我国当前金融体制改革中的主要问题和对策，本文主要内容关键词为：体制改革论文,对策论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年以来，金融改革取得突破性进展，银行、保险和证券实行了分业经营、分业监管，金融业在改革中稳步发展。然而，金融业目前还存在着一些亟待解决的问题，需要在深化金融体制改革的过程中逐步解决。
一、金融体制改革中存在的主要问题
（一）银行“惜贷”。
自国有银行商业化以来，银行“惜贷”现象日益普遍，社会上对此颇有微词。现代经济学将银行“惜贷”定义为“信贷配给”。信贷配给是指当信贷市场需求大于供给时，银行不是通过提高利率满足市场对信贷的需求，而是在低于市场利率的利率水平上鼓励一部分企业贷款，限制另一部分企业贷款，在信贷市场上，有一部分企业以等于或高于市场利率申请贷款而不得。
1.银行“惜贷”使银行进退维谷。信贷配给有利于减少银行逾期贷款，改善贷款的质量，有利于防止银行资产大量流失。但是，银行经营陷入两难的境地：银行强调信贷资产风险管理，实行信贷配给，限制对不符合贷款条件企业的贷款，那么，由于这类企业比较多，就会造成银行信贷资金的闲置和浪费；而银行如果强调资金使用效益，不实行信贷配给，增大贷款投放，又使银行信贷资产处于高风险之中，还贷的概率下降，有相当一部分贷款可能收不回来。
2.银行“惜贷”有利于企业转机建制，不利于企业摆脱困境和搞活中小企业。由于银行经营环境不良、客户经营状况不理想，商业银行贷款时比较谨慎。一些扭亏有望，或通过技改产品有销路的困难的中小企业，也因银行实行信贷配给而得不到贷款，丧失了企业复苏的机会。企业技改往往有一定的市场风险，技改过程中企业要承担的风险，银行技改贷款的还款概率有时也比较低。因此，银行从自身资产质量考虑，对技改贷款实行信贷配给，制约了企业通过技改盘活存量资本。
银行“惜贷”还限制了风险产业的发展。风险产业的企业，特别是高科技企业，其风险往往比较大，银行为了防范风险，对贷款实施配给，高风险企业就更加难以获得贷款，限制了这些企业的发展。
3.银行“惜贷”还影响了产业结构调整和区域经济协调发展。银行商业化以后，以二级分行为核算单位，对中西部地区来说，二级分行多为贷差，资金有限，更要注重贷款效益，配给机制的作用相对沿海更大些，那些有利于中西部地区长期经济发展、短期效益不显著的项目不易得到贷款，影响了中西部地区的发展，国家区域经济政策难以落实，国家的产业政策也会落空，区域经济差异扩大。
（二）银行资金“体内短路”。
近年来，银行资金的流动明显地从“体外循环”变为“体内短路”。国有银行商业化以前，银行经营粗放，盲目地扩大贷款规模，以种种手段进行绕规模贷款，加之企业经营不规范，出现了大量的银行资金在银行体系之外流动的资金“体外循环”现象。
银行商业化以后，银行经营机制转变，又出现了资金“体内短路”的现象。国有商业银行为了追求资金的安全性，提高资产质量，主要给经营效益好、还贷有保证的企业贷款或是给国家重点项目贷款，不给效益差的企业贷款，与此同时，银行储蓄存款又大幅度增加，银行积聚了大量的闲置资金。这些闲置资金的去向大体为：一是国有商业银行提前归还中央银行的再贷款，减轻利息负担；二是购买国债和其他比较安全的建设债券，稳定地获得债券利息高于储蓄利息的利差；三是国有商业银行在中央银行存款，1998年第三次调息之前，商业银行在中央银行的存款的利率高于居民储蓄利率，商业银行可以稳获可靠的利润。因此，相当一部分银行资金没有进入社会流通领域和生产领域。从全社会来看，这部分资金仅在银行内部循环，没有进入社会流通，好像资金流动过程中在银行体系内被短路了一样。银行资金的“体内短路”，导致社会资金相对减少，抑制了生产的发展和流通的顺畅运转。
