我国乡镇教育管理体制的历史变迁与当前应有的职能定位，本文主要内容关键词为：管理体制论文,乡镇论文,职能论文,我国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、乡镇教育管理体制的历史变迁
建国以来，我国农村义务教育管理体制曾几经变革，由于体制的变更，尤其是财政体制的变革，乡镇一级管理机构在农村教育发展中的地位及作用也随之发生了变化。
解放之初，我国教育经费由国家“统一列支”，实行中央、大行政区、省市三级财政管理体制，农村教育管理由县政府在其下属的各区（大致相当于乡镇）配备专职的“文教助理员”或“教育助理员”，专门管理各区的小学教育。[1]
1952-1957年，我国实行统筹办学经费管理制度，规定公办学校的经费由政府支出，经费管理由国家“统一领导，分级管理”，即实行中央、省（市）、县三级财政管理。相应地，政府也加强了对学校的领导，在县以下行政区建立“中心总校”，以“中心总校”作为区 （乡镇）一级教育行政领导机构。
1958年人民公社成立，我国农村实行“政社合一”的管理模式，教育经费实行“条块结合，以块为主”管理体制。在这一体制下，各公社设立“文教助理员”，并以公社为单位，在公社所在地建立中心小学总校，将学校交给公社直接管理。
文革期间，公社的“革命委员会”设立“教育革命领导小组”，并派“贫下中农宣传队”进驻各校，对学校进行具体管理。
1974年，各公社又恢复“中心总校”。之后，“中心总校”管理乡镇一级所属学校的管理体制一直延续到 20世纪80年代中期。[2]这段时期，教育财政管理比较复杂，1966年——1971年期间管理混乱，1972年——1979年中央及各级政府对教育经费实行“财政单列，代帽下达”，专款专用的管理办法。1980年——1985年实行中央和地方“两级财政，切块安排”的管理体制。
概言之，直到20世纪80年代中期，我国的农村教育在总体上实行的还是国家办学、政府负责、财政供给的管理体制。在经费管理方面，虽然管理重心逐步下移，但经费承担主体仍基本在县级以上政府；教育教学管理方面，无论是哪个时期，也无论在什么样的管理体制下，都把乡镇一级作为农村基础教育的管理主体。
自1980年之后，随着家庭联产承包制的实行，国家经济体制改革不断深入，中央与地方财力发生了巨大变化，“在1980年，这个比例是62:38，到了1986年，这个比例成了38:62”[3]。加之国家行政管理逐步向地方放权，我国的教育管理体制也随之进行了相应的改革：1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）规定，我国教育管理实行“分级办学，分级管理”的体制。“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”[4]。农村义务教育体制的这种转变正好顺应了地方财政相对丰裕的变化，并由此带来了农村义务教育在整个20世纪80年代末和 90年代的大发展，推动着全国轰轰烈烈的“普九”浪潮。
由于《决定》没有明确界定国家与地方的教育投资责任，留下了巨大的政策弹性，结果在实施过程中这一规定逐步演变为乡镇担负了农村义务教育的绝大部分责任，并建立起“以乡镇为主”的义务教育投入体制，这种体制实际把办义务教育的责任交给了农民，农民以教育集资、教育费附加、杂费等名义承担了近一半的义务教育经费，同时，还以上交农业税的形式，以乡镇财政的名义承担起另一半的教育经费，形成了“分级办学，分级管理，以乡镇为主”的农村教育农民办的事实。与这一体制相适应，乡镇一级设立了以教育组为主要形式的专门教育管理机构，代表乡镇政府和上级教育管理部门担负起农村教育发展的管理责任。作为一级教育行政管理机构的教育组，在我国农村基础教育事业改革与发展的关键时期做出了突出的历史贡献，特别是农村办学条件的改善、“扫盲”与“普九”任务的落实，功不可没。
