主导与共治深度融合 ：我国反恐模式的理性选择
王东海
(西南政法大学 法学院，重庆 401120)
摘 要 ：恐怖主义盛行于当今世界，针对我国的恐怖活动也时有发生。我国当前的反恐模式主要是政府主导，社会公众参与有限，这导致了国家反恐压力大、效果难以达到预期。面对恐怖主义这一公敌，应当倡导政府主导与社会公众广泛参与的共治，通过完善立法、健全机制、强化保障等措施，构建反恐系统工程，实现主导与共治的深度融合，从而有效应对恐怖主义，为国家长治久安和实现中华民族伟大复兴创造良好的社会环境。
关键词 ：反恐模式；主导；共治；深度融合
恐怖活动是具有悠久历史和复杂原因的人类冲突的一种表现形式，可以追溯到古希腊和古罗马时期。在古代，著名的恐怖活动如我国战国时期的荆轲刺秦王、古罗马的凯撒大帝遇刺等。在当代，典型重大的恐怖事件如美国总统肯尼迪被刺身亡事件等[1]。现代的恐怖主义在20世纪60年代末开始兴起。恐怖主义由来已久，它威胁着全人类的安全，是21世纪挑战人类生存的主要敌对力量。2001年震惊全球的美国“9·11”事件后，世界各国都在不断加强对恐怖主义的防范和打击力度，我国亦不例外。但采取何种模式应对恐怖主义的袭扰和危害，从世界范围来看，存在“极端的预防模式”与“温和的预防模式”或称“战争模式”与“刑事司法模式”[2]。应对模式的不同，直接关乎打击恐怖主义的效果。我国在反恐模式上何去何从，是一个值得高度关注的命题。
一、主导有余、共治不足的反恐模式现状
在反恐模式上，美国采用的是“战争模式”，其他多数国家则采用“刑事司法模式”，在两种模式的优劣对比上，应当说“刑事司法模式”是一种较为有效的选择，因为事实证明“战争模式”的反恐是“一种危险的实践”[3]。纵观我国的反恐立法和司法实践，虽然正在经历一种由政府主导向吸收民众参与不断演进的主导与共治并存的反恐模式，但从目前的情况来看，依然是主导有余而共治不足。这主要表现在反恐立法和反恐实践两个方面。
在这些公开的信札里面，偶有一些柔情似水的话语，使得吴健雄与胡适的情谊，平添了一些浪漫的色彩，人们也乐意看到两个才情出众、颜值颇高的男女之间发生点什么。
(一)主导有余、共治不足的反恐立法
考察反恐立法的历史系谱，可以将其分为三个时期，即1949到2001年之间的“萌芽”时期、2001到2011年之间的“形成”时期和2011年一直到现在的“发展”时期①[注] ①参见郭永良：《论中国反恐立法的基本轨迹》，《太平洋学报》2015年第8期，第12-14页。对此，也有不同的观点，有学者将我国的反恐立法分为酝酿阶段(新中国成立初期至20世纪90年代)、产生阶段(20世纪90年代至2001年)、发展阶段(2001年至今)，参见杜邈：《中国反恐立法的回顾与展望》，《西部法学评论》2012年第6期，第40-42页。应当说，前一种以2001年“9·11”事件和2011年《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》颁布为节点进行划分的方法较为科学，符合我国反恐实践。 。在“萌芽”时期的很长一段时间内，“恐怖活动”一直被作为一种危害国家安全的情形规定在我国相关的法律中，其并没有被作为一个特定对象予以专门对待。直到1997年，我国《刑法》才将对恐怖活动组织的打击入刑，予以专门对待。但是，行政机关采取的反恐措施没有独立法律地位，而是被包容在国家安全和刑事法律框架之内。在“形成”时期内，由于美国“9·11”事件的发生，我国也不断加强反恐领域的立法以应对日益紧张的恐怖活动形势，2001年修订的《刑法修正案(三)》，修改了6个条文，新增了2个条文，专门用于惩治恐怖活动犯罪；2006年颁布的《反洗钱法》第2条、2009年颁布的《人民武装警察法》第7条等，都将恐怖活动作为应对和制裁的对象。可以说，这一时期的反恐立法已经在重要行业和特定领域被提上日程，但是存在的缺陷是还没有专门就如何应对“恐怖活动”提出方案。在此期间对于如何反恐，并没有系统性的阐述和规定，而是被零散地规定在其他法律当中。在这些零散的规定中，看不到吸纳民众参与反恐的痕迹，有的只是不成体系的政府主导下的反恐。2007年颁布的《突发事件应对法》第7条仅规定，县级以上各级人民政府是应对包括“恐怖袭击事件”在内的各类突发事件的主体，而对社会公众参与应对恐怖活动的主体地位则缺乏明示。
自然保护区是生物物种最集中、生物多样性最丰富区域，这些区域由于受到的人为干扰最小，因此集中分布了大量的珍稀濒危物种，在生物多样性保护、维护国家生态安全、建设生态文明等方面具有重要的作用[3]，而自然生态保护又是生态文明建设的重要任务之一[4]。
金秋九月，丹桂飘香，校园里到处弥漫着一阵清香。我抓住机会，带着学生们静静地坐在教室里，闭目养神，尽情地呼吸从窗外飘来的带着桂花香的空气，用心去感受这九月的气息。课间我又带着他们来到一棵棵桂花树下，去欣赏那米粒般大小的迷人的小花，这时我们全都沉浸在香海中了。到回教室一篇抒发内心真实感受的小散文出炉了。写闻到的、看到的、想到的……总之所有的感觉器官都调动起来了。
直到2016年1月1日《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)的出台，才开始广泛吸收社会公众作为反恐的主体，如该法第5条规定，在反恐怖主义工作中应当坚持专门工作和群众路线相结合的原则；第8条进一步规定，在反恐怖主义工作中要依靠、动员村委会、居委会、企业事业单位、社会组织等，建立联动配合机制，形成合力，共同开展反恐工作。但是，这部法律也只是对公众参与做了原则性的规定，至于公众如何参与，有哪些权利和义务等，则没有进一步明确。