（三）货币政策效力递减。
货币政策在1993年开始的宏观调控中起主导性作用，有效地抑制了通货膨胀和经济过热。然而，在新一轮扩大内需、刺激经济稳定增长的过程中，货币政策却显得效微力乏。自1996年以来，中国人民银行6 次下调了利率，仅1998年就连续3次降息， 中央银行再贷款利率下调幅度超过4个百分点，这是世界上罕见的。同年，美国3次降息，下降幅度仅0.75个百分点，英格兰银行3次降息，下降幅度为1.25个百分点。 而且，我国还下调了存款准备金率，从原来的13%降到8%， 同时取消了各银行6%～7%的备付金率，按照简单的货币乘数公式估算，货币供给约增加1倍。然而， 如此宽松的货币政策对经济增长的刺激作用却很有限，1998年上半年经济增长速度比较缓慢，若不是下半年实行积极的财政政策，经济增长速度很难达到预定的目标，货币供给大幅度增加也不能刺激经济增长，表明货币政策乏力。
影响货币政策作用力的因素主要有四：第一，利率下调刺激消费的作用大为减弱。由于我国居民预期收入减少、预期支出增加，居民储蓄防风险的意识增强，导致边际消费倾向下降、边际储蓄倾向上升，不仅导致消费增长缓慢，而且，边际储蓄倾向上升还降低了投资的乘数作用，投资拉动经济增长的效应受到限制，进而制约了货币政策作用力。第二，利率下调过程中遇到了“流动陷阱”，我国居民投资渠道比较少，证券市场又不景气，利率下调刺激个人投资需求的作用也很小。消费与投资对利率的弹性变小，在利率比较高的时候，就遇到了“流动陷阱”。因此，利率屡次下调难以推动经济增长。第三，银行“惜贷”限制了扩张货币政策对经济的刺激作用。银行“惜贷”对宏观经济调控政策有二方面的影响：一方面强化了紧缩政策的效应，当政府实行紧缩货币政策时，银行的信贷配给机制有效地控制了社会投资需求，增强了紧缩政策的效果；而在实行扩张政策、央行放松银根时，银行信贷配给仍然起着抑制需求和减少流通中货币的作用，从而削弱了扩张货币政策刺激经济发展的效应。第四，外汇占用款减少，自东南亚金融风暴后，我国外贸企业偷汇、逃汇现象增多，虽然外贸顺差，但是，中国的外汇储备的增长却远小于顺差，中国人民银行通过结售汇制度以人民币购卖外汇的数量大为减少，通过此渠道进入社会流通领域的人民币减少，减少了货币供给，影响了货币政策的扩张效应。第五，银行资金内部短路，减少了基础货币，基础货币的减少又通过货币乘数的作用进一步地缩减了社会货币的供给，部分地抵消了货币政策增加货币供给、放松银根的效应。
（四）金融机构潜伏着金融风险。
各类金融机构都不同程度地存在着支付风险、贷款损失风险、市场风险、收益风险、管理与内控风险。在各类金融机构中，国有商业银行风险相对较小，中小金融机构风险比较大，非法金融机构风险更大，具体情况为：
一是国有独资银行贷款损失风险呈上升趋势。收益风险增加，收息率有所下降，由于应收未收利息大量增加、营业税上调和完善了呆账准备金提取方法，暴露了有的银行虚收实支现象，这些银行实际账面亏损增加，资本充足率逐年下降。1998年发行的2700亿元特别国债补充了国有商业银行的资本金，由于银行呆坏账率上升，个别国有商业银行的资本充足率又降到巴塞尔协议规定的8%的安全标准以下。
二是区域性商业银行不良贷款比例偏高，仍有上升趋势，盈利水平逐年下降，收益风险加大，自我积累、自我发展能力降低。受到海南发展银行等金融机构关闭的影响，这些银行的对外筹集资金能力有所降低，市场风险较大，存款明显回落，流动性风险、汇率风险和利率风险增加。
三是地方中小金融机构风险增加。城市商业银行和城乡信用社等中小金融机构的专业管理水平低下，有的恶意经营、违法违规经营，资本充足率低，不良贷款居高不下，资产流动性很差，亏损严重，存款大幅度下滑，个别出现了流动性不足导致的支付性危机。