到了20世纪90年代末期，由于乡镇企业的衰微、特别是国家在实行分税制，地方财政日益困难，中央财政重新占据了优势。“2002年，中央财政与地方财政之间的比例已经恢复到61.12:38.88”[5]。我国出现了财政逐级上收，事权层层下放的情况，而且越到基层，财权与事权失衡的情况越严重。2000年开始的农村税费改革取消了教育费附加和教育集资，使得本来就十分有限的教育经费来源也被切断，农村义务教育陷入空前的困境，虽然国家加大了转移支付力度，与农村教育需求相比，那只是杯水车薪。
与此同时，乡镇教育组的管理制度也越来越暴露其历史局限性，在运行过程中逐渐滋生出种种弊端： 1.职能扭曲，责任萎缩。乡镇教育组作为乡镇政府的一个职能部门，其主要责任应是管理与服务乡镇教育，为乡镇教育发展负责。然而，由于教育组属于乡镇领导，其人员支配权隶属乡镇，常常被乡镇政府派出参加诸如计划生育检查、农村税费催缴、农业生产和公共建设督查等乡镇“硬骨头”工作，而其本职的教育教学指导与服务工作往往被排挤、被削弱。乡镇教育组职能扭曲了，责任淡化了，其结果是，不该做的做了，该做的没做好；2.权力膨胀，腐败滋生。伴随国家“两基”验收工作作为压倒一切的任务，教育组位置在乡镇诸项工作中凸显出来，教育组人员的权力也随之大增，加之一些缺乏自律与管理能力的乡镇政府放纵、默许其权力恣意扩张，教育组逐步嬗变为乡镇政府一个权力集中的部门。由于权力膨胀，加之制约乏力，腐败便随之滋生；3.机构臃肿，资源浪费。因为地位的高抬又引发机构膨胀臃肿，冗员增加。据调查，在乡镇机构改革之前，由于乡镇政府权力失控和教育组权利膨胀的诱惑，许多教育组的工作人员达到十几人，甚至二十几人，几乎与县级教育局相当。臃肿的机构及其人员活动必然要占用本来就十分有限的教育经费。此外，乡镇教育组辅导员或业务干事，大多是来自学校的骨干教师，他们一方面脱离教学工作一线，另一方面又因为他们身在教育组，却又是教师身份，占用教师编制，间接造成学校教学人员的紧张。教育组的不断扩充在一定程度上削弱了学校的师资力量，浪费了本来就十分紧缺的教师资源。
随着乡镇财力的萎缩、教育组性质的嬗变，分级办学、分级管理，“以乡镇为主”的农村教育管理体制再也支撑不了农村教育的发展需要了。新问题的出现必然会导致新政策的出台。经过认真总结我国农村义务教育发展实践，科学分析农村经济和社会发展形势，2001年国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》），《决定》规定我国农村义务教育管理“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。为了确保新的农村义务教育管理体制全面运行，国务院办公厅又下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出：“乡（镇）人民政府不设专门的教育管理机构，乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责”，乡（镇）可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡（镇）长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡（镇）中心学校校长负责”。[6]从此，中心校便承担了乡镇教育管理的重任。我国乡镇一级的教育管理主体在经历了“中心总校”（或教育辅导区）、教育组之后，再次回归到中心校的管理体制。
二、“以县为主”管理体制下乡镇教育管理的实践困难
代替“分级办学，分级管理”而实行的“以县为主”的教育管理体制在宏观管理层面上的调控功能无庸置疑，但在微观管理层面上，尤其是乡镇一级的管理仍然存在着诸多问题与困难。
（一）制度安排本身的问题及其困难