老黄说：“他没来，那梁二狗就是他儿子，他刚才喝醉了。就是没喝多，他也不会来，鸟窝大师是个瞎子，他不抢钱，只会编故事。他给我们的傩戏编故事骗鬼，给黄梁驿编故事骗人，他最有名的故事是万花谷。他上知天文，下知地理，去过天宫，游过地狱，能说会道，能掐会算，坐在家里编好了，就让我们派人去长安讲，跟那些算命的、讨饭的、和尚道士，三姑六婆讲，在妓院里讲，在酒楼上讲，在泥巷里讲，由南坊讲到北坊，由东坊讲到西坊。
(二)主导有余、共治不足的反恐实践
近年来，随着国际恐怖主义活动的日益猖獗，我国境内的恐怖活动犯罪也异常活跃。有学者统计，从1990到2001年这11年间，境内外的“东突”暴恐势力利用恐怖爆炸、暗杀、投毒、放火、袭击、骚乱及暴乱等手段，在我国新疆境内制造了200余起暴恐事件，造成162人丧生，440多人受伤[5]。2009年新疆“7·5”事件发生以后，我国相继发生了多起暴力恐怖活动犯罪案件，仅从2011年7月到2014年9月的三年多时间，就已经发生了21起，每年平均发生6.6起，共造成410人死亡、792人受伤[6]。在2014年5月23日至2015年4月30日为期一年的严打暴恐犯罪专项行动中，作为主战场的新疆，共打掉暴力恐怖团伙181个[7]。
反恐工作需要政府主导和社会公众参与共治，不但具有理论上的根据，也有法律角度的支撑。我国《宪法》第2条规定了一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法的这些规定明确了国家权力的来源是人民，人民在国家事务和社会事务的管理中有参与的权利。在上述“不可缺少的、不可替代的、不可转让的、稳定的具有母体性的”[21]基本权利中，宪法明确了公民具有参与国家管理的权利。暴恐犯罪危及国家政权、社会稳定、人民群众的生命财产安全，反恐工作当然地属于“国家事务”是不言自明的。因此，在宪法这一根本大法的层面，社会公众拥有参与反恐工作的权利。
针对不断猖獗的暴恐犯罪，我国对此采取了“严打”措施。在严打暴恐犯罪的斗争中，决定性的力量是包括公安、检察、法院、军队、武警等在内的国家机关。党和政府为了保障人民群众的安全和社会的安定，面对暴恐犯罪不惜动用军队和武警力量进行打击，体现了人民政府在反恐工作上的绝对主导。但是，这种绝对主导忽视了社会组织和民众在反恐工作中的地位和作用，可以说在众多的打击暴恐犯罪的案例中，社会力量的参与是十分有限的。从媒体报道出来的反恐案件中，政府机关外的社会力量参与的反恐案件少之又少，目前报道出来的只有为数不多的几个案例，如2014年新疆和田棋牌室“6·15”暴恐案中，社会公众对恐怖分子的暴恐行为进行了激烈的抗击和围堵；2014年新疆莎车县“7·28”恐怖事件中，社会公众参与了对暴恐犯罪分子的搜捕。而在大多数的反恐案件中，看不到社会公众参与的身影。
二、共治不足的现实困境
主导与共治深度融合的目标是有效防范甚至是消除暴恐袭击。因此，在构建主导与共治的反恐模式时，需要考虑恐怖主义犯罪的致罪因素，有针对性地构建反恐模式，切实起到防范甚至是消除恐怖犯罪的作用。恐怖主义犯罪的致罪根源是多方面的，主要可以分为犯罪分子自身原因和外部环境原因。自身原因主要表现为恐怖分子在社会化过程中主动和被动的“异化”致恐怖主义犯罪分子[23]，外部环境原因主要表现为霸权主义、社会贫困、社会治理以及宗教极端主义思想的渗透等[24]。以致罪原因为出发点，需要从以下方面进行反恐模式的构建。
共治不足困境的表征之二是民众反恐意识不强，方法不足，进而导致悲惨的血案发生。典型案例如2014年3月1日发生在昆明火车站的暴恐事件，仅仅5名暴恐人员且手持砍刀这一“冷兵器”在人员密集的火车站如入无人之地，砍死29人、砍伤143人。在暴恐事件发生时，大量民众或慌乱逃窜或远处围观，却无人敢就地取材拿起工具进行反击。无独有偶，同年4月30日，在乌鲁木齐火车南站，2名暴徒在出站口接人处持刀砍杀群众，同时引爆爆炸装置，致3人死亡、79人受伤。在这一系列暴恐事件中，广大民众缺乏与恐怖分子斗争的意识，不敢、不愿参与到打击恐怖分子的行动当中，面对同胞甚至是亲人被杀害却丧失反击的血性，更不用说采取正确的方法和手段打击恐怖分子。正如有观点指出，我国当下发生的暴恐事件中，暴恐分子主要使用的是刀斧、棍棒等“冷兵器”，而这些“冷兵器”只能在近距离才能造成人员伤害，如果能够让社会公众充分参与到反恐预案演练之中，在抵抗恐怖主义分子侵害时措施得当，是可以实现有效自卫的[11]。但现实没有假设，现实带给我们的血的教训是公众在恐怖分子袭击时没有反抗意识和反抗的勇气，而是逃离躲避。依照正常思维，人数众多时暴恐分子应该会产生恐惧心理而不敢为非作歹，然而，因为没有民众有效参与反恐，相反却出现了一个逻辑怪相——“旁观者效应”，即旁观者越多，每个旁观者勇敢地站出来采取措施救助他人的预期收益就会越发减少，这导致了每个旁观者都会无动于衷地袖手旁观[12]。