四是信托投资公司长期市场定位不准，经营不规范，违规从事银行业务和证券业务，经营管理混乱。目前遇到流动性或支付性困难，收益风险、市场风险和表外风险都很高，有的已经资不抵债，濒临关闭的境地。
五是非法集资。农村合作基金会、供销社股金服务部和农村互助储金会都不是人民银行批准的金融机构，不能办理存贷等金融业务，但是，这“两会一部”绝大多数都以吸收股金，保本付息等形式直接或变相以高利率吸收存款，发放贷款。而且这些机构缺乏从业经验，经营管理混乱，资产质量普遍不高，面临较大的支付风险。
（五）金融业监督和激励机制不对称。
1.人民银行对金融机构外部监管不力。一是过去较长的时期内，人民银行偏重增加多种金融机构，忽视各类金融机构的定位和监管，偏重于对金融分支机构违规经营查处和业务监管，忽视对金融企业法人风险的监控、对高级经营人员资格审查和行为考核。二是人民银行各分支行监管部门的监管职责不明确，监管责任不落实，监管内容、方式和手段不完善。监管人员缺乏必要的业务知识，难以深入了解和分析金融违规和金融风险的真实情况。三是人民银行没有建立统一、有效的金融监管信息系统。对金融机构资产负债底数不清，依靠被监管对象提供的资料信息判断金融风险，监管信息不完整、不系统，共享程度低。四是自办金融机构，损害金融监管的权威。在有支付风险的城市信用社中，很多是由人民银行分支行入股经营的，通过这些金融机构向自办经营实体贷款，丧失了金融监管的权威。
2.金融机构内控监督机制不健全。一是内部稽核制度不健全，内部监督机制不完善。监管人员与被监管人员关系过于密切，对内部监管敷衍了事，对违规人员查处不力，金融犯罪较多。二是管理工作存在漏洞，出现了账外经营和违规经营，特别是自办经济实体造成较大较严重的损失。三是商业银行机构重叠，权力分散，人员过多，浪费严重。
3.金融业没有建立起适应市场经济需要的激励机制。目前，国有银行在人事劳动管理制度方面还存在着比较浓厚的行政色彩，各级分支机构都纳入国家干部的管理系列，管理人员级别套用国家行政机关的级别，工资分配与银行效益关系不紧密，有的金融机构已经负债累累，工资奖金照发，有的金融机构职员和高级管理人员工资过高，其实，就是盈利的银行，仅凭现有的存贷款利息的差额，也无力承担如此高的工资成本。现有的工资制度不仅不能贯彻按劳分配、按效益分配的原则，而且，形成了负反馈和逆向调节机制，阻碍了商业银行形成“自负盈亏、自我发展”的激励机制。
（六）银企关系不适应市场经济的发展。
1.当前国有企业资产负债率太高，过于依赖银行，国有银行不能完全做到依据市场法则来选择企业。这是国有银行不能有效地提高资产质量的重要原因。多年来积累下来的经济体制和经济运行中的各种矛盾日益暴露。工商企业资本和债务结构不合理，国有企业负债率比较高，许多企业无本经营，企业待核销应收账款和库存产品损失巨大，重复建设和1993年经济过热中的房地产投资占压大量资金。社会信用观念淡薄，有些地方、部门和单位违反国家规定，在管理体制和经营方式改革中，采用各种方式，逃废银行债务，使大量金融债权悬空。
2.国有银行现有服务功能不能满足市场经济发展的需要：一是由于银行惜贷，新的经济增长点和效益增长点的正常资金需求得不到充分的满足；二是服务对象狭窄，目前，国有银行的主要服务对象仍然是国有企业，很多非国有企业不是国有银行的服务对象，这与经济中所有制结构日趋多元化的发展不适应；三是国有银行服务品种少，较少创新，不能充分满足日新月异发展的市场的需要；四是效率低下，虽然使用了计算机，但是，由于管理落后，现代化设备的利用率不高，不能快速、方便、准确和高效地为客户服务；五是服务态度差。