1.权力构成不完整，权责不对称，中心校工作难以推动
管理工作的顺利实施必须具备一个前提，即管理者拥有与其岗位职责相匹配的支配权力，也就是说，有权对管理对象的工作表现进行评价，并能施加利害性影响。而《通知》规定经费管理、教师管理，校长任命等权力一律上收到县，中心校校长只有“教育教学业务管理”事务与责任，没有人权、财权与物资支配权。由于权力构成不完整，权责不对称，中心校及其校长自然就不具备对管理对象施加利害性影响的条件与能力，因此必然造成管理工作难以推动。
2.工作内容单一，不利于中心校与各校的情感沟通和协调
管理工作的有效展开，经验是基础、制度是保障，人文关怀、情感沟通则是必不可少的润滑剂。《通知》规定，乡镇中心校及其校长主要负责教育教学业务管理，也就是说中心校对各学校及其教师只是在教育教学事务上指手划脚，要求别人，而对教师切身利益方面的工作，诸如职务晋升、教师专业发展与业务进修、教师权利维护、教师特殊困难的解决等服务性工作被排除在中心校的权利与责任之外，这种安排势必会使中心校失去多渠道与各校教师建立感情、融洽关系的机会，因此在教师面前所表现出来的只是单薄的管理者形象。
3.权力来源于上级，容易引发校长的权责错位
新的管理体制把校长任命与管理权上收到县，使校长的权力由过去主要来自乡镇和县转变为仅仅来自县政府或县教育局，这样的权力来源决定了校长必须而且只要对县政府或县教育局负责。这种“唯上”的责任方向难免会驱使校长在履职过程中只关注上级要求，不去研究乡镇的具体问题、现实情况，不去主动规划和创造性工作，只是机械地执行上级指示和刚性政策规定，以至偏离或弱化其乡镇“教育教学业务管理”这个中心责任，其结果不仅在实践上不利于调动工作主体与服务对象双方的积极性，也严重背离了管理学权责一致的基本要求。
（二）执行层面的困难与问题
新的体制在乡（镇）一级并没有像我们预期那样有效运转，由于教育局、中心校、乡镇长、教育助理、中心校校长等相关管理主体角色定位不明、职责划分不清、运作方式不规范，引发了一系列问题与困难：有的县区仍按老办法管理乡镇教育；有的乡（镇）政府不管教育，乡镇教育管理出现了“真空”；有的中心学校仍按过去的教育组管理办法来管理学校，穿新鞋走老路，换汤不换药。一些初中也出现管理缺位问题，“县教育局管不上，乡镇长顾不上，中心校管不了”。
三、准确定位中心校教育管理职能，进一步完善乡镇教育管理体制
综观上述分析，不难发现，新的教育管理体制下，乡镇教育管理的困难集中暴露在中心校及其校长的职能定位这个焦点问题上。根据现代管理理论、国家有关农村教育政策和当前农村教育管理现状，首先应将中心校的机构性质定位为乡镇中心教育机构和教育管理机构的综合体，既是个办学实体，又是乡镇教育的管理机构，是集教育与管理双重职能于一体的机构，乡镇其它各学校是这个大办学实体的分支机构。这样界定优势如下：一是有助于真正实现乡镇教育统一规划，统一管理，确保乡镇内部教育发展一盘棋；二是有助于教育资源的优化配置、实现教育资源共享，促进乡镇内部教育均衡发展。在当今农村教育经费、设施等条件相对有限的情况下，实现资源共享尤其必要；三是有利于乡镇内部师资调配、流动。在农村，尤其是欠发达地区农村，师范专业毕业生大多集中在乡镇政府所在地的学校，人员也大大超编，而那些偏远的村小师资却严重不足，人员又多是代课教师或是转正的民师。以中心校为办学实体和管理中心，有助于在乡镇范围内的教师流动和师资力量的平衡、共享。其次要进一步明确乡镇和村的办学义务与责任。“以县为主”体制的实施，在某些地区，乡镇政府普遍没有了压力，也没有了责任感。“乡镇政府是国家的一级政权机构。义务教育政府办，乡镇是有责任的。乡镇要保证义务教育的实施，按照法定程序开展教育集资，改善办学条件，提高教师待遇，及时排除危房，维护学校正常秩序，做好学校新建、扩建、改建、迁建所需用地等工作。村民委员会作为村民自治组织，有权根据群众意愿办好各种公益事业包括教育”[7]。基于这样的认识，中心校具体职能可进一步作如下设计：