我国始终致力于从农业国向工业国的转变，推行农业规模化、机械化、现代化种植，然而当前我国农村地区存在青壮年大面积外流现象，农村地区的农业生产依靠老年人、妇女和少年，在玉米种植方面没有受过专业系统的培训、对农业机械使用不熟练、受限于身体原因对田地疏于管理，面对科学含量、技术含量较高的玉米高产栽培技术掌握程度有限，极容易造成病虫害泛滥、水肥失衡，进而导致玉米产量迟迟无法上升，高产栽培技术的推广受到限制。
共治不足困境的表征之一是政府投入大量的人力财力物力而效果却不尽人意。伴随着恐怖主义犯罪的日益猖獗，特别是美国“9.11”事件后，各国都不断通过包括刑事立法在内的立法、行政、甚至是军事手段加大对恐怖主义犯罪的打击力度，特别是“刑法一改传统矜持节制的面容，呈现出明显的预防性特征，伴随而来的是国家在反恐方面的权力空前强化和干预措施的大大前置。”[8]我国先后通过一系列刑法修正案、《反恐决定》，以及地方性法规等加大对暴恐犯罪的惩治打击力度。同时，从国家层面到地方政府，都投入了大量的人力、财力、物力来应对恐怖主义，如新疆仅2017年的一次反恐维稳誓师大会便出动8架直升机，数百辆装甲车、运兵车，千余名特战队员[9]；2016年新疆仅对拜城县、洛浦县等地6名举报涉暴恐犯罪重大线索奖励就达220万元[10]。然而，政府层面大量的投入收到的效果却不尽如人意，特别是2014年我国暴恐犯罪呈现井喷之势，对我国国家安全和人民群众的生命财产安全造成巨大损害，并以极其血腥的画面冲击着人们的神经承受底限，给社会造成极大恐慌。据不完全统计，2014年发生的10余起暴恐事件致110余人死亡、340余人受伤[5]651-654。从反恐斗争的现实来看，虽然说恐怖犯罪的发生是包含外部势力渗透、极端宗教主义等多方面的因素造成的，但应对暴恐犯罪的治理模式不理想也是重要的原因之一。从报道出来的大多数暴恐事件来看，暴恐分子正是抓住了政府权力触角的盲区而对缺乏反恐意识的普通人民群众实施伤害，制造恐怖事件。特别是在我国《反恐怖主义法》出台之前，反恐工作几乎是处于政府一元承担的状态之下，不但给政府造成沉重负担，也没有达到减少和消灭恐怖犯罪的预期效果。
因此，在政府主导的反恐模式下，我国反恐工作取得了巨大成效，有效地震慑了恐怖分子，粉碎了大量恐怖活动，但是，主导有余而共治不足的反恐模式也存在难以克服的困境。
三、主导与共治并重的根基
反恐工作需要政府主导和全民参与两者的深度融合。反恐工作的政府主导，是指国家和政府在政策制定、体制机制构建、机构设置、人员发动等方面掌控反恐工作的总体方向，使反恐工作沿着国家意志和整体国家安全战略行进，保障国家权威在反恐工作中的主导地位。反恐工作的合作共治，是指在国家和政府的强有力领导组织下，积极进行反恐多元主体的自身建设，特别是社会组织和广大民众的反恐能力建设，努力构建全民参与的多元主体间协同治理关系，充分发挥多元主体在反恐工作中的合力，实现反恐工作系统化，提升反恐效果。在我国，强调反恐工作需要主导与共治深度融合，具有理论、法律和现实根基。
(一)理论根基
从社会治理理论的角度来说，我国社会已经从计划经济走向市场经济、从人治社会走向法治社会，我国社会这一“极”已经逐渐从国家权力保姆式的笼罩中解脱出来，国家与社会之间的关系由原来的高度一体化变得各自相对自主[13]，即出现了社会与国家并存的二元结构体系，国家不再是包办一切的“管家婆”，而是在逐步走向有限政府思维的“守夜人”。随着国家与社会的相对分离，对社会的治理模式也应当实现相应的转变，即应当在倚重政治国家的同时也关注市民社会，强调市民社会在社会治理中的主体地位和重要作用。毕竟，治理不同于管理①[注] ①关于治理与管理两者区分的详细论述，参见俞可平：《国家治理体系的内涵本质》，载《理论导报》 2014年第4期。 ，“社会治理理论的核心在于多元与法治”[14]，国家治理在主体上强调多元性②[注] ②关于国家治理特点的详细论述，参见侯建：《国家治理的人权思维和方式》，载《法学》2017年第6期，第119页。 ，强调公民的有序参与，即“治理主体应多元化”，特别是应当“提倡民间社会的积极参与。”[15]通过多元参与，改变传统的基于政府单一权力中心和权力单向度运行的分析模式，从多元主体合作共治的视界来探讨社会公共事务管理的各种问题[16]。只有合作共治，才能充分发挥各自的作用，实现资源的优化配置，达到有效治理整个社会的目标。毕竟，有效的社会管理和有序的社会秩序的维护，“不仅需要政府高效的自上而下的治理，更需要市民自觉的自下而上的自治。”[17]特别是“良善的社会治理离不开公民的责任意识与共同行动。”[18]反恐工作是社会治理中的重要一环，应当采取政府主导和社会公众共治的模式，实现两者的深度融合、协同共进。
从应对犯罪的社会实践来看，20世纪50、60年代，西方国家开始普遍出现犯罪数量激增，犯罪率居高不下，社会治安形势持续恶化等问题。为了应对这一严重的社会问题，西方各国开始采取提升警察素质、升级应对犯罪的装备等措施，对高发的犯罪进行打压，企图通过高压打击的手段遏制不断高发的犯罪。但残酷的现实表明，单纯依靠高压打击的手段来应对高发的犯罪并没有起到理想的效果[19]。长期以来，我国面对刑事犯罪也是采取一种国家绝对主导的一元化的犯罪治理模式，但是实际效果却不尽如人意。基于此，我国党和政府不断创新性地寻求更加有效的社会治理模式，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，改进社会治理方式，要在“加强党委领导，发挥政府主导作用”的同时，充分吸收社会公众参与，即“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，要“完善立体化社会治安防控体系”，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，要“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”等等。两个纲领性的文件都突出强调国家与社会在应对犯罪等社会问题方面的合作共治，即“为更有效应对犯罪，犯罪治理应从一元化模式走向多元化模式，……提升社会自身在犯罪治理中的地位和作用，实现国家与社会共治。”[20]对暴恐犯罪的治理，更需要国家与社会合作共治。