（七）潜伏在外汇和外债中的风险。
1.外汇管理中的问题主要是违规资本逃避外汇管制，出现了“顺差不顺收”的问题。一是利用进口延期付款方式使短期资本滞留国内；二是利用进口预付货款和出口预收款的方式流出流入短期资本；三是利用远期信用证融资实现资本的流入和流出；四是高报或低报出口价格，通过价格转移资本和利润；五是由于国际惯例在汇款单上一般不注明款项性质，这为资本项目以汇入汇款结算方式混入经常项目提供了方便；六是外资企业利用假单证实现资本金结汇；通过制造假进口报关单、进口合同和假收（付）汇核销单来蒙骗海关、银行，达到骗购外汇和逃汇目的。
2.外债中存在的问题主要是偿还风险。按国际货币基金组织在东南亚金融危机后的新口径统计，我国外债余额稍稍高于外汇储备。还有未依法审批和登记的违规外债、外商以固定回报率投资等形式的变相外债，境外机构借的外债，以及为境外机构提供的对外担保等形式的外债。由于国内部分债务人的外债期限安排不当、资产质量低劣，在国际金融市场再融资的成本高企，融资难度加大，借新还旧的难度提高，一旦引发债务危机，大量的还贷和购汇压力将直接冲击我国外汇储备，影响人民币汇率的稳定。
（八）保险市场存在隐患。
我国在保险业市场迅猛发展过程中也隐伏着一些问题，主要有：
1.市场秩序比较混乱：一是高手续费、高返还、低费率、扩大保险责任的违规现象比较普遍。二是团体寿险业务长险短做，变相“高息揽储”。三是地下中介活动多，许多保险专兼职代理人采取多种手段谋取非法利益。四是外国在华代表机构、未获准入的外国保险公司和保险经纪公司在境内非法经营保险和保险中介业务。五是个别保险公司的业务人员素质不高，损坏了保险业的行业形象。
2.经营管理粗放。一是盲目扩充机构、增加人员，不讲效益。二是缺乏风险意识，不讲承保质量，为了多提费用，搞虚假保费。三是财务混乱，搞两本账、“阴阳单”，私设小金库。四是违规担保，给保险公司造成巨大损失。
3.资产质量低下。在保险法颁布之前，一些公司用保险金搞投资、贷款拆借和三产，形成大量不良资产。有些保险公司挪用挤占责任准备金，购置办公用房、宿舍、汽车等固定资产。寿险业务利差损失较大。1996年以来银行6次下调利率， 使已经售出的高预定利率寿险保单利差倒挂。
（九）证券市场亟待完善。
证券市场本身是信息不对称、不完全竞争的市场，当前存在的问题主要有：
一是场外非法股票交易。近年来，一些地区未经国务院主管机关批准，擅自设立产权交易中心，证券交易中心和证券交易自动报价系统等机构，吸纳了大量的客户，不能到上海、深圳交易所进行会员交易的都集中到证券交易中心，客户交纳的保证金、代客登记手续费等都在运转过程中被物化或者消耗，这些机构从事非上市公司股票、股权证等证券的场外非法交易活动，扰乱了证券市场的正常秩序，隐藏着很大的风险，极易诱发事端。
二是个别证券公司经营不规范。非证券类资产比例过高，流动性差。有的证券公司经常挪用股民保证金。
三是一些上市公司资产质量低下，过度包装上市，经营业绩差，亏损严重。影响了上市公司的形象和信誉，不利于证券市场的发展。
（十）金融法制建设滞后。
现有的金融法律法规在规范金融机构行为、处理具体问题时常显得捉襟见肘：一是目前没有金融机构关闭条例，也没有金融机构破产法，海南发展银行和广东国际信托投资公司只能是行政性关闭，操作起来有难度。由于没有相应的法律法规，对这些金融机构的人员违规经营，公检法也无可奈何，违法违规经营的直接责任人无法处理，滋长了金融从业人员的道德风险。二是目前法院不受理农村“两会一部”的债务纠纷案件，认为这属于非法集资，不受法律保护，但是，法院不受理此类案件在社会造成了不良影响，给非法集资者可乘之机，他们非法集资、拖欠债务可以逃避法律的制裁，形成了欠债不还钱的坏风气。三是金融诉讼案件胜诉率很高，执行率很低。四是保险法制不完善，与《保险法》相配套的一些法规没有出台，已有的法律法规还不完善，保险监管中发现的有些问题，难以依法处理。五是证券业法律法规繁杂。证券市场是个失灵的市场，需要健全的法律来规范它，我国的证券市场是边发展边规范的，监管部门根据证券市场发展过程中出现的问题，先后共制定了几百部法律法规和规章，过于繁杂的法律和法规给依法行政带来难度，影响了依法监管工作。