（一）乡镇教育事业的规划与指挥者
乡镇作为农村教育的责任主体之一，不能没有反映“乡情”特点的、能充分体现乡镇教育发展主体要求的教育发展计划。规划乡镇教育，中心校及其校长责无旁贷。一般而言，中心校校长是教育行家，了解乡镇经济、文化的发展与教育发展的相互依存关系，因而，中心校校长既是乡镇教育的最佳策划人，也应是乡镇教育策划理所当然的责任人。乡镇教育发展规划、教育机构的设置、中小学学校布点，乡镇内人、财、物等教育资源的调配，上级各种政策、计划方案的具体执行等应是乡镇中心校最基本的职能之一。
（二）乡镇教育教学业务的直接管理与指导者
《通知》已经有明确规定，乡镇教育教学业务管理由中心校校长负责。在此必须说明两个问题：一是教育教学业务管理应该由县、乡两级共同负责。因为，就校长所拥有的有限权力而言，是无力独立完成这个核心任务的，他应与县级教育行政部门共同担负此项重任。县教育局在上收人、财、物等基层教育管理权的同时，理应承担基层教育教学业务管理的责任，惟其如此，县级教育管理才能真正实现权、责一致，教育教学才能切实落实现代教育理念，国家关于素质教育的政策精神才能得到有效贯彻执行，县域范围内的教育教学工作才能做到统一、协调和有序运行。“以县为主”不能只“主权”而不“主事”，这应是对“以县为主”的基本认知与诉求；二是乡镇中心校应是教育教学业务的直接管理者与指导者。《通知》规定乡镇教育教学业务管理由中心校校长负责，所谓“校长负责”本质上就是中心校负责，这是对政策与实践两个层面理解得出的结论：从政策上来理解，“校长负责”意即校长是全乡镇教育教学业务的组织者和指挥者，是教育教学质量的直接责任人；从管理实践看，教育教学业务管理是一项经常性的、十分庞杂的工作，大量具体工作不可能全由校长亲自去落实，而主要是依靠校长所在的中心校有关部门和人员，因此在本质上，中心校就是这个常规性工作的直接管理者与指导者，在微观层面上具体负责教育教学工作的运行。
（三）乡镇教育教学质量的督导评价者
将中心校职能定位为乡镇教育教学质量的督导评价者，是基于如下三点理解：一是中心校作为大的教育教学业务实体，其组织管理要求——需要自我监督；二是中心校代行乡镇教育教学行政事务——需要自上而下的行政监督；可以接受上级教育督导部门委托，或者接受乡镇政府委托，同时兼及代表社区群众利益——实行第三方监督。中心校可集上述三方角色于一身，目标集中到一点就是确保本乡镇教育教学质量，对各学校教育教学过程与结果进行检查、监督和调控。
（四）全乡镇学校、教师、教育教学活动的后勤保障与服务机构
中心校校长在人权、财权短缺的情况下，凭借什么去完成乡镇教育的领导策划、组织实施和督导评价等使命？除了岗位责任与学术影响力，还应该通过扩大服务范围、提高服务质量以赢得学校和教师拥护、打造自身的威信、完善人格魅力作支撑。因而中心校及其校长必须积极主动地承担与各学校、教师利益攸关的服务性工作，如教师的专业发展、职称评定、业绩评价与评比活动等，通过服务密切关系、联络感情、增进沟通、扩大共识，进而获得除了政策、制度、行政权力之外的情感力量的支持。
（五）乡镇干部的教育顾问和乡村百姓的教育咨询服务者
农村教育发展责任“以县为主”了，但是，农村教育发展如果离开乡镇政府的支持是不可想象的，中心校的一项重要工作就是设法争取乡镇政府的支持。将欲取之，必先与之。中心校全体教师、管理者必须努力提升自身存在的价值，充分体现其在乡镇管理与事业发展中的影响与作用，应大力宣传、积极强化学校教育与乡镇经济社会发展相互依存关系，努力营造中心校作为乡镇教育、科技、文化活动中心的形象，尤其是中心校校长应牢固树立自己在乡镇区域内的“教育专家”形象，成为乡镇干部的教育乃至经济社会发展的顾问、乡村百姓心目中值得信赖的教育专家。