(二)法律制度根基
在科研经费的使用过程中应加强高校的审计部门的监督，充分发挥高校审计部门的内部审计和监督作用。审计部门要从政策相符性、目标相关性、经济合理性的角度对科研经费从立项到结题的全过程进行科学、客观的管理监督和评价［7］，对科研经费的使用提出建设性的意见或建议。科研部门、财务部门、审计部门共同探讨制定出适合高校科研经费特点的绩效考评办法，建立评价指标体系，对科研绩效进行客观的评价［8］。符合条件的科研成果应纳入统一的开放共享平台，实施绩效评价的机构应是专业的第三方机构，负责绩效评价的专家应坚持立项评审和绩效评价专家相分离的原则，同时实施回避制度，真正构建起科技财政投入的硬性约束机制［9］。
以2011年《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(以下简称《反恐决定》)的颁布实施为标志，我国反恐立法进入了“发展”时期。这一时期，我国的反恐怖主义立法得到迅速发展，各种规定不断完善，国家先后出台了《刑法修正案(八)》《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》等一系列法律法规；各地也相继出台了一些地方性法规，如乌鲁木齐市2014年9月出台了《群众举报暴力恐怖犯罪线索奖励办法》、四川省公安厅2014年12月出台了《关于公民举报暴力恐怖犯罪线索奖励办法(试行)》等。在这一时期，政府开始在反恐领域积极吸纳公众的力量，发动广大人民群众与恐怖分子作斗争。但是，我国立法依然习惯于确保政府对反恐执法的垄断权，如《反恐决定》第3条规定，国家反恐工作领导机构对全国反恐工作进行统一领导和指挥，公安、国安、检察机关、法院、司法行政机关，以及军队、武警和民兵组织密切配合。这一制度设计和机构设置中也没有规定社会公众参与反恐工作的情况。2015年，第十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过的《国家安全法》第28条规定，国家反对一切形式的恐怖主义，要“加强防范和处置恐怖主义的能力建设”，这一规定同样遵循的是政府作为单一主体的单维反恐路径。虽然一些法律和地方性法规也规定，要将社会公众作为反恐怖主义工作的宣传对象，隐约地显示出在反恐斗争中要吸纳社会公众的参与，但不得不说这些“边缘化”的规定并没有改变社会公众在反恐工作中缺位的现实，社会公众并没有被规模化地嵌入反恐斗争当中[4]。
如果说从《宪法》的角度解读比较宏观的话，那么《反恐怖主义法》的规定则是明确详细具体的。该法第5条明确规定，“反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合”。群众路线，当然离不开社会公众的参与。同时，该法第8条规定，在反恐怖主义工作中，要“依靠、动员村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织”，要充分发动社会力量。该法第9条的规定，更是将全民参与反恐工作作为一项义务来进行明确，指出“任何单位和个人都有协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作的义务”。 可以说，《反恐怖主义法》的立法思路是以国家和政府反恐为核心，在体现政府主导性的同时，又充分吸纳社会公众参与其中，让社会公众来辅助反恐怖主义工作的开展，形成全民参与反恐的大反恐格局。虽然《反恐怖主义法》规定的公众参与反恐的范围有限，但吸纳社会公众参与反恐工作的理念得到了立法机关的认可。[4]154
特别是《刑法修正案(九)》对社会公众参与反恐工作进行了进一步的强化，规定了社会公众参与打击恐怖主义犯罪和极端主义犯罪的强制性义务。我国《刑法》第311条已修改为：“明知他人有间谍犯罪或者恐怖主义、极端主义犯罪行为，在司法机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”对于拒不履行积极义务的，不惜动用最严厉的处罚方式——刑罚来加以处罚，以此形成对相关人员消极参与反恐斗争的威慑。
(三)实践根基