二、思考和对策
（一）深化金融体制改革，促进经济持续稳定发展。
金融体制改革是为了促进金融的发展，金融发展促进经济发展，经济发展又为金融的发展创造了良好前提和基础。因此，深化金融体制改革必须处理好金融改革与经济体制改革的关系、金融与企业的关系、金融改革与防范金融风险的关系、金融改革与经济持续稳定发展、社会安定的关系。
金融体制改革与经济体制改革协调配套，增加有效需求，促进经济发展。金融调控政策效力递减既与金融宏观调控体制不完善有关，也与经济体制改革新举措有关。在深化经济体制改革中同时推出的住房制度改革、医疗制度改革和教育制度改革，大大加快了改革进程，将会产生长远而深刻的影响。这些改革措施同时推出，全面地改变了人们对经济预期，人们的消费心理也随之变化，消费心理趋于保守，个人防范风险意识增强，即期消费减少，存款买房、支付教育费，为医疗改革后逐年递增医疗费用而储蓄，为退休后的生活储蓄。人们普遍地预期未来收入增幅减小、未来支出增加，经济中边际消费倾向下降，边际储蓄倾向上升，宽松的货币政策虽然能够辅助积极的财政政策增加投资需求，但是，不能刺激消费需求的增长。因此，必须采取配套改革的措施，改变人们的心理预期，才能刺激消费需求增长。具体措施为：一是有节奏地推进住房改革、医疗制度改革和教育制度，合理安排各项改革出台的时机，淡化人们对未来支出增加的预期，增强人们对改革的信心。二是增加个人可支配收入，适当提高工资，升高最低纳税标准，增加个人消费水平。三是增加医疗保险补贴、扩大教育保险的范围、提高退休保险标准，减少人们的后顾之忧，促进当前消费。四是基础设施建设和基础工业的发展应该与国民经济发展相适应，基础设施和基础工业的投资过多，也会产生重复建设，可以将一部分用于基础设施和基础工业建设的投资转向国内有市场的产业，以满足国内需要，增加就业机会，增加低收入者的消费能力。
深化金融体制改革，实现金融机构经营机制的转变。第一，建立与现代企业制度相适应的内部治理结构。银行、保险公司和证券公司都是企业，要按照现代企业制度的要求建立董事会和监事会制度，明确董事会、监事会与经营者的责权范围。董事长要成为真正的法人代表，通过董事会对经营管理人员的任免和重大经营活动提出决策。监事会成员不能是内部人员，要对董事会和高级经营管理人员实施监督，并提出任免和奖惩建议。第二，建立完善的内部约束和激励机制。董事长、董事和高级经营管理者任免、工资、奖金、福利水平、奖惩，直接与银行、保险公司和证券公司的资产质量、盈亏情况、经营绩效、风险状况挂钩。第三，提高管理水平，完善自身内控制度，建立独立的内部稽核机构，充实稽核人员加大内部稽核力度，加强内部管理。
同步推进企业改革和金融体制改革，正确处理金融改革、企业改革与经济发展的关系。化解金融风险的关键是企业，企业不搞好，难以减少银行呆账坏账。搞好企业的关键是企业改革，企业改革要实现机制的转变。对金融体制改革和企业改革不同步的问题，要早发现，及时解决。
（二）灵活地运用多样化的金融调控工具。
稳健的货币政策需要综合利用货币政策工具，保持货币供给适度增长和贷款结构合理，以促进经济稳定增长。
