深化部门预算改革的若干思考，本文主要内容关键词为：预算论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、部门预算的内在特征
编制部门预算是发达市场经济国家的普遍做法，是市场经济体制对预算管理模式的基本要求。根据国际经验，部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报经立法机关审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。部门预算与以往按收支类别编制的功能预算相比，具有以下内在特征：
首先，部门预算以部门为预算管理的基础。简单地讲，部门预算就是“一个部门一本预算”，通过这本预算反映该部门所有的收入与支出。编制部门预算时，以部门为基础，取消财政与部门的中间环节，凡是直接与财政发生经费领拨关系的预算会计单位，都作为预算管理的直接对象，财政直接将预算批复到这些部门。预算从基层单位编起，各部门负责审核、汇总、分析基础会计单位的收支预算建议，编制本部门的收支预算建议并报财政部门审核。采用部门预算这一预算编制的组织形式，将使我国预算管理的出发点和着力点转移到部门，以部门为依托，围绕加强部门预算管理，形成一个更为开放和宏观的预算管理系统。
其次，部门预算的内容具有完整性和统筹综合性。部门预算既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。因此，部门预算是一个综合预算，其扩大了政府预算的编制范围。将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，可以全面完整地反映政府活动的范围和方向，这不仅有利于增强单位预算的综合性和完整性，也有利于统筹考虑各项事业的改革和发展。
另外，部门预算的编制内容细化到部门、单位和项目。部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成，对各部门及其下属单位预算支出项目和支出内容进行了详细的确定和规范，数额更详细和准确，在预算中不仅列示支出总量，也列示每一个具体的用款项目，并细化到“类”、“款”、“项”，甚至“目”级科目。通过编制部门预算可更全面地发挥财政分配资金的职能作用，逐步改变目前把资金切块给部门自行分配使用的状况，可以细化预算，提高预算编制的透明度，便于人大对预算的审查和监督。
二、部门预算改革中的制约因素
目前我国预算编制改革的进程中尚存在如下几个制约因素：
1.财政部门与有资金分配权的部门之间的关系尚未理顺。我国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理的，而现阶段的部门预算改革，也是强调在不改变预算分配权的前提下进行的。目前，除了财政部门，还有多个其他部门拥有预算分配权，如基本建设预算由国家计划发展委员会负责，科研经费预算由科技部负责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责。部门预算是“一个部门一本预算”，而在多个部门拥有预算分配权的情况下，一些预算职能肯定会被肢解，使财政部门很难从整体上对一个部门的预算进行掌握和控制。
2.财政部门在部门预算的编制过程中处于被动地位。我国现行部门预算的编制实行“二上二下”的编报方法。这种部门预算编制方法实际上是依靠各部门的预算编制的，预算司以及各主管司在对部门预算进行砍砍压压的基础上编制总预算。在当前预算管理水平有限的情况下，这种部门预算编制方法是可行的，具有较强的可操作性。但这毕竟是一种被动编制预算的方法，使财政部门无法全面掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为依据的局面。
3.部门预算的编制、审批时间短，预算编制方法落后。目前，部门预算从各部门上报预算建议数到人代会审批后下达预算，“二上二下”时间总共不到半年。部门预算编制时间短所带来的问题是：一方面，造成测算预算收支指标时信息资料掌握得不完备、不准确，使预算编制中的收支安排带有很大的草率性和盲目性；另一方面，在部门预算的编制过程中，缺少广泛的社会参与和科学论证，影响了预算的科学性和准确性。另外，部门预算的编制实质上仍采用“基数加增长法”，并未真正实行零基预算等先进的方法。“基数加增长法”虽然简单易行，但其是增量预算，容易形成支出刚性，不利于支出数额与支出结构的调整和优化，而且基数是多年形成的，难免含有不合理因素。因此，用这种方法编制出来的部门预算是不合适的。