在应对暴恐犯罪的实践中，可以看到，随着国家机关及其组成部门反恐意识的增强、机制的完善、装备的优化以及能力的提升，暴恐分子直接以国家机关为攻击对象的暴恐手段已经存在较大困难。在这种情况下，暴恐分子便改变直接攻击国家机关的策略，转而将目标转移到普通的人民群众身上，且在人员聚集地带实施暴恐犯罪，通过对不特定多数人民群众生命财产的危害来破坏社会秩序、制造社会恐慌。广大的社会公众成了恐怖分子袭击的对象，成为暴恐犯罪分子达到邪恶目的的直接受害者，在一定意义上也被推到了与恐怖分子作殊死搏斗的最前线。在此情景之下，“如果仅仅以政府单维反恐为路径，……使社会公众的力量在反恐场景中彻底离场，势必造成诸多政府鞭长莫及的微观领域的‘失序’”，当前暴恐分子所实施的暴恐行为，“正是利用公权力无法触及的国家治理中的微观领域之困境，而砍杀不特定人群，制造爆炸事件，最大限度地营造恐慌气氛。”[4]148-149这就需要国家在制定反恐政策、建构反恐机制、选择反恐模式时，充分发挥社会公众的作用，形成对暴恐分子“老鼠过街、人人喊打”的局面，使其无处躲藏。
我国反恐实践中也有因广泛吸收社会公众参与而取得良好效果的案例。2014年6月15日发生在新疆和田迎宾路佳鑫棋牌室的暴恐案件，当时3名暴徒持刀斧进入棋牌室疯狂乱砍，而在现场的群众并没有畏惧逃离，而是迅速拿起板凳、灭火器等器具开始与暴恐分子搏斗。在场的老人、妇女等则迅速爬上二楼呼救，周围群众则通过报警、手持棍棒增援等方式参与到反恐斗争中。3名暴恐分子面对英勇的群众心生胆怯后逃跑，却被群众采取持工具者围在里圈、赤手空拳者围在外圈的方式包围，在民警赶到后群众与民警共同将3名暴徒擒获。2014年7月28日凌晨，新疆莎车县的一伙暴恐分子持刀斧袭击艾力西湖镇政府、派出所，并有部分暴徒窜至荒地镇，打砸焚烧过往车辆，砍杀无辜群众，造成数十名维汉族群众伤亡，31辆车被打砸，其中6辆车被烧。在这起暴恐事件中，艾力西湖镇诺其库木村党支部书记赛依提，不畏暴恐分子的袭击，带领11名村干部和民兵与随后赶来的武装力量击溃暴恐分子对村委会的围攻；与艾力西湖镇相邻的荒地镇，有一位老人沉着应对暴恐分子，保护了同村140多户百姓；在后期对暴恐分子的围捕过程中，3万余名群众参与其中，最终击毙暴恐分子9人，抓获1人，公安民警和群众无一伤亡。这些社会公众参与反恐斗争的实践，取得了良好的实际效果，以活生生的反恐斗争现实向我们昭示，“民众是恐怖活动的最大受害者，也是反恐的重要基础力量和依靠力量。”[22]
四、主导与共治深度融合的模式构建
组织严密的国家和政府相对于松散被动的社会公众来说，具有统揽全局的防控视野、坚强有力的组织调控能力、规模宏大的资源保障水平，能够有计划全方位地构建反恐制度体系，将反恐工作推向纵深发展。所以，我国在反恐工作上实施国家安全战略、制定相关法律法规、建立反恐情报中心、发展反恐技术和装备具有现实必要性[4]147。但是，恐怖主义的危害不仅仅是国家政权和社会制度，尤其是在我国，暴恐犯罪的直接受害者往往是无辜的人民群众。因此，将反恐工作置于人民群众的汪洋大海之中应成为必然的选择，政府主导有余而社会共治不足所带来的现实困境也迫切要求进行反恐模式的转型。
(一)法律法规制定
“法治作为治国理政的基本方式在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性地位和作用。”[25]不管采取何种手段方式，不管使用何种反恐模式，都应当在法治的轨道上和法制的框架内进行。因此，要建立和健全反恐法律法规。采取政府主导、社会公众广泛深度参与的反恐模式也不例外，需要纵横结合或者说经纬交融，构建一个有机统一的整体体系。“反恐法律体系不是各项法律的简单集合，而是法律制度的有机甚或智能化的系统组合，形成了一个有机的统一体。”[26]一方面，需要建立一个从宪法到刑事法律，到民事法律，再到地方性法规的系统性的体系化的规定；另一方面，需要根据法律定位和性质的不同在不同的法律法规中对民众的参与权利、途径、方式、保障等进行明确，形成一个可操作的权利义务整体。
在宪法层面，明确规定社会组织和广大公民具有推动国家治理能力和治理体系现代化的权利和义务，具有参与同一切犯罪作斗争的权利和义务。以宪法这一母法的方式，赋予社会公众有权利和义务参与到国家和政府主导的应对犯罪活动当中。同时也应明确规定，国家和政府在治理社会、应对犯罪时，应当吸纳社会公众广泛深度参与，并要为民众参与提供一切可能的条件和便利。当然，宪法层面的规定相对于其他法律关于公民参与反恐的规定来说，应当宏观且具有更大的包容性，起到宏观指导的作用。在刑事法律层面，除了现有刑法规定的公民具有的积极参与打击恐怖主义、极端主义犯罪的义务外，应当将其扩充至所有的恐怖主义犯罪。并且，应当通过相应的规定明确公安、检察、法院以及国安、武警等部门具有吸纳民众参与反恐的义务，进一步深化公民参与反恐的权利和程度。比如，可以规定公安司法机关应当在反恐工作充分调动公众的力量，对于能够调动而不调动的，法律监督机关应当对其进行监督，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任；对于公众参与反恐的，应当采用保密和保护措施加以保护，任何人不得泄露，并对泄露相关信息者严加惩处。在民事法律层面，规定国家和政府应当通过设置专项资金的方式来吸纳民众参与反恐，对于积极参与反恐的民众给予高额补助。