1.灵活地运用货币政策工具。一是充分发挥公开市场操作传递货币政策、微调货币供给的作用，推进宏观调控方式的转变。随着国债发行量的扩大，给扩大公开市场操作业务提供了有利的条件，要加大公开市场操作力度，根据金融机构流动性，不断改革公开市场业务的技术支持和操作水平。二是加强再贷款管理，灵活使用中央银行再贷款，对金融机构合理的资金需求、农副产品收购资金的合理需要给予政策支持，适当扩大再贷款的对象，探索抵押担保再贷款形式。三是稳步发展再贴现业务，适当扩大再贴现对象，引导商业银行增加票据资产，支持企业扩大票据融资。四是完善存款准备金制度，人民银行各分行要切实加强对辖区内金融机构存款准备金的存款账户的监督和管理。
2.进一步推进货币市场建设，理顺货币政策的传导机制，将融资中心清收工作与货币市场发展结合起来，积极推进全国统一同业拆借电子交易网络，为中小金融机构直接参与网上交易创造条件，同时依托商业银行建立中小金融机构融资代理制度，方便中小金融机构市场融资。
3.引导商业银行进一步优化贷款结构，促进结构调整，帮助国有企业脱困。一是增加对农业的信贷，促进农民增收和农村稳定；二是放宽个人消费信贷政策，扩大个人消费信贷规模；三是地方政府建立各种形式的贷款担保基金，在此基础上，银行积极给中小企业发放贷款扶持中小企业发展；四是继续支持基础设施建设和外贸出口，促进经济较快增长。五是大力支持科技创新和技术改造，推动高新技术发展；六是支持企业脱困，解决国有企业效益问题主要靠改革，由于国家自实行“拨改贷”政策以来长期没有给国有企业注入资本金，国有企业债务负担很重。银行商业化以来，国有企业经营机制逐步转变，现在投资比较谨慎，考虑投资效益和贷款成本，对这些企业，银行实行降息或停息或挂息，能切实减少国有企业债务负担，有助于国有企业脱困。
（三）防范和化解金融风险。
防范化解金融风险的微观基础是金融机构建立现代企业制度、转变经营机制。分业经营、分业管理给防范和化解金融风险创造了良好的外部条件。进一步防范和化解金融风险的主要措施为：
1.依法规范金融机构与各级政府、工商企业的关系。为了贯彻产业发展政策，各级政府和部门可以对贷款实行贴息等支持措施，但是，贷款项目应该由银行自主审定。各级政府不干预金融机构的业务经营，特别是贷款发放权，保护金融机构的合法权益，支持金融机构稳健经营。金融机构应在保障贷款安全的基础上，积极支持地方经济健康发展，支持有市场的新产品、高新技术产业的发展，支持盈利企业正常的资金需要。实现金融机构与地方经济、地方企业共担风险、相互促进、共同发展。
2.提早预警，及时控制。建立以不良资产比率、资产流动性比率，盈亏状况、资本充足率、内控完善程度以及市场风险水平等指标构成的风险监测、预警体系。对各类金融机构确定不同的预警标准，定期进行预警工作，通过现场和非现场手段发现接近或进入预警区域的金融机构，及时发出预警信号，采取控制和处置措施，尽快化解风险。
3.区别对待、分类处理。在实行金融机构风险普查、推行贷款风险“五级分类”的基础上，对各类金融机构的预期和总体风险进行具体分析，采取不同的方法进行处理。
加强信贷管理，严格控制不良贷款增量，盘活不良贷款存量。对新发放的贷款建立严格的发放收回责任制。加大对老的不良贷款的清收力度。对于可收回的贷款要制定清收计划，依法收回，可通过清收、拍卖、兼并重组以及法院起诉等方式加以盘活。对于资不抵债但部分产品还有市场、可以挽救的企业，可在封闭运行的原则下，适当给予信贷支持，以盘活不良资产。对历史上形成的、难以收回的贷款可以转让给金融资产管理公司。确实无法收回的呆账贷款，按规定程序在原银行核销。
4.按照会计法和国际通行的谨慎会计原则，改革金融业财务和会计制度。逐步地将未收利息的逾期贷款，从1年缩短为6个月。适当降低商业银行营业税，提高呆账准备金提取比例，以逐步冲销多年形成的巨额不良贷款，增加商业银行的资本金。
