有247个州内控制区，263个州际控制区，并将各控制区划为达标区（PSD区）和未达标区（NA区）。在PSD区，实施PSD计划，目的是为了防止该区内空气质量的严重恶化；在NA区，则要求尽可能快地达到国家一、二级标准。虽然在PSD区和NA区新建主要的污染源都要获得许可证，但获得许可证的条件不同，在PSD区要求污染源采用最佳可得控制技术(BACT)，而在NA区则要求污染源排放的污染物达到最低可达排放速率(LEAR)。
3.4 运用市场机制灵活地控制污染
由于传统的命令加控制的环境法规的不必要开支和行政繁琐问题日渐突出，自80年代以来，美国逐步采用了一些以市场为基础的环境政策，如抵消政策和泡泡政策。1990年又将可交易排放量系统正式写入CAA。而且美国的实践也证明以市场为基础的环境政策大大降低了污染控制的费用。我国近几年也在一些城市开展了大气污染物排放交易的试点研究。在我国环境问题相当突出，而国力又限制着我们不能象美国早期控制污染那样进行大投入的种种情况下，运用市场机制减少污染控制费用具有相当重要的意义。我们应汲取美国的先进经验，少走弯路。