尽管我国《反恐怖主义法》对吸纳民众参与反恐进行了规定，但是相关规定并不明确，操作性有待进一步加强。如《反恐怖主义法》只是第9条规定了公众应参与涉恐线索举报、第48条规定了保守反恐秘密、第51条规定了信息材料提供、第78条规定了行政征用等。但是《反恐怖主义法》并未对社会公众的反恐参与权进行规定，比如在反恐工作的宣传教育、反恐预案演练培训、暴恐犯罪发生现场的处置应对、暴恐事件平息后的恢复重建等过程中没有提及公众参与。从反恐实践来看，政府的反恐行动可以具体化为防范恐怖风险、制裁恐怖行为、处置恐怖事件[4]156。公众深度参与反恐，需要在政府主导下参与反恐工作的整个过程，即参与到风险防范、制裁、处置当中。在风险防范时段，应赋予社会公众适度的知情权和举报扭送等权利，通过获得适度知情权增强社会公众防范暴恐犯罪的意识；通过赋予举报扭送权利，达到对暴恐犯罪打早、打小的目的，防止其危害社会和人民群众生命财产安全的严重后果的发生。在制裁暴恐犯罪时段，应赋予社会公众针对暴恐犯罪的“无限防卫权”，并对积极参与打击暴恐犯罪的社会公众进行重奖，激发社会公众英勇参与打击暴恐犯罪的热情。在对暴恐犯罪的侦查、起诉和审判过程中，社会公众有“作证”“求偿”等参与制裁的权利。在处置恐怖主义犯罪现场时段，社会公众有参与“维持秩序”和“救助”工作的权利。在暴恐事件之后，社会公众有参与“恢复重建”的权利。
(二)运行机制建设
全民终身教育机制。教育具有开启民智、引人向善的作用。构建政府主导、社会公众深度参与的反恐机制，离不开教育机制的构建。一方面是对暴恐分子甚至是潜在的暴恐分子的教育。因为我国恐怖活动犯罪具有自身的特点：恐怖分子多为16-30岁左右的青壮年男性，且表现出文盲、法盲和教盲的“三盲”特征；恐怖分子在思想上几乎全部都受到极端宗教主义的“洗脑”，“圣战”意图明显[27]。2013年6月26日，新疆鄯善县鲁克沁镇发生暴恐袭击案件后，一名落网的年轻暴恐分子在电视采访中称他的杀人动机是通过暴力和杀戮换取进天堂的资格；2013年6月15日，新疆和田迎宾路棋牌室暴恐事件发生后，被抓获的19岁的暴恐分子木尔扎提也交代，其之所以参与暴恐活动是因为接受了所谓的“圣战殉教进天堂”的“理论”。2015年新疆打掉的181个暴力恐怖团伙中，98%的暴恐分子都接受过宗教极端思想“洗脑”[7]。针对暴恐分子和潜在暴恐分子的特点，应当通过教育使他们树立科学的世界观、人生观和价值观，引导他们正确认知世界、认知社会、认知自我，正如贝卡利亚所说，“教育通过感情的捷径，把年轻的心灵引向道德”，“教育借助的是指出需要和危害的无可辩驳性”[28]。国家的强力能够镇压一时的犯罪，但却无法根除暴恐分子和潜在的暴恐分子的内心的邪恶，内心的邪恶需要科学的教育来清除。另一方面，对于社会公众参与反恐斗争也需要进行教育培训以树立较强的反恐意识和必备的反恐技能。社会公众参与反恐的积极性不高，能力不足，与缺乏相关的教育培训有很大的关系。可见，不管是针对暴恐分子和潜在的暴恐分子，还是针对普通的社会公众，都需要加强教育，因为“国家统一与社会稳定的基础是民族团结，民族团结的前提是文化融合，文化融合的手段则主要依靠教育。……主要是指关于建立国家归属感和国民身份认同的教育。”[29]
虚拟空间实名制。暴恐犯罪的发生，往往借助现代化的技术信息进行联络，因此，应当实行网络实名制、手机号码实名制等制度。一方面，从世界各国防范犯罪的实践来看，一项普遍采用的措施就是对手机号码实施实名制登记认证，以此来加强对犯罪的预防和控制，如巴基斯坦等国已经全面实现手机、指纹的双向验证。另一方面，目前我国也在全面实施手机号码和网络用户实名制登记工作，对于这项富有成效的举措，各行业主管部门、相关的责任单位应切实履行监管职责和主体责任，将相关要求落到实处；在销售相关产品时，要严格按照“人证相符”的标准和要求加以落实，并争取从单一身份证向手机、指纹双向验证发展，确保技术性反恐情报搜集的有效性和实用性[30]。通过实名登记，对通过现代化技术手段进行暴恐教育、扩散、联络的行为进行遏制，对网络恐怖主义进行打击，同时也为快速锁定暴恐分子提供便利。
因此，“多范式”程序设计语言也是一个愈发明显的趋势，例如LINQ的编程方式可将冗长的命令简短化(以筛选出单价大于20的产品，对所属种类进行分组，并降序地列出每组的分类名称及产品数量的编写为例。图2为LINQ编程方式)。
参与反恐激励机制。“重赏之下，必有勇夫”，形成全民反恐模式，必须对积极参与反恐的社会公众进行奖励。在奖励机制方面，虽然2014年6月公安部下发了《关于公安机关建立完善暴力恐怖犯罪活动举报奖励机制的通知》，要求各地建立健全并完善针对暴恐犯罪活动的举报奖励机制，之后各地也大都按照通知要求出台了相应的文件，建立了举报涉恐线索的奖励机制；《反恐怖主义法》更是从立法的角度对参与反恐的奖励制度进行了明确①[注] ①《反恐怖主义法》第10条规定：“对举报恐怖活动或者协助防范、制止恐怖活动有突出贡献的单位和个人，以及在反恐怖主义工作中作出其他突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。” 。但是这些奖励制度和措施并没有覆盖全部权能，特别是《反恐怖主义法》所规定的，对参与反恐斗争人员的奖励不是全覆盖，而是“有突出贡献”者，这一标准较高且比较模糊；同时强调奖励的行为是对暴恐犯罪进行举报、协助和制止等部分行为，而不是全部行为。这样仅仅限定在一定范围的奖励措施，难以起到激励社会公众积极参与一切反恐斗争的作用。应当考虑，将奖励范围扩大至参与反恐工作的全过程，包括参与教育培训、反恐演练、预案编制、事后处置等全过程和全部权能。在奖励对象范围上，应当考虑对参与反恐的个人及其家属，予以奖励、抚恤和优待，并提供保护。在奖励方式上，受到伤害后除免费医疗外应提供相应的补助；死亡后子女以烈属对待等。当然，政府不能过多地将反恐期望甚至是责任压到社会公众身上，从而降低自身防范和打击恐怖主义的力度和能力。因为国家的职责就是通过打击犯罪来维护正常的社会秩序，保障人民群众的安居乐业。应当发动人民群众广泛参与反恐斗争，但是主导和指挥反恐的依然应当是国家和政府。