4.有关部门预算的法律制度建设滞后。由于我国部门预算改革进展较快、涉及面广，所以，包括《预算法》在内的许多制度存在着许多不适应部门预算改革需要之处，必须进行修订。
三、部门预算改革的对策与建议
部门预算改革是对传统预算管理方式的重大变革，肯定会触及部分部门和单位的利益，所以，应积极稳妥地加以推进。为此，可从以下几个方面进一步推进此项改革：
1.改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。从强化政府预算法治化入手，应改变目前这种多部门参与政府预算分配的状况，在编制部门预算时，集预算分配权于财政一身。比如，对于“基本建设支出”，应取消财政每年给国家计委切块安排资金的作法，统一实行项目管理。国家计委的工作重点应是按照国家政权建设，经济建设和各部门事业发展的需要，统筹规划各部门、单位的基本建设项目，提出项目概算，并进行可行性论证。财政部门则按照细化项目预算的要求，根据基本建设项目支出的特有分类方法，将国家计委已确定的基本建设项目各项支出进行分解，要求预算部门和单位按照统一要求，报送细化了的项目预算。财政部门对各项目预算进行分项核定，按照轻重缓急安排建设项目和预算，并将其列入部门预算。其他有预算分配权的部门同样应以制定政策、统筹规划、提出初步建议为主要职能，支持部门预算改革。
2.财政部门在编制部门预算的过程中要逐步由“被动”变为“主动”。对部门预算编制的组织实施，可以分为两个阶段：第一阶段是改革初始时期，以部门上报的预算为基础，财政根据国民经济发展计划和财力情况进行调整，确定预算。由于财政部门无法全面掌握各部门的预算编制情况，只能以部门意见为主，预算编制比较被动。第二阶段是财政掌握了部门的全部详细情况后主动编制预算。预算部门首先根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，不需要以各部门编制的预算为基础。预算编好后再与各部门见面修改。各部门有不同意见要说出理由，理由不充分，财政部门可以不接受。按这种方法编制预算，财政部门具有很强的主动性，有利于加强管理，同时也有利于推动财政部门提高管理水平。
3.延长预算编制时间，改革预算编制方法。在西方发达市场经济国家，预算编制的时间一般都比较长，准备工作很充分，财政部门与各部门之间有很充分的磋商时间，并采用零基预算等较为科学的方法，从而保证了预算的科学性和准确性。目前我们在编制部门预算的过程中，各部门基本上没有与财政部门磋商的余地和时间。因此，建议今后将预算编制、审批周期定在一年左右，以加强各部门与财政部门的沟通。另外在编制部门预算时应该采用零基预算、绩效预算等编制方法，以保证预算的质量。经常性费用中属定员定额部分能够确定的支出和项目预算支出，主要采用零基法，同时应细化预算编制，在零基法基础上确定支出项目，更有明细表和确定依据。项目预算支出实行绩效预算，应有科学合理的指标评价体系，确保有限的预算资金用在最有价值的项目和用途上。
4.加快部门预算的法律制度建设。《预算法》中的部分内容已经不适应部门预算改革的要求，应对其加以修订。一是明确预算编制的时间和阶段，将预算周期定为一年，分为以下几个阶段：财政部门制定和下发建议框架阶段；部门上报本部门预算草案阶段；财政部门汇总审核并与部门、社会各方面磋商和论证阶段；财政部门形成预算草案并由政府上报人代会讨论阶段。二是明确预算草案按照部门编制，规范各部门在预算编制和执行中的职能和地位。三是明确部门预算的编制依据，即以国家经济建设、政权建设的中心工作为支出重点，以相关定额为标准，制定部门、单位预算。四是明确编制范围，将预算外资金明确纳入政府预算管理范围之内，保证部门预算内容的完整性。其他法规和制度的修订应以《预算法》为依据，内容上要服从于《预算法》。同时相关法律制度要体现部门预算、国库集中支付、政府采购等改革的要求。
5.对现行预算支出科目进行调整。为适应部门预算的改革，还应对预算支出科目进行相应的调整。在调整时，应将按部门分类和按功能分类结合起来。部门分类主要明确资金管理责任者，功能分类主要反映政府支出的经济性质，明确支出如何使用。可以考虑采用下列设置方式：一级预算支出科目按部门设置，二级预算支出科目按支出性质设置，再根据实际工作的需要设置三级预算支出科目。这样可以清晰地反映出预算支出在各个部门的分布，便于财政部门对预算执行情况进行宏观调控和监督检查，更加有效地贯彻实施财政政策。
标签：预算编制论文; 部门预算论文; 预算执行论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 预算法论文; 思考方法论文; 预算管理论文; 时政论文;