对资不抵债、资产质量很差，中远期支付缺口较大的中小金融机构，只要短期内不会发生严重的支付危机，可以正常营业或基本正常营业的，采取内部自我救助和外部救助相结合的方式化解金融风险查处有责任的内外人员，全力追收不良贷款，压缩新增贷款规模，压缩费用开支，老股东注资，将部分债权转为股权。然后，由人民银行进行有条件的救助，注入部分流动资金，批准其增资扩股。对于不良资产比例已经很高，备付金率接近零，所有者权益已为较大负值，同时处于资不抵债的清偿危机和流动性短缺的支付危机，陷入严重的信用危机，发生不同程度的挤提，内部问题很多，应在冲销原股东资本的前提下，实施关闭或托管、清盘、寻求转让或向法院提出破产。
5.对非法金融机构风险处理。清理、撤并农村合作基金会。所有农村基金会停止以任何名义吸收新的存款和发放新的贷款。有效资产大于负债的，并入农村信用合作社。资不抵债的由当地政府和机构批设者处理，严肃查处有关违法违纪责任人，保护存款人，特别是农民的合法利益。供销社股金服务部和农村互助储金会停止办理存贷款，包括以吸收股金为名的变相办理存贷款。以股息分红方式吸收的老股金，实行区别对待，属于非农人口的，参照银行市场退出时清偿存款办法还本付息。农民愿意转为股金的可以转为规范化的股金，不愿意转为股金的，必须清退。
在清理整顿农村信用社和农村合作基金会时，也要坚持分类指导、区别对待：不良资产较多的应立即停止存贷；经营状况比较好的，可以只收不贷、停止新贷款，这样可以避免挤兑等连锁反应，顺利地开展清理工作；减免营业税，有助于减少不良资产；为了保持经济的稳定和社会安定，在这项工作中要坚持正面宣传，防止清理经营不善的信用社时影响了经营状况较好的信用社，引起连锁性的挤兑，增加清理整顿的难度；地方财政资金支持金融机构，以保证正常的支付。
6.深化保险体制改革，防范化解经营风险。完善保险监管机构体系。保监会要逐步地设立垂直领导、统一管理的保险监管派出机构。强化监管手段和处罚力度。做好非现场检查，严格执行监管报表的报送制度，监管报表实行法人代表签字制度。加大现场检查力度，加大违规处理力度，坚决查处账外经营活动，完善行业自律组织。
深化国有保险公司的机构改革，进一步改变现行按行政区划设立分支机构的状况，将省级分公司与省会城市分公司合并，将设在同城市的地市县公司合并，撤并部分县级公司及其所属营业网点。在清理整顿非法保险中介经营行为的基础上，有计划有步骤地批设少量高起点、规范化的保险中介机构。
大力整顿市场秩序，取缔非法设立的保险机构，查处擅自设立机构或非法经营的保险业务。坚决制止恶性竞争。重点解决通过高手续费、高返还、低费率、扩大承保责任等不正当手段争抢业务。查处跨地区、超范围经营业务。查处境外保险公司在华代表机构违法从事保险业务和中介业务。严格控制固定资产购建规模。完善和落实保险公司不良资产清收责任制，使不良资产余额逐年有所下降。
（四）建立健全法律法规体系，依法治理金融。
尽快建立金融机构破产法和相应的法规，逐步出台和完善有关市场退出的法规，积极探索金融机构风险处置的办法，妥善处理好债权、债务关系，既化解金融风险，又维护社会安定。
健全保险法规体系，对现行的保险法规、规章进行全面的清理、修订和补充。制定与《保险法》配套的行政法规、规章，包括外国保险机构管理办法、保险保障基金管理办法等。建立健全保险监管指标体系中和风险预警系统，建立保险精算制度，提高专业管理水平。
证券业要以证券法为蓝本，清理法律法规，完善证券法律体系，依法行政，依法监管，依法治市，提高证券市场法制化水平。
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