反恐人才培养机制。为全面应对日益复杂的恐怖主义威胁，美国、英国、俄罗斯等国家通过在大学设立反恐专业的方式，加强反恐专业人才的培养。其中，美国国土安全部2012年统计，美国排名前260名的高等院校共开设了342个反恐、国土安全及其相关专业[31]。我国在反恐人才培训方面，应广泛吸收借鉴域外经验，结合我国反恐形势，在国家层面制定相应的规章制度，充分利用高等院校的教育资源，在政法、公安、信息技术等高校设置反恐怖主义专业，从法律政策适用与研究、暴恐预防与处置、信息收集、反恐动员等角度进行培养教育；构建学士、硕士、博士不同的梯队和层次，形成立体化系统性的培养教育机制。特别是在不断推动国家治理能力和治理体系现代化的今天，面对复杂的反恐形势，应通过不同角度、各个层次的教育，培养一批集社会治理、社会反恐、去极端化反恐和情报信息反恐于一身的反恐人才，充实反恐队伍。同时，坚持“走出去”和“请进来”相结合、国内培养与国际联合培训相结合、政府主导和充分利用社会资源相结合，按照反恐情报、反恐应急防范、反恐侦查、反恐行动技术与战术、反恐国际合作等类型对反恐人员进行培养，注重一专多能。加强反恐人才培养是一项意义重大的系统工程，需要抓早抓好，毕竟，“人才资源历来都是国家安全战略制定和执行的基本保障，是国家安全能力的基础。”[32]在教育培训反恐人才方面，我国也进行了一些积极的探索，如西北政法大学于2006年初成立反恐怖主义研究所，2014年又成立了中国第一家反恐怖主义研究院，并开始在本科、硕士、博士层面培养反恐人才；2014年中国人民公安大学等院校先后成立反恐怖学院，中国刑事警察学院、江苏警官学院等公安院校专门开设了反恐专业，有的院校还成立了反恐怖研究中心、反恐怖研究所[33]。这些经验需要进一步地总结提升。反恐人才培养在现有的模式和经验基础上，需要根据反恐的实际需要进行不断地调整。
多元联动协作机制。各种制度机制需要相互协调，功能互补，协作联动。恐怖活动成因的复杂性，决定了反恐必须采取综合性的控制策略，政治、经济、文化、法律、外交乃至军事等多元措施齐头并举，并且相互支持和配合，方能取得最佳的反恐效果[29]96。因此，需要改变政府一元化的反恐格局，建立充分发挥社会公众在反恐斗争中的作用的多元联动协作机制。将自上而下和自下而上相结合，推动国家政府和社会公众反恐力量的融合，给民兵、村社区基层干部和党员配备必要的反恐装备和防范器材，设立全国统一且简便易记的反恐举报电话并确保24小时有人值守，建立反恐信息预警预测预判机制和快速汇报的绿色通道，建立定期举行反恐演习制度，充分调动社会各界公众参与反恐的主动性积极性。《反恐怖主义法》第4条规定，将反恐工作纳入国家安全战略，综合运用政治、经济、法治、军事等手段开展反恐工作；第8条规定，公检法司安等部门以及其他有关国家机关，应当分工合作，形成反恐工作合力，同时规定，解放军、武警和民兵组织等，应依照《反恐怖主义法》和其他有关法律法规以及中央军事委员会的命令，防范和处置恐怖活动。在反恐斗争中，一方面要构建多元联动机制对恐怖分子进行高压严打，确保人民生命财产安全和社会稳定；另一方面，要坚持以人民为中心的发展思想，努力解决和消除可能被恐怖分子利用的社会矛盾，积极改善民生、提高民众生活质量[27]19。因此，在反恐工作中，必须在政府主导下综合运用管控、宣传、教育、教诲、矫治等各种手段，动员一切有益力量和有效手段，形成协调有序、快速高效的多元联动协作机制。正如庞德所指出，“在我们生活的地上世界里，如果法律在今天是社会控制的主要手段，那么它需要宗教、道德和教育的支持；而如果它不能再得到有组织的宗教和家庭支持的话，那么它就更加需要这些方面的支持了。”[34]
(三)保障措施构建
在保障措施方面，《反恐怖主义法》第八章用6条条文对“保障措施”进行了规定，主要包括反恐经费保障、人员队伍保障、经济保障(主要是对因履行反恐怖主义职责或协助反恐怖主义工作受损人员的保障)、特定人员与单位的安全保障、反恐工作的技术保障，以及征用制度和因反恐工作致损的赔偿、补偿制度等。这些保障措施为反恐工作的开展提供了有力支撑。但是，亦存在需要完善之处。
在对反恐人员个人保障方面应加大保障力度，进行全方位的保障。在反恐人员的生活待遇方面：应当提高工资津贴，强化医疗社保保障，安排子女就学就业，加强对婚姻保护。即应“适当补充、增加对反恐怖主义工作人员的个人保障的规定。”[35]在工资津贴上，可以参考吉尔吉斯斯坦《1999年反恐怖主义法》的规定，对反恐人员的工龄一年按一年半计算，津贴应是一般岗位的1.5倍；在高寒等环境恶劣的地域工作的反恐人员津贴应当是一般岗位的2倍，职务工资则是一般岗位的1.5倍。在医疗社保上，提高医疗社保标准，对于与反恐工作有关而受伤的，免费提供医疗救助。在子女升学就业方面，出台相关的优惠政策；在婚姻方面，可以考虑和保护军婚一样对待。在履行职务方面：应增设反恐怖主义免责条款，清晰、明确地界定合法行为与违法行为的边界，只要反恐人员不是故意或重大过失造成损害的，一律免责；即使因为重大过失造成损害，也应从轻减轻处罚。以此减轻反恐工作人员的思想包袱，使他们能够全力反恐。当然，反恐行为也需要规范，需要在法律的框架内依法进行。
女人嗔怪地说：“讨厌！你又不是不知道人家惦记谁？李小树是什么东西？他只不过是个一文不名的小混混，他怎么可以和你相比呢，我的醋坛子——大商人！”
在对民众的保障方面，应突出激励参与反恐。一是设置专项资金，加大对民众参与反恐的奖励力度，包括物质奖励和精神奖励等。二是增设对参与反恐工作的社会公众的社会待遇和法治保障。明确规定，社会公众在参与反恐工作过程中对其他公民或组织的合法利益造成损害的，应当以行政责任来对待，即国家和政府根据合法权益受损情况进行赔偿或补偿，免除社会公众的赔偿责任；当然，对于借反恐的名义达到个人非法目的，即怀有恶意实施损害行为的情况除外。此外，社会公众在参与反恐过程中，造成正在实施恐怖行为的不法侵害人死亡的，不负刑事责任。
结语
2016年，经济与和平研究所公布的全球恐怖主义指数分析报告称，我国遭受恐怖袭击指数为6.108，在全球国家中排名第23位，已成为遭受恐怖袭击的重点目标国家之一。[36]面对较为严峻的反恐形势，我国需要采用合理有效的治理模式予以应对，以期达到遏制恐怖犯罪的目标。一直以来，我国较为注重政府在反恐中的作用，甚至可以说采取的是一元化的反恐模式。但是，随着暴恐犯罪的日益猖獗，暴恐犯罪由侵害国家机关向侵害普通人民群众转变，政府职能向“服务型”政府的转型，以及推动建立国家治理能力和治理体系现代化的战略规划出台等多方面因素，要求政府转变思维路向，在自身主导反恐的同时必须广泛发动社会公众深度参与反恐工作，通过完善立法、健全机制、强化保障等措施，构建起政府主导、社会公众深度参与的合作共治模式，以多元化的思维和模式指导反恐工作。通过合作共治，使恐怖主义无处遁形，切实减少甚至消灭暴恐犯罪。
采用氧化镁半熔法处理样品、热水浸提时发现，因氧化镁颗粒较细且带有电荷，其在水中不易凝聚，形成的沉淀体积较大，对高铼酸根有一定的吸附作用，故试验尝试采用加入凝聚剂的方式来凝聚沉淀以减少其对铼的吸附。选取2g氧化镁和铼标准溶液为试验对象，按照实验方法，分别以氨水、硝酸铵、聚乙烯醇和氢氧化钠为凝聚剂进行试验，以铼的测定值除以理论值计算铼回收率，结果见表2。
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Deep Integration between Government Leading and the Public Co -governance :A Rational Choice of Chinese Anti -Terrorism Mode
WANG Dong-hai
(Law School, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)
Abstract :Currently, terrorism prevails across the world, including China. Chinese government takes a dominant place in anti-terrorism mode, while the public plays little role in it, which puts great pressure on Chinese government and can not achieve the expected effects. Therefore, we should combine government leading and the public participation, and act upon such measures as improved legislation, sound mechanism and strengthened protection to construct systematic project of anti-terrorism with an aim to bring terrorism under control. By integrating government leading and the public participation, the Chinese government could attack terrorism effectively so as to create a better social environment to achieve great rejuvenation of the nation.
Key words :anti-terrorism mode; leading; co-governance; deeply integrated
中图分类号 ：D914
文献标识码： A
文章编号： 1001-733X(2019)01-0132-12
DOI :10.16614/j.gznuj.skb.2019.01.016
收稿日期 ：2018-06-23
基金项目 ：2017年度国家社科基金重点项目“预防性反恐刑法问题研究”(17AFX017)阶段性成果。
作者简介 ：王东海(1980—)，男，汉族，河北邢台人，西南政法大学法学院博士研究生。研究方向：刑事法学。
责任编辑 孙 智 英文审校 孟俊一
标签：反恐模式论文; 主导论文; 共治论文; 深度融合论文; 西南政法大学法学